楊根喬

（安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所，安徽 合肥 230051）

論權(quán)力的制約與監(jiān)督

楊根喬

（安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所，安徽 合肥 230051）

我們黨一直注重用強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的方式解決腐敗問題，但在權(quán)力運(yùn)行過程中仍存在著權(quán)力制約缺位現(xiàn)象，這在一定程度上影響了反腐倡廉建設(shè)的實(shí)際成效。因此，遏制腐敗的滋生和防止權(quán)力的濫用，不僅要重視權(quán)力監(jiān)督，而且更要注重權(quán)力制約。權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督既有聯(lián)系又有區(qū)別。當(dāng)前，健全權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制，迫切需要深入分析當(dāng)前權(quán)力制約存在的疏漏及其原因，認(rèn)真探討加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督的路徑。

權(quán)力制約 權(quán)力監(jiān)督 路徑選擇

黨的十七屆四中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》明確提出“健全權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制”。這是以胡錦濤同志為總書記的黨中央深刻總結(jié)中國共產(chǎn)黨建黨90年、改革開放30多年，特別是十六大以來反腐倡廉正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上得出的科學(xué)結(jié)論。這一提法的新意在于把“制約”一詞置于“監(jiān)督”之前，表明黨中央已開始高度重視權(quán)力制約，更加突出權(quán)力制約的重要地位。當(dāng)前，遏制腐敗滋生、防止權(quán)力濫用，不僅要重視權(quán)力監(jiān)督，更要注重權(quán)力制約。因此，正確認(rèn)識(shí)權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的關(guān)系，分析當(dāng)前權(quán)力制約與監(jiān)督存在的疏漏及其原因，探討加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于遏制和預(yù)防腐敗，提高反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)化水平，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的聯(lián)系和區(qū)別

從制度政治學(xué)看，權(quán)力制約和監(jiān)督是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。權(quán)力制約是前提，權(quán)力監(jiān)督是結(jié)果。權(quán)力監(jiān)督要有效，首先要有效制約權(quán)力。離開對(duì)權(quán)力的有效制約，權(quán)力監(jiān)督就會(huì)落空。因此，不能將制約和監(jiān)督兩個(gè)概念混為一談。

制約是對(duì)權(quán)力的限制和約束，是指兩種或兩種以上的國家權(quán)力之間的相互限制與約束的關(guān)系[1]；監(jiān)督是對(duì)權(quán)力的監(jiān)視和督促，是指對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)察、檢查或督促[2]。權(quán)力的制約和監(jiān)督都是對(duì)權(quán)力的限制，在維護(hù)和確保權(quán)力合理運(yùn)行、防范和矯正權(quán)力偏離正軌方面，權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督具有一致性和共同點(diǎn)。權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督是緊密相聯(lián)的，不存在沒有監(jiān)督的制約，也不存在沒有制約的監(jiān)督，在時(shí)間和空間上監(jiān)督的過程就是制約的過程。但在以下方面二者卻存在著明顯的不同：

一是在主客體關(guān)系方面，制約以分權(quán)為前提，反映的是法律地位平等的權(quán)力主體之間的約束關(guān)系，這種關(guān)系側(cè)重于橫向性和雙向性，雙方是互為制約的主體和客體，是權(quán)力主體之間的相互約束。在這種情況下，一般不存在不受約束的權(quán)力。監(jiān)督以授權(quán)為前提，反映的是法律地位不同的權(quán)力主體之間的約束關(guān)系，這種關(guān)系側(cè)重于縱向性和單向性，是監(jiān)督主體向監(jiān)督客體發(fā)出的行為，是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的約束。在這種情況下，監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系是不平等的，不存在什么“互相監(jiān)督”的問題，因而往往容易出現(xiàn)不受約束的權(quán)力。

二是在運(yùn)行機(jī)制方面，制約作為一種內(nèi)在的力量，主要是通過實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化來限制和約束掌權(quán)者的行為，這就可以迫使掌權(quán)者不這樣作為不行，非這樣作為不可。監(jiān)督作為一種外在的力量，主要是在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制外部，通過進(jìn)行監(jiān)察和督促來實(shí)現(xiàn)對(duì)掌權(quán)者的約束，這就存在著一個(gè)監(jiān)督主體能否作為，監(jiān)督客體能否接受的問題。

三是在依靠力量方面，制約主要依靠法的力量（即客觀性因素）來約束權(quán)力，掌權(quán)者在法律面前一律平等，任何組織和個(gè)人都沒有凌駕于法律之上的特權(quán)，法律的這種強(qiáng)制性和規(guī)范性，決定制約的強(qiáng)制性和規(guī)范性，具有較強(qiáng)的剛性。監(jiān)督主要依靠人的力量（即主觀性因素）來約束權(quán)力，其作用往往取決于掌權(quán)者的素質(zhì)和態(tài)度，取決于掌權(quán)者接受監(jiān)督的自覺程度，即取決于人為的因素，因而剛性較弱[3]。

四是在時(shí)效性方面，由于制約是在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制內(nèi)部起作用的，其制約主體與制約客體之間不存在信息屏障，這就使制約主體可以根據(jù)制約客體的行為及時(shí)采取行動(dòng)，并始終保持二者動(dòng)作的一致，即具有同步性，因而權(quán)力制約具有較強(qiáng)的時(shí)效性。監(jiān)督是在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制外部起作用的，監(jiān)督主體向監(jiān)督客體實(shí)施的監(jiān)督行為，往往因信息不對(duì)稱而存在著一定的時(shí)間差，即具有滯后性，因而權(quán)力監(jiān)督的時(shí)效性較差[4]。

綜上所述差異表明：在保障權(quán)力合理運(yùn)行方面，制約有著監(jiān)督所不可替代的整體性、決定性功能，監(jiān)督作為保障權(quán)力正常運(yùn)行的一個(gè)環(huán)節(jié)、一種方式，只有在制約機(jī)制健全的條件下才能充分發(fā)揮其效力，權(quán)力制約比權(quán)力監(jiān)督更有力度，是比權(quán)力監(jiān)督更好的控權(quán)方式[5]。因此，在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，探索具有中國特色的權(quán)力制約機(jī)制，使權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督并舉，對(duì)于完善社會(huì)主義民主制度、防止權(quán)力腐敗不僅是十分重要的，也是非常必要的。

二、當(dāng)前權(quán)力制約與監(jiān)督中存在的主要問題

長期以來，我們黨一直注重運(yùn)用權(quán)力監(jiān)督的方式解決腐敗問題。改革開放以后，我們黨不斷加大懲治和預(yù)防腐敗力度，出臺(tái)了許多規(guī)定和禁令，特別是黨的十六大以來，以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，黨代會(huì)常任制試點(diǎn)、減少地方黨委副書記職數(shù)、巡視制度等改革措施的推進(jìn)，在推動(dòng)權(quán)力監(jiān)督方面邁出了重要步伐，取得了良好成效。但從總體看，權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督機(jī)制尚未健全和完善，主要表現(xiàn)在權(quán)力制約與監(jiān)督中都存在著一些缺位現(xiàn)象。

從結(jié)構(gòu)性制約看，權(quán)力結(jié)構(gòu)之間制約的規(guī)范性和權(quán)力配置的科學(xué)性不夠，導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督 “錯(cuò)位”。權(quán)力的結(jié)構(gòu)性制約是指權(quán)力結(jié)構(gòu)與結(jié)構(gòu)間、權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部子結(jié)構(gòu)與子結(jié)構(gòu)間的制約。這是一種平等的獨(dú)立制約關(guān)系，但這種獨(dú)立是相對(duì)獨(dú)立，而不是絕對(duì)獨(dú)立。在政治權(quán)力之間結(jié)構(gòu)性制約的規(guī)范性和科學(xué)性上，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)之間，政府機(jī)關(guān)和其他政權(quán)機(jī)關(guān)之間，政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織之間，政府機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體之間，很多職能活動(dòng)的規(guī)范性不強(qiáng)，相互之間的分工不夠科學(xué)。在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)多有重疊，而監(jiān)督權(quán)又與決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)難以有效區(qū)分，不僅直接影響工作效率，而且使得正常有效的權(quán)力制約監(jiān)督工作困難重重，其結(jié)果必然導(dǎo)致對(duì)具體行使權(quán)力監(jiān)督行為的判斷發(fā)生模糊，以致權(quán)力監(jiān)督“錯(cuò)位”。

從程序性制約看，權(quán)力運(yùn)行的程序化程度不高，直接導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督“失位”。權(quán)力結(jié)構(gòu)是由權(quán)力運(yùn)行程序序列構(gòu)成的軟結(jié)構(gòu)體，合理的科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)得以順暢運(yùn)作，必須有一整套嚴(yán)密的程序規(guī)范作依托。程序問題在權(quán)力運(yùn)行中的地位是極為重要的。我國的現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放屬于政府主導(dǎo)模式，這更凸現(xiàn)出政府權(quán)力運(yùn)作程序?qū)τ诮?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義。然而，在具體的政治領(lǐng)導(dǎo)和政府施政過程中，權(quán)力運(yùn)行的程序化程度不高，缺乏嚴(yán)密而準(zhǔn)確的程序性規(guī)定和依據(jù)，未能形成相互銜接、環(huán)環(huán)相扣的權(quán)力運(yùn)行程序；有的雖然規(guī)定了權(quán)力運(yùn)行程序，卻不遵守程序，或者隨意減免程序、改變程序，甚至權(quán)力運(yùn)行不透明，暗箱操作；一些規(guī)章制度制定得較好，而程序性規(guī)定卻相對(duì)較少，導(dǎo)致這些制度進(jìn)入不了運(yùn)行程序，不能有效地發(fā)揮作用。這些都直接影響著權(quán)力的有效制約與監(jiān)督，為一些人的瀆職行為留下了漏洞。

從制度性制約看，制度的威懾力和制約力不強(qiáng)，勢必導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督“虛位”。權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力程序需要制度規(guī)范，特別是程序序列，如果權(quán)力結(jié)構(gòu)及程序序列沒有強(qiáng)制性規(guī)范文本，權(quán)力結(jié)構(gòu)及程序就不可能產(chǎn)生良性制約和良性互動(dòng)。一段時(shí)間以來，我們懲治和預(yù)防腐敗的制度效果不佳或沒有效果，除不同程度地存在著制度執(zhí)行不力問題之外，其根本原因就在于：離開權(quán)力的有效制約去制定權(quán)力監(jiān)督制度。這樣的“監(jiān)督制度”在權(quán)力面前就失去了體制和機(jī)制層面上的威懾力和制約力。例如，在權(quán)力的制度性制約中，權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)督、問責(zé)尤其重要，如果制度制約失去這四位一體的核心內(nèi)容的話，那么，制度性制約只能是說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上的文字規(guī)定，對(duì)實(shí)際權(quán)力運(yùn)行就起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)督作用。

從公民權(quán)利制約看，公民權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督十分有限，必然導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督“不到位”。筆者曾主持完成安徽省領(lǐng)導(dǎo)圈定課題 “縣 （區(qū)）‘一把手’權(quán)力監(jiān)督問題研究”，其問卷調(diào)查顯示，在回答“您認(rèn)為在權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制上存在的主要問題”多項(xiàng)選題時(shí)，被調(diào)查者選擇“群眾對(duì)公共權(quán)力自下而上的監(jiān)督未能起到應(yīng)有的作用”占49.4%，“新聞媒體對(duì)權(quán)力的監(jiān)督作用不夠”占28.6%，“信息渠道不暢，缺乏對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的信息來源機(jī)制”占61%，“缺乏對(duì)群眾監(jiān)督的保密、安全保障和激勵(lì)支持等權(quán)利保障機(jī)制”占45.5%，“制約監(jiān)督制度不健全和制度執(zhí)行不力，缺乏對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督的落實(shí)機(jī)制”占59.8%[6]。在公共權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的信息來源方面，權(quán)力運(yùn)作的透明度不高，信息渠道不暢，廣大人民群眾難以達(dá)到有效參與監(jiān)督的目的。在群眾監(jiān)督的權(quán)利保障方面，缺乏群眾監(jiān)督的保密和安全保障機(jī)制、激勵(lì)支持機(jī)制，面對(duì)前腐后繼的貪官，大多數(shù)黨員干部只能選擇沉默。在輿論監(jiān)督方面，新聞媒體充分履行對(duì)公共權(quán)力實(shí)施輿論監(jiān)督的職責(zé)和發(fā)揮輿論監(jiān)督作用還不夠有力。

三、強(qiáng)化權(quán)力制約與監(jiān)督的路徑選擇

有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，必須在結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)和程序嚴(yán)密的基礎(chǔ)上，根據(jù)公共權(quán)力體系內(nèi)各職能主體的職責(zé)特點(diǎn)，有針對(duì)性地健全和完善權(quán)力制約與監(jiān)督的手段。當(dāng)前，重點(diǎn)是建立健全權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為，其機(jī)制由權(quán)力、道德、權(quán)利、制度等模式構(gòu)成，在權(quán)力實(shí)際運(yùn)作過程中，需要這幾種模式的相互配合和相互支持。

1.以權(quán)力制約權(quán)力

孟德斯鳩指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵7]以權(quán)力制約權(quán)力是通過民主政治體制本身形成的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)權(quán)力的運(yùn)作加以規(guī)范和限制。這也是權(quán)力監(jiān)督制約的主要機(jī)制。這種監(jiān)督制約主要是通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：一是由一種高層的權(quán)力監(jiān)督低層的權(quán)力；二是平行權(quán)力層之間的監(jiān)督與制約。在我國有人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)﹑審判機(jī)關(guān)﹑檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也有審判和檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還有一套監(jiān)察系統(tǒng)對(duì)其它行政部門及其工作人員活動(dòng)的監(jiān)察。實(shí)施以權(quán)力制約權(quán)力，需要做好兩個(gè)層面的工作：一是完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式。需要提高國家權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）監(jiān)督的權(quán)威；要完善行政（監(jiān)察機(jī)關(guān)）監(jiān)督機(jī)制；要賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)（黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)、政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)、司法系統(tǒng)的檢察院和法院）獨(dú)立的監(jiān)督職能。二是科學(xué)劃分和合理配置權(quán)力。權(quán)力結(jié)構(gòu)具合理性，是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力有效制約監(jiān)督的重要前提。當(dāng)前，要按照十七大報(bào)告提出的“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的要求，抓緊研究和探索分權(quán)與集權(quán)、民主與集中的具體結(jié)合方式及其實(shí)現(xiàn)形式。同時(shí)，以政府組織再造為著眼點(diǎn)，大力探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)和在組織間的合理配置，依托電子政務(wù)等先進(jìn)的技術(shù)手段，對(duì)傳統(tǒng)的政務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化和再造，形成科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置機(jī)制，為權(quán)力制約監(jiān)督奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，最大限度地壓縮隨意行使權(quán)力、濫用權(quán)力的空間。

2.以道德制約權(quán)力

長期以來，在我國權(quán)力運(yùn)行過程中人的因素起著舉足輕重的作用，如何行使權(quán)力，與行使者個(gè)體道德水準(zhǔn)以及社會(huì)整體的道德建設(shè)水平緊密相關(guān)。從個(gè)體道德看，權(quán)力行使者個(gè)人道德水準(zhǔn)和價(jià)值追求會(huì)有差異，由此造成了權(quán)力運(yùn)行的不確定性。這是我國權(quán)力制度化規(guī)范屢屢失效、腐敗問題始終不能從根本上得到遏制的癥結(jié)所在。因此，我們必須采用適當(dāng)?shù)姆绞?，充分發(fā)揮道德的制約機(jī)制和作用，以道德信念約束掌權(quán)者手中的權(quán)力。而以道德制約權(quán)力，主要?jiǎng)t是通過學(xué)習(xí)和教育的方式，把監(jiān)督與教育結(jié)合起來，不斷深化反腐倡廉教育，結(jié)合開展深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，加強(qiáng)理想信念、廉潔從政、黨紀(jì)國法教育和權(quán)力觀、地位觀、利益觀教育，引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部講黨性、重品行、作表率，切實(shí)做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。通過宣傳教育，將廉潔從政各項(xiàng)規(guī)定內(nèi)化為黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的道德信念和行為準(zhǔn)則，提高自我監(jiān)督和自我約束能力，從而自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑，行使好手中的權(quán)力。嚴(yán)格規(guī)范從政行為，使黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部做到自我監(jiān)督、自我約束。加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，弘揚(yáng)廉政思想，增強(qiáng)廉政意識(shí)，倡導(dǎo)廉政道德，創(chuàng)造良好的人文環(huán)境，大力營造有利于領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的社會(huì)氛圍[8]。此外，真正有效的道德制約應(yīng)該是政治道德的法制化。當(dāng)今世界許多國家先后制定了“公務(wù)人員道德法”，不僅嚴(yán)厲規(guī)定了打擊行賄受賄、貪污腐化的措施，而且將公務(wù)人員兼職、受禮、財(cái)產(chǎn)變動(dòng)、接收利益贈(zèng)予(包括其配偶和親屬)、從事與公職不相宜的活動(dòng)、使用公有財(cái)產(chǎn)或他人財(cái)產(chǎn)乃至離職后的職業(yè)限制等事項(xiàng)，均用立法的形式明確予以規(guī)范。既有禁止性的規(guī)范，又有預(yù)防性的措施，還有便于操作的懲戒性條款[9]，這就使公務(wù)人員在道德層面的制約具有以權(quán)力制約權(quán)力的力度，值得我們借鑒。

3.以權(quán)利制約權(quán)力

以權(quán)利制約權(quán)力，是用公民和黨員的權(quán)利制約公共權(quán)力?；仡櫧陙淼姆锤瘮《窢?，社會(huì)監(jiān)督特別是群眾舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)反腐功不可沒。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的線索，約有80%來自群眾舉報(bào)。網(wǎng)絡(luò)反腐、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，中央紀(jì)委“12388”舉報(bào)電話、中央組織部“12380”舉報(bào)電話，各地廣泛設(shè)立的“市長信箱”、“局長熱線”等，都是用公民和黨員的權(quán)利制約和監(jiān)督權(quán)力的具體體現(xiàn)。為了保障黨員權(quán)利和推進(jìn)黨內(nèi)民主，我們黨已出臺(tái)了不少制度措施。如以落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用；推進(jìn)黨務(wù)公開，健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度，暢通黨內(nèi)信息上下互通渠道；完善黨代表大會(huì)制度和黨內(nèi)選舉制度，落實(shí)和完善黨代表大會(huì)代表任期制，保障黨代表充分行使各項(xiàng)權(quán)利。這些措施主要是保障黨員或黨代表的權(quán)利，用他們的權(quán)利來制約和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力。當(dāng)前，要真正把人民群眾和黨員的權(quán)利落在實(shí)處，切實(shí)保障權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，尤其需要更新觀念和采取配套措施。一是加強(qiáng)制度和法律建設(shè)，在權(quán)力運(yùn)行中切實(shí)尊重和保障人民群眾和黨員的權(quán)利。主要是加強(qiáng)外部監(jiān)督，提升社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的地位和作用，形成全方位監(jiān)督的良好氛圍。當(dāng)前，最重要的就是要建立健全國民政治參與的制度渠道，通過各種保障機(jī)制，落實(shí)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)；要更加重視和支持輿論監(jiān)督，從制度上落實(shí)新聞媒體的調(diào)查權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)，讓權(quán)力運(yùn)行中的陰影無所遁形。二是要通過宣傳教育、文化涵養(yǎng)和網(wǎng)絡(luò)問政等方式，進(jìn)一步激發(fā)民眾和黨員的權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、參與意識(shí)。在信息化時(shí)代，隨著改革開放的深入發(fā)展，我國民主法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，人民群眾和黨員的權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)。順應(yīng)這一時(shí)代潮流，引導(dǎo)他們廣泛參與對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，將會(huì)提高反腐倡廉建設(shè)的科學(xué)化水平。三是各級(jí)黨政干部要踐行執(zhí)政為民、以人為本根本宗旨，關(guān)注民情，順應(yīng)民意，讓內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互銜接、良性互動(dòng)，凝聚反腐倡廉的強(qiáng)大合力[10]。

4.以制度制約權(quán)力

制度帶有根本性、穩(wěn)定性和長期性，制度是消除腐敗、端正黨風(fēng)的重要保證。因此，必須以制度制約權(quán)力。黨的十七屆四中全會(huì)把黨的制度建設(shè)提高到前所未有的戰(zhàn)略高度來論述，強(qiáng)調(diào)以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，為提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。在健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督制度上，首先，必須健全黨的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督制度。在這方面，黨的十六大、十七大以及十七屆四中全會(huì)提出了要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，保障黨員主體地位和民主權(quán)利，要完善黨代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度，在區(qū)、縣實(shí)行黨代表大會(huì)常任制、推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制等。這些絕不僅僅是一個(gè)會(huì)議制度的問題，而是一個(gè)涉及到優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)、健全黨內(nèi)權(quán)力制約和監(jiān)督的機(jī)制問題。今后仍需要繼續(xù)完善。其次，必須建立制度導(dǎo)向與程序優(yōu)先的制度運(yùn)行體系。要制定相應(yīng)的法律，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)加以約束。一是從權(quán)力的分割、到權(quán)力的規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)、再到權(quán)力的公共化評(píng)估，都需要建立一整套相互貫通的制約與監(jiān)督權(quán)力的制度體系。如設(shè)計(jì)權(quán)力運(yùn)行的分割制衡制度，建構(gòu)權(quán)力執(zhí)行的一套客觀制度，圍繞權(quán)力執(zhí)行糾紛建立裁決制度，針對(duì)人、事、決策和效用分別設(shè)計(jì)制度規(guī)章等。二是建立限制公職人員權(quán)力的法律制度，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行合法性及其后果的制約。盡快制定和完善有關(guān)行政實(shí)體法和程序法等，明確規(guī)定權(quán)力的授予范圍、方式以及權(quán)力運(yùn)行的程序和界限，確保權(quán)力的合法性、權(quán)威權(quán)、規(guī)范性。三是建立任用干部的法律制度，堅(jiān)決克服“任人唯親”的腐敗現(xiàn)象。同時(shí)，強(qiáng)化用人責(zé)任，建立健全用人失察責(zé)任追究糾錯(cuò)機(jī)制和制度，明確干部推薦、考察、討論決定等各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任主體和責(zé)任追究方式，杜絕用人出了問題無人負(fù)責(zé)、無法追究的情況發(fā)生。四是要建立健全國家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告的法律制度，以有效地約束領(lǐng)導(dǎo)干部在辦理個(gè)人重大事項(xiàng)上濫用職權(quán)。五是要建立健全專門監(jiān)督與懲治腐敗的法律制度，使黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)的執(zhí)行有章可循。盡快出臺(tái)《監(jiān)督法》，明確規(guī)定監(jiān)督的主體、對(duì)象、權(quán)限、內(nèi)容和方法，保證監(jiān)督依法進(jìn)行；制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉政法》、《反貪法》等，規(guī)范用權(quán)行為，及時(shí)有效地糾正或嚴(yán)厲制裁濫用權(quán)力者。

5.以監(jiān)督合力制約權(quán)力

把各種監(jiān)督方式綜合起來運(yùn)用，才能發(fā)揮各自的長處、避免其不足，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的公正與高效。針對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督相互間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制尚未形成，難以發(fā)揮監(jiān)督制約整體效能的問題，應(yīng)從四個(gè)方面加以研究和實(shí)踐：一是黨委應(yīng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各種監(jiān)督力量，定期召開會(huì)議，分析黨風(fēng)、政風(fēng)和干部權(quán)力運(yùn)作狀況，協(xié)調(diào)與組織相關(guān)監(jiān)督形式的配合。二是各類監(jiān)督機(jī)關(guān)和組織要加強(qiáng)上下級(jí)之間的聯(lián)系、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與支持，特別是上一級(jí)的監(jiān)督對(duì)象要盡可能下管一級(jí)。如省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督到縣區(qū)黨政一把手或正處級(jí)干部；縣、市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨政一把手或正科級(jí)干部。三是各監(jiān)督機(jī)構(gòu)要定期召開聯(lián)席會(huì)議，互相溝通情況，及時(shí)協(xié)調(diào)解決交叉監(jiān)督中存在的問題，減少重復(fù)、扯皮現(xiàn)象，共同發(fā)揮監(jiān)督制約職能。四是強(qiáng)化巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、糾風(fēng)監(jiān)督，努力發(fā)揮專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能作用。充分利用巡視工作時(shí)間相對(duì)集中、方式比較靈活、接觸面較為廣泛、了解情況比較全面的優(yōu)勢，在發(fā)現(xiàn)問題中尋找隱含的腐敗根源，在總結(jié)成績中探究預(yù)防腐敗的規(guī)律，使巡視工作在治本抓源方面發(fā)揮更加積極的作用。在抓好對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的同時(shí)，更加注重任中審計(jì)，既要善于通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，又要追根溯源，認(rèn)真分析發(fā)生問題的深層原因，提出從源頭上解決問題的對(duì)策措施。圍繞依法行政、民主施政、清廉為政、科學(xué)理政，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)執(zhí)行情況和行政權(quán)力運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查，將發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和預(yù)防問題結(jié)合起來，促進(jìn)廉潔從政、勤政為民。通過深入開展糾風(fēng)專項(xiàng)治理，實(shí)現(xiàn)專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。要完善落實(shí)聯(lián)席會(huì)議、情況通報(bào)、線索移送等相關(guān)制度，建立健全協(xié)調(diào)配合工作運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督結(jié)果綜合運(yùn)用機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)督的綜合效能。

[1][2]佚名.對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督問題的認(rèn)識(shí)尚有哪些誤區(qū)[N].北京日報(bào)，2007-07-17.

[3]王壽林.制約監(jiān)督：規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的兩大法寶[N].檢察日報(bào)，2008-09-02.

[4]鄭彥松.權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的聯(lián)系和區(qū)別[J].中國社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，2005，（2）.

[5]劉筱勤.權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約的差異分析[J].改革與開放》，2009，（11）.

[6]楊根喬.當(dāng)前縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力監(jiān)督問題調(diào)查與思考[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2009，（3）.

[7]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].北京：商務(wù)印書館，1982.154.

[8]蔣文蘭.從解決“不對(duì)稱性”入手加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2009-02-13.

[9]鄧名奮.論權(quán)力制約的三種機(jī)制[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（增刊）.

[10]高嶇.讓權(quán)利監(jiān)督權(quán)力[N].人民日報(bào),2010-02-02.

2011-05－10

楊根喬，安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所副所長、中國特色社會(huì)主義研究中心副主任、研究員；中國國際共運(yùn)史學(xué)會(huì)理事；安徽省科社學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長；安徽省學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人；安徽省宣傳文化系統(tǒng)“六個(gè)一批”（社科理論類）拔尖人才。

馬俊