王萬(wàn)華

科學(xué)設(shè)置決策機(jī)關(guān)建立健全行政決策運(yùn)行機(jī)制

王萬(wàn)華

黨的十七屆二中全會(huì)提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。其中，決策是行政管理的起點(diǎn)，科學(xué)設(shè)置決策機(jī)關(guān)，建立健全行政決策運(yùn)行機(jī)制，是有效進(jìn)行行政管理的前提和基礎(chǔ)。

一、科學(xué)設(shè)置決策機(jī)關(guān)，相對(duì)集中行使決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)決策制定與決策執(zhí)行的適當(dāng)分離

決策機(jī)關(guān)設(shè)置合理、組織運(yùn)行順暢，對(duì)決策的科學(xué)化具有積極的推動(dòng)作用。決策權(quán)配置過(guò)于分散的體制存在如下缺陷：一是政出多門導(dǎo)致無(wú)法回應(yīng)綜合決策的要求，部門決策往往就事論事，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是同一部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，容易產(chǎn)生腐敗、謀取部門利益等問(wèn)題。三是決策力量分散使得決策機(jī)關(guān)的決策能力弱化。四是決策信息系統(tǒng)與決策咨詢系統(tǒng)重復(fù)設(shè)置，造成信息壁壘，影響決策信息的全面、真實(shí)、準(zhǔn)確。因此，決策權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)與決策活動(dòng)的特點(diǎn)相匹配?，F(xiàn)代決策往往是綜合決策，涉及到多方面事務(wù)，強(qiáng)調(diào)宏觀性、整體性以及利益的綜合考量，決策機(jī)關(guān)的設(shè)置需要打破事權(quán)分割體制，推行綜合決策。在推進(jìn)大部門制改革進(jìn)程中，需要以功能為中心來(lái)構(gòu)架政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，按照決策功能設(shè)置決策機(jī)關(guān)，將決策制定機(jī)關(guān)與決策執(zhí)行機(jī)關(guān)適當(dāng)分離，相對(duì)集中行使決策權(quán)。按大行業(yè)、大系統(tǒng)設(shè)置專門的決策機(jī)關(guān)，專司決策。每個(gè)決策機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)若干個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)根據(jù)需要，規(guī)?？纱罂尚?，職責(zé)相對(duì)專業(yè)和獨(dú)立。不強(qiáng)調(diào)執(zhí)行機(jī)關(guān)與決策機(jī)關(guān)的對(duì)應(yīng)性，一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)可以同時(shí)執(zhí)行幾個(gè)決策機(jī)關(guān)確定的任務(wù)，一個(gè)決策機(jī)關(guān)的決策也可以讓幾個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行。決策機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間通過(guò)行政合同確定各自權(quán)責(zé)，并保持有效溝通。

決策制定與決策執(zhí)行在組織上的適當(dāng)分離，符合行政組織專業(yè)化分工的發(fā)展方向，有利于推進(jìn)決策的科學(xué)化。決策權(quán)相對(duì)集中能夠更好實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理，綜合決策，決策機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)決策，扮演規(guī)則制定者的角色，更易于平衡決策涉及的各種利益，提高決策認(rèn)同度，使決策執(zhí)行更為順利。同時(shí)，有利于整合決策資源和力量，解決決策信息系統(tǒng)重復(fù)設(shè)置、重復(fù)收集信息等問(wèn)題，使決策信息更加全面真實(shí)。

二、建立健全決策調(diào)查研究機(jī)制，完善決策信息系統(tǒng)和決策智力支持系統(tǒng)，完善專家論證制度

黨的十七大提出“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”，強(qiáng)調(diào)作好重大問(wèn)題前瞻性、對(duì)策性研究，對(duì)此，需要重點(diǎn)做好以下工作：

第一，加強(qiáng)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化其參謀咨詢功能。發(fā)達(dá)國(guó)家為協(xié)助政府首腦進(jìn)行決策大都建立了專門的決策研究咨詢機(jī)構(gòu)，如美國(guó)總統(tǒng)的辦事機(jī)構(gòu)、英國(guó)內(nèi)閣辦公廳下的秘書處和各種專責(zé)小組，都具有重要的決策研究、咨詢功能。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府設(shè)立的決策咨詢機(jī)構(gòu)在數(shù)量和質(zhì)量上都存在一定差距，需要加強(qiáng)。

第二，重視社會(huì)決策咨詢機(jī)構(gòu)的培育和作用的發(fā)揮，完善專家論證制度。我國(guó)社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)還不發(fā)達(dá)，更多依托高等院校、科研院所的研究力量，而高等院校、科研院所更側(cè)重于基礎(chǔ)性研究，因此要加大社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)的培育力度，發(fā)揮其參謀咨詢作用。同時(shí)，把專家論證作為重大決策的必經(jīng)程序，在重大決策前廣泛聽取專家意見(jiàn)。專家人選的確定應(yīng)當(dāng)確保其專業(yè)能力，并考慮專家之間的知識(shí)結(jié)構(gòu)和不同觀點(diǎn)均衡，防止專家論證傾向于某種利益。同時(shí)，認(rèn)真對(duì)待專家意見(jiàn)，對(duì)是否采納專家意見(jiàn)要說(shuō)明理由。

第三，鼓勵(lì)決策機(jī)關(guān)開展決策成本效益分析，建立健全行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。對(duì)重大決策產(chǎn)生的影響進(jìn)行事先預(yù)期和論證，使決策者作出最終選擇時(shí)更加理性和慎重，避免錯(cuò)誤決策造成損失。成本效益分析實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政事務(wù)的數(shù)字化、精細(xì)化管理，可鼓勵(lì)有條件的決策機(jī)關(guān)嘗試開展這一工作。凡有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，不得作出決策。

三、加強(qiáng)公眾參與決策的透明度與參與度建設(shè)，完善決策聽證制度

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》將公眾參與作為作出重大決策的必經(jīng)程序，要求決策機(jī)關(guān)在作出重大決策前，廣泛聽取、充分吸收各方面意見(jiàn)，意見(jiàn)采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布。公眾參與是民主決策的體現(xiàn)，也是公正決策的基本要求，體現(xiàn)了決策的公正性，能夠增強(qiáng)決策的認(rèn)同度，減少?zèng)Q策執(zhí)行環(huán)節(jié)的阻力和障礙。

公眾參與決策的制度形式為決策聽證制度，自1999年《價(jià)格法》建立價(jià)格決策聽證制度以來(lái)，已經(jīng)擴(kuò)展至城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、行政許可立法等領(lǐng)域。推進(jìn)公眾參與決策，需要對(duì)聽證制度進(jìn)行改革和完善：一是合理定位決策聽證的適用范圍。由于聽證的司法化程度較高，只有在決策方案存在較大爭(zhēng)議時(shí)才適用聽證程序，一旦適用聽證，應(yīng)當(dāng)讓公眾展開充分的陳述與辯論。二是加強(qiáng)參與過(guò)程中的信息公開力度，增強(qiáng)參與的透明度。不僅決策的方案草案應(yīng)當(dāng)公開，制定決策的背景資料、前期調(diào)研所作的成本效益分析、決策社會(huì)影響評(píng)估等報(bào)告、公眾意見(jiàn)的采納情況和理由等也應(yīng)向社會(huì)公開。只有做到充分的信息公開，才能實(shí)現(xiàn)深度參與和有效參與。三是嘗試逐漸取消聽證代表制度，盡可能讓報(bào)名參加聽證會(huì)的人都能參加聽證會(huì)，如果報(bào)名參加聽證會(huì)的人數(shù)較多，可以考慮多召開幾次聽證會(huì)。四是建立公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制。決策部門應(yīng)當(dāng)將決策是否采納公眾意見(jiàn)及理由反饋給聽證參加人和公眾。

四、堅(jiān)持重大決策集體討論決定制度

加強(qiáng)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部決策權(quán)力的監(jiān)督，防止個(gè)人獨(dú)斷專行，作出重大決策時(shí)應(yīng)堅(jiān)持集體討論決策制度。根據(jù)《憲法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，重大事項(xiàng)的決定要經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議集體討論決定。重大決策由國(guó)務(wù)院作出的，提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論；重大決策由國(guó)務(wù)院部門作出的，提交部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議討論；重大決策由地方各級(jí)人民政府作出的，提交政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論。由于各級(jí)政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，最終決策由行政首長(zhǎng)在集體審議的基礎(chǔ)上作出。行政首長(zhǎng)一般情況下應(yīng)當(dāng)尊重多數(shù)集體成員的意見(jiàn)，根據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)作出決定。行政首長(zhǎng)如果沒(méi)有采納多數(shù)人的意見(jiàn)作出最終決策的，應(yīng)當(dāng)向領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員說(shuō)明理由。

五、建立和完善決策事后評(píng)價(jià)和責(zé)任追究機(jī)制

盡管決策的規(guī)范化、制度化日益得到加強(qiáng)，但規(guī)范的重心放在對(duì)決策組織體制與決策程序上，重決策事前規(guī)范、輕決策事后效果跟蹤反饋和責(zé)任追究。建立和完善決策事后機(jī)制主要涉及兩項(xiàng)制度，一是重大決策定期跟蹤反饋和評(píng)估制度。包括明確評(píng)估主體、評(píng)估啟動(dòng)時(shí)間、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估處理等內(nèi)容。特別是在重大決策執(zhí)行過(guò)程中，決策機(jī)關(guān)要跟蹤決策的實(shí)施情況，了解利益相關(guān)方和社會(huì)公眾對(duì)決策實(shí)施的意見(jiàn)和建議，全面評(píng)估決策執(zhí)行效果。決策機(jī)關(guān)根據(jù)評(píng)估結(jié)果，決定是否對(duì)決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行。對(duì)決策的評(píng)估可委托獨(dú)立的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，以確?？陀^中立。二是重大決策責(zé)任追究制度。加強(qiáng)決策責(zé)任追究可以實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。對(duì)違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。這是權(quán)責(zé)一致原則的要求，也是建設(shè)責(zé)任政府的要求。

六、堅(jiān)持依法決策，建立健全合法性審查制度，實(shí)現(xiàn)決策法治化

依法決策是依法行政的體現(xiàn)，包括決策主體合法、決策權(quán)限在法定范圍行使、決策程序合法、決策內(nèi)容沒(méi)有與法律法規(guī)相抵觸。依法決策需要建立健全決策的合法性審查制度，在公眾參與、專家論證環(huán)節(jié)結(jié)束，報(bào)請(qǐng)決策機(jī)關(guān)集體審議討論之前，由決策部門內(nèi)的法制機(jī)構(gòu)對(duì)決策方案是否符合法定權(quán)限和決策過(guò)程是否履行法定程序義務(wù)進(jìn)行審查。未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，決策方案不能提交會(huì)議討論，更不能作出決策。

依法決策的前提是有法可依。關(guān)于決策主體與決策權(quán)限規(guī)定的實(shí)體法主要是憲法、組織法及大量與行政管理有關(guān)的單行法。關(guān)于決策活動(dòng)的程序法則因決策性質(zhì)不同而規(guī)則各異。決策的現(xiàn)有立法在形式和內(nèi)容兩方面都存在不足。就形式而言，欠缺基本立法的統(tǒng)領(lǐng)，造成沒(méi)有制定決策規(guī)定的部門或者地方無(wú)法可依；就內(nèi)容而言，由于現(xiàn)有立法多為地方行政立法，層級(jí)較低，公眾參與、專家論證等外部機(jī)制規(guī)定不夠。解決這些問(wèn)題需要推進(jìn)決策制度的法定化。具體立法形式可以有兩種，一是全國(guó)人大啟動(dòng)《行政程序法》的制定，在其中專設(shè)一章規(guī)定行政決策，二是由國(guó)務(wù)院制定單行《重大行政決策程序條例》，以行政法規(guī)形式對(duì)行政決策基本制度作出規(guī)定，包括決策體制、決策制定程序、決策事后跟蹤反饋、責(zé)任追究等內(nèi)容。部門和地方可以根據(jù)具體需要作出細(xì)則規(guī)定。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授）

注: 本文系社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“法治視野下的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)”（項(xiàng)目編號(hào)：07&ZD029）的部分研究成果。