陳德銘

以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵姆e極探索推進(jìn)大部門建設(shè)

陳德銘

2003年3月，根據(jù)黨的十六屆二中全會(huì)決定，經(jīng)十屆人大第一次會(huì)議批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院將原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部的職能與原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)的內(nèi)貿(mào)管理、對(duì)外經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查和重要工業(yè)品、原材料進(jìn)出口計(jì)劃組織實(shí)施等職能，以及原國(guó)家計(jì)委的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口計(jì)劃組織實(shí)施等職能整合起來(lái)，組建了商務(wù)部。

從2003到2008年，新組建的商務(wù)部按照十六屆二中全會(huì)精神和國(guó)務(wù)院批復(fù)的“三定”規(guī)定，適應(yīng)內(nèi)外貿(mào)融合發(fā)展和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，積極改革，勇于創(chuàng)新，充分履行職能，逐步將對(duì)外貿(mào)易、國(guó)內(nèi)貿(mào)易、吸收外資、“走出去”、對(duì)外援助、多雙邊經(jīng)貿(mào)合作等各項(xiàng)工作整合成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，既邁出了更好地統(tǒng)籌利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，探索走中國(guó)特色商務(wù)發(fā)展道路的關(guān)鍵一步，也走出了我國(guó)大部門制改革的探索之路。

2008年以來(lái)，商務(wù)部繼續(xù)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的決策部署，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，進(jìn)一步探索大部門制改革，推進(jìn)大部門建設(shè)，促進(jìn)商務(wù)事業(yè)科學(xué)發(fā)展，取得了新的成效。

一、進(jìn)一步探索和明確商務(wù)部職能定位

2007年，胡錦濤總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。探索推進(jìn)大部門制改革，成為新時(shí)期我國(guó)深化行政管理體制改革的一個(gè)重要方向。

在2008年新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，商務(wù)部以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，積極探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)職能，進(jìn)一步理順與國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步明確了職能定位。

從職責(zé)內(nèi)容看，以履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)為主要職能。商務(wù)部緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變的方向界定主要職責(zé)。深化流通體制改革，發(fā)展現(xiàn)代流通，促進(jìn)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序現(xiàn)代市場(chǎng)體系的建立和完善，切實(shí)推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化、維護(hù)公平的對(duì)外貿(mào)易秩序，為企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)和“走出去”提供良好服務(wù)，成為職責(zé)重點(diǎn)。新的職責(zé)規(guī)定充分體現(xiàn)了內(nèi)外貿(mào)管理有機(jī)融合，既為各類市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好商務(wù)發(fā)展環(huán)境，保證商務(wù)工作高效運(yùn)行、科學(xué)發(fā)展，又為國(guó)家宏觀調(diào)控發(fā)揮重要作用。

從職責(zé)手段看，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段。在新的“三定”規(guī)定中，商務(wù)部按照“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)”的原則，把能由市場(chǎng)或社會(huì)中介組織承擔(dān)的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去。組織制定發(fā)展戰(zhàn)略、政策，擬訂規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)，起草法律、法規(guī)，監(jiān)測(cè)分析市場(chǎng)運(yùn)行，實(shí)施重要消費(fèi)品市場(chǎng)調(diào)控等工作，成為商務(wù)部履行職責(zé)的主要手段。

從職責(zé)關(guān)系看，與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的關(guān)系更加清晰。按照“權(quán)責(zé)一致”和“一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的原則劃分職責(zé)，重點(diǎn)理順了與發(fā)展改革委、人力資源社會(huì)保障部等相關(guān)部委職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步解決了職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題，朝權(quán)責(zé)一致、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理運(yùn)行機(jī)制前進(jìn)了一大步。

二、進(jìn)一步優(yōu)化商務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置

行政管理體制改革是一個(gè)逐步推進(jìn)、不斷深化的過(guò)程。2008年，商務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照“三定”規(guī)定進(jìn)行了部分調(diào)整，例如，為制止壟斷行為和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，新組建了反壟斷局；為做好全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)撤銷后的相關(guān)工作，組建了市場(chǎng)秩序司。這些調(diào)整，對(duì)商務(wù)部完善行政管理、全面履行職能發(fā)揮了重要作用。

近年來(lái)，新形勢(shì)發(fā)展對(duì)商務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化提出了更高要求。黨的十七屆五中全會(huì)明確提出，要堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求的戰(zhàn)略，加快形成消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新局面。內(nèi)貿(mào)工作成為擴(kuò)大消費(fèi)需求的重要“抓手”，要求商務(wù)部進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)貿(mào)工作，特別是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上充分體現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)融合，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)的統(tǒng)籌管理。此外，2008年商務(wù)部“三定”規(guī)定的重點(diǎn)是職能再定位及理順與相關(guān)部委的職責(zé)關(guān)系，司局設(shè)置和職責(zé)分工未作大的調(diào)整，部分司局職責(zé)交叉、關(guān)系不順的老問(wèn)題亟待解決。為此，經(jīng)認(rèn)真調(diào)查研究并報(bào)中央編辦批準(zhǔn)，2011年上半年商務(wù)部對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)再次進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，并突出了以下重點(diǎn)：

加強(qiáng)國(guó)內(nèi)貿(mào)易工作，促進(jìn)內(nèi)貿(mào)統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展。根據(jù)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)貿(mào)工作的重點(diǎn)，對(duì)商務(wù)部?jī)?nèi)貿(mào)機(jī)構(gòu)及職責(zé)重新規(guī)劃和設(shè)置。將原4個(gè)內(nèi)貿(mào)司局與原服務(wù)貿(mào)易司、原信息化司相近的業(yè)務(wù)重新歸類，使直接與內(nèi)貿(mào)工作相關(guān)的業(yè)務(wù)司局增加為6個(gè)；并將原商貿(mào)服務(wù)管理司更名為流通業(yè)發(fā)展司，原市場(chǎng)運(yùn)行調(diào)節(jié)司更名為市場(chǎng)運(yùn)行和消費(fèi)促進(jìn)司。新確定的6個(gè)內(nèi)貿(mào)司局的職責(zé)，分別強(qiáng)化了市場(chǎng)體系建設(shè)、流通業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)運(yùn)行與消費(fèi)促進(jìn)、市場(chǎng)秩序、服務(wù)業(yè)發(fā)展、電子商務(wù)等內(nèi)貿(mào)工作重點(diǎn)，既突出了內(nèi)貿(mào)工作的宏觀性、促進(jìn)性，又盡可能避免職責(zé)交叉。

加強(qiáng)服務(wù)業(yè)、電子商務(wù)等重點(diǎn)工作，規(guī)范、引導(dǎo)、促進(jìn)相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展。鑒于發(fā)展服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、優(yōu)化對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)，而服務(wù)貿(mào)易與商貿(mào)服務(wù)業(yè)有很大的關(guān)聯(lián)性，商務(wù)部在原服務(wù)貿(mào)易司基礎(chǔ)上整合組建了服務(wù)貿(mào)易和商貿(mào)服務(wù)業(yè)司。把主管的各類商貿(mào)服務(wù)業(yè)連同服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)一管理，既有利于整合行政資源，又可以相互促進(jìn)發(fā)展。鑒于電子商務(wù)既是一種流通方式，又是一個(gè)新興業(yè)態(tài)；既涉及內(nèi)貿(mào)，又將成為對(duì)外貿(mào)易的重要載體；既與生產(chǎn)相關(guān)，又可用于推動(dòng)發(fā)展新型消費(fèi)，形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，決定在原信息化司基礎(chǔ)上組建電子商務(wù)和信息化司。

加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判工作，創(chuàng)造良好國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境。隨著貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大，我國(guó)已成為國(guó)際貿(mào)易摩擦頻率最密、牽涉面最廣、涉案金額最大的國(guó)家，國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判特別是貿(mào)易摩擦應(yīng)對(duì)任務(wù)日益繁重和艱巨。為此，經(jīng)中央批準(zhǔn)，借鑒美國(guó)、歐盟和一些國(guó)家的做法，商務(wù)部建立了國(guó)際貿(mào)易談判代表機(jī)制，并在部?jī)?nèi)設(shè)立了相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)。

三、不斷加大力度推進(jìn)商務(wù)部職能轉(zhuǎn)變

幾年來(lái)，商務(wù)部堅(jiān)持依法行政、科學(xué)管理、服務(wù)大局，著力建設(shè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，不斷加大力度推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，取得了明顯成效。

認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)商務(wù)部提出的重點(diǎn)工作要求，切實(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)重點(diǎn)職能。商務(wù)部黨組著力把握發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，完善發(fā)展機(jī)制，破解發(fā)展難題，把發(fā)展的途徑和方式與發(fā)展的成效和結(jié)果有機(jī)結(jié)合起來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作等重點(diǎn)工作又好又快發(fā)展。調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、擴(kuò)消費(fèi)，堅(jiān)持出口市場(chǎng)多元化和以質(zhì)取勝戰(zhàn)略、推動(dòng)利用外資和對(duì)外投資協(xié)調(diào)發(fā)展等重點(diǎn)工作，都得到了有效推進(jìn)。

進(jìn)一步規(guī)范、精簡(jiǎn)、下放行政審批事項(xiàng)。商務(wù)部堅(jiān)持從有利于深化行政管理體制改革、有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗等方面出發(fā)，進(jìn)一步規(guī)范、精簡(jiǎn)、下放行政審批事項(xiàng)。微觀、事務(wù)性的工作明顯減少，將更多的精力用于想大事、議大事和辦大事。2003年商務(wù)部組建時(shí)，行政審批事項(xiàng)82項(xiàng)，現(xiàn)已減少至50項(xiàng)，減幅達(dá)39%。2011年初步確定進(jìn)一步取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)9項(xiàng)。

推進(jìn)決策職能與執(zhí)行職能適度分離。在決策和執(zhí)行過(guò)程中，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，充分利用部直屬事業(yè)單位、商協(xié)會(huì)在提供政策咨詢、提供公共服務(wù)等方面的執(zhí)行功能。把商務(wù)部主辦的40多個(gè)展會(huì)交給事業(yè)單位和商會(huì)承辦后，部?jī)?nèi)司局主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)其不斷提高展會(huì)質(zhì)量，提高展會(huì)專業(yè)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化水平，這些展會(huì)的公共服務(wù)平臺(tái)作用得到了更好的發(fā)揮。

加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)工作的超前研究。商務(wù)部通過(guò)機(jī)制化、常態(tài)化安排，加強(qiáng)對(duì)商務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、制度建設(shè)等重大問(wèn)題的系統(tǒng)研究，特別是加強(qiáng)對(duì)一些全局性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性問(wèn)題的跟蹤研究，提高統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的能力。要求各司局領(lǐng)導(dǎo)每年必須保證有一定時(shí)間深入基層，通過(guò)調(diào)研提高對(duì)形勢(shì)的分析研判能力，增強(qiáng)科學(xué)決策、政策協(xié)調(diào)以及在復(fù)雜局面下駕馭工作的能力，提高工作的主動(dòng)性、預(yù)見(jiàn)性和創(chuàng)造性。

通過(guò)轉(zhuǎn)變職能，商務(wù)部加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，大部分業(yè)務(wù)司局逐步從大量的微觀審批和具體事務(wù)中解脫出來(lái)，比過(guò)去更有時(shí)間、有精力履行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)職能，把該由自己管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。黨組強(qiáng)調(diào)集中人力、精力抓大事、議大事、辦大事的要求得以貫徹，決策、管理和服務(wù)水平有較大提升，行政效能也明顯提高。加強(qiáng)內(nèi)貿(mào)、整合外貿(mào)、理清外資、加快“走出去”等重點(diǎn)工作都取得了重要進(jìn)展。

四、關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)大部門制改革的思考

探索推進(jìn)大部門制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化我國(guó)行政管理體制改革的一項(xiàng)重大舉措，但大部門制改革也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在實(shí)踐中不斷研究、探索、完善。

首先，大部門制改革必須以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)行政管理體制改革的目標(biāo)，而轉(zhuǎn)變政府職能是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的方向。在大部門制改革的過(guò)程中，只有堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變職能為核心，才能保證改革從方案設(shè)計(jì)到具體執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)不偏離目標(biāo)。我們?cè)诠ぷ髦畜w會(huì)到，商務(wù)部組建以來(lái)的每次內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及職責(zé)調(diào)整，都是一次深化行政管理體制改革的積極探索，都是一次轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、提高服務(wù)能力的重要契機(jī)。機(jī)會(huì)把握越好，職能轉(zhuǎn)變?cè)綇氐?，?duì)工作發(fā)展的促進(jìn)作用就越大。正因?yàn)檫@樣，在設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)調(diào)整方案時(shí)，始終與創(chuàng)新工作方式和有利于推動(dòng)政府職能結(jié)合起來(lái)，始終與清晰界定政府職能、推進(jìn)行政審批制度改革結(jié)合起來(lái)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變、管理創(chuàng)新的相互促進(jìn)和相互推動(dòng)。

其次，大部門制改革是一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷完善的過(guò)程。大部門制改革既涉及到機(jī)構(gòu)整合，更涉及機(jī)制重建，不可能一蹴而就。一方面，大部門制改革需要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)。例如，當(dāng)初組建商務(wù)部，是為了適應(yīng)內(nèi)外貿(mào)融合以及我國(guó)加入世貿(mào)組織的形勢(shì)要求，中央所做出的一項(xiàng)重大決策；商務(wù)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)次調(diào)整，則是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)商務(wù)發(fā)展的新情況、新變化。另一方面，大部門制改革涉及到機(jī)構(gòu)重組、職能調(diào)整以及人員調(diào)配，會(huì)遇到各種復(fù)雜的問(wèn)題和矛盾，需要堅(jiān)持循序漸進(jìn)，先易后難，逐步探索，分步實(shí)施。

第三，大部門制改革要堅(jiān)持內(nèi)外兼修。機(jī)構(gòu)職責(zé)的分分合合只是手段，真正實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出大部門綜合服務(wù)、宏觀管理水平的提升，必須保障大部門從外到內(nèi)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的相互制約、相互協(xié)調(diào)。外部調(diào)整與內(nèi)部調(diào)整必須相輔相成、相互促進(jìn)。商務(wù)部在一些工作領(lǐng)域仍與其他部門存在職能交叉或關(guān)系不順的問(wèn)題，內(nèi)部機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整后，一些工作還必須通過(guò)外部調(diào)整才能加以有效推進(jìn)。

第四，大部門制改革要進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究和工作指導(dǎo)。實(shí)行大部門制沒(méi)有統(tǒng)一的模式，各個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，部門設(shè)置也不同，沒(méi)有現(xiàn)成的模式可循。因此，加強(qiáng)對(duì)大部門制的理論研究，發(fā)揮理論對(duì)改革實(shí)踐的指導(dǎo)作用，具有十分重要的意義。總體看，由于起步時(shí)間還比較短，我國(guó)理論界和有關(guān)部門對(duì)大部門制改革的研究深度還有限，不能完全滿足改革實(shí)踐的需要，有待于進(jìn)一步集中力量加強(qiáng)研究。從實(shí)踐層面看，近些年來(lái)特別是黨的十七大以來(lái)，從中央到地方都進(jìn)行了大部門制改革的探索，取得了積極進(jìn)展，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。及時(shí)對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，有助于進(jìn)一步深化對(duì)大部門制改革的理論研究，更好地指導(dǎo)下一步大部門制的改革。

（作者系商務(wù)部部長(zhǎng)）