黃明宇

（廣西師范學(xué)院黨委宣傳部，廣西南寧 530001）

社會資本培育中的政府行為研究──以廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)為例

黃明宇

（廣西師范學(xué)院黨委宣傳部，廣西南寧 530001）

社會資本作為一種非制度化要素，以信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的形式，可以增進社會信任、團結(jié)與合作，提供必要的社會整合，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。本文從區(qū)域公共管理的角度，關(guān)注政府與社會資本的互動關(guān)系，將政府的職能理論與社會資本理論相結(jié)合，在對廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)社會資本現(xiàn)狀進行分析的基礎(chǔ)上，指出必須對社會資本進行重新整合和培育，形成以政府為主體的社會資本培育模式，并就相關(guān)對策進行探討。

社會資本培育；政府行為；廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)

社會資本是在資本概念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是與物質(zhì)資本和人力資本相對應(yīng)的一種資本的特定形態(tài)，自上世紀90年代以來，成為了許多學(xué)科關(guān)注的熱點。盡管社會資本的研究在我國剛剛起步，但其研究和運用對經(jīng)濟社會的發(fā)展、民主法治的建設(shè)及和諧社會的構(gòu)建都有著重大意義。在信息經(jīng)濟時代，僅僅靠物質(zhì)資本和人力資本很難推動一個地方的經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會資本逐漸顯現(xiàn)出其作為第一位生產(chǎn)要素的地位。社會資本的多寡，即信任度的好壞、規(guī)范的完善與否、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的強弱直接決定著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，而政府在社會資本培育過程中的作用尤為重要。

一、社會資本與政府行為的關(guān)系

首先，社會資本是政府有效規(guī)制的前提和基礎(chǔ)。忽視或者破壞這種前提和基礎(chǔ)的政府干預(yù)往往會造成規(guī)制的低效或無效化。社會資本作為一種與市場和政府并存的有效的資源配置方式，能夠發(fā)揮其獨特作用，為政府實現(xiàn)有效規(guī)制奠定了前提和基礎(chǔ)。社會資本能減輕其身上所承擔(dān)的各種職能，使政府規(guī)制的范圍得以縮小。社會資本還通過塑造信任型的政治文化，促進政府的有效規(guī)制。

其次，政府行為深度影響著社會資本的培育。政府行政組織的重建不僅影響社會資本的發(fā)展，而且法治社會的建構(gòu)促進著社會資本的累積。此外，電子政務(wù)的發(fā)展豐富也充實了社會資本的內(nèi)容。政府公共服務(wù)的市場化對社會資本具有雙重影響，使社會規(guī)范日益完善，社會信任度不斷提高，社會資本存量不斷提升。

再次，政府可以合理地調(diào)整社會資本的結(jié)構(gòu)，增加社會資本的存量。社會資本有多種形式和類型，政府通過調(diào)整社會資本的結(jié)構(gòu)，構(gòu)建一個生產(chǎn)性的社會資本彈性結(jié)構(gòu)，建立一個有利于個體自主合作的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這就要求政府為民眾創(chuàng)造橫向交流的公民社會，提供整合的社會環(huán)境，同時對民眾進行社會資本積累加以引導(dǎo)。

二、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)社會資本的現(xiàn)狀及其政府因素

（一）廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)社會資本的現(xiàn)狀

1.發(fā)展過程中出現(xiàn)了信任問題。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的信任關(guān)系主要以地緣、血緣紐帶為基礎(chǔ)，在很大程度上是圍繞著“差序格局”展開的，帶有明顯的區(qū)域性和非理性特征。在地區(qū)進入飛速發(fā)展時期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，利益格局的重新分配、新舊觀念的互相沖突、價值觀的多元化和模糊性，加上各種制度規(guī)范不斷建立完善，所有這些都深刻影響到人們的價值標準和行為方式，信任問題便在社會現(xiàn)實中逐漸凸顯出來。

2.社會制度、規(guī)范不健全。區(qū)域公共政策體系的支撐不足，綜合性政策法規(guī)缺位，缺乏專項性政策法規(guī)支撐；國土資源法規(guī)政策支撐體系缺失，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃及公共管理政策；產(chǎn)業(yè)法規(guī)政策支撐體系缺失，規(guī)劃缺乏細化，產(chǎn)業(yè)政策研究制訂的溝通公共管理機制缺失；政務(wù)服務(wù)上缺乏聯(lián)動，政府間在政務(wù)服務(wù)上缺乏必要的公共管理聯(lián)動，未建立相應(yīng)的公共管理服務(wù)機制，缺乏必要的溝通和協(xié)商機制。

3.第三部門發(fā)展程度不高。改革開放以來，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的第三部門得到了一定的發(fā)展，其社會功能逐漸凸顯，但無論其外部的發(fā)展環(huán)境，還是自身的發(fā)展水平都遠未能滿足社會的需求。這主要表現(xiàn)在：相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策仍不完善；第三部門自身發(fā)展能力不強，普遍缺乏資金、人才、社會公信力等；第三部門和政府界限不明確，獨立性較差。

（二）廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)社會資本不足的政府因素分析

1.政府制度設(shè)計不完善。首先，缺乏信息交流、共享平臺，區(qū)域內(nèi)缺乏統(tǒng)一的區(qū)域公共信息服務(wù)系統(tǒng)的有力支撐，各市之間在公共信息服務(wù)方面缺乏深入的交流合作；其次，缺乏相關(guān)法律法規(guī)支持，其中主要包括宏觀層面的綜合性政策法規(guī)以及外貿(mào)、物流、土地資源、產(chǎn)業(yè)等方面的專項法律法規(guī)體系；再次，相關(guān)法律設(shè)置過高標準的社團準入機制，地方民政部門現(xiàn)行的社團準入門檻過高，相關(guān)規(guī)章制度不夠完善，限制了第三部門的發(fā)展和“社會參與網(wǎng)絡(luò)”社會資本的形成。

2.法制水平不高、執(zhí)法不嚴。法律規(guī)章不夠健全，特別是政府公共服務(wù)方面的相關(guān)立法不健全，使部分行政行為面臨無法可依的局面；部分行政執(zhí)法人員法律意識不夠強，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，“人治”觀念根深蒂固，阻礙依法行政的推行；行政執(zhí)法有法不依，執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象時有發(fā)生，在一定程度上影響了執(zhí)法的公信度。

3.行政體制改革不徹底。行政體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。當前，雖然廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)開放開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，無論從政治、經(jīng)濟還是社會發(fā)展層面都得到了國家的許多優(yōu)惠政策，但是作為國家行政體制改革浪潮下的一個組成部分，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)行政體制改革仍面臨著許多問題，如政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府機構(gòu)設(shè)置還不盡合理，部門職責(zé)交叉，相互間競爭有余，合作不足等。

三、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)社會資本培育中政府的行為需求與政府角色

（一）廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)社會資本培育的政府行為需求

1.廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)區(qū)域信用體系滯后，需要政府大力培育、扶持。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)社會信用體系處于起步階段，發(fā)育程度低，社會資本市場比較混亂。政府應(yīng)當在以下方面有所作為：第一，在信用體系建設(shè)的前期，著力建立健全信用法規(guī)體系，推進制度的良性發(fā)展；第二，積極引導(dǎo)和推動市場化的運作模式，并堅持培育廣西的社會信用市場需求，搭建社會信用建設(shè)的平臺；第三，以信用信息系統(tǒng)建設(shè)為切入點，建立多部門聯(lián)合參與、統(tǒng)一的信用信息共享平臺。

2.廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)制度、規(guī)范不完善，需要政府制定實施。第一，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)內(nèi)地方政府間合作機制不完善，區(qū)域缺乏一套系統(tǒng)有效的政府間公共管理合作機制，制約了地方政府間合作的深度和廣度，減緩了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的速度。第二，相關(guān)政策不相銜接，整合力度不夠，主要表現(xiàn)在國土資源、海洋資源開發(fā)利用上各自為政，在人才資源開發(fā)上缺乏公共管理，在戶籍改革方面推進步調(diào)不一。第三，區(qū)域性政策缺位，政策環(huán)境一體化不夠，缺乏綜合性政策法規(guī)及外貿(mào)、物流、土地資源、產(chǎn)業(yè)等方面專項性政策法規(guī)的支撐。

3.廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)第三部門發(fā)育不完全，需要政府引導(dǎo)、培育。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)區(qū)域內(nèi)第三部門在參與微觀管理，提高公共產(chǎn)品的供給效率，完善社會保障機制，滿足社會文化需求等方面發(fā)揮了重要的作用，但其發(fā)展還面臨著一些困難和問題：市場經(jīng)濟發(fā)展的低水平制約著第三部門的發(fā)展；管理體制和監(jiān)督機制的不健全限制著第三部門的發(fā)展；第三部門缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，數(shù)量和質(zhì)量遠不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

（二）廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)社會資本培育的政府角色

1.社會資本主要提供者。市場無法解決社會網(wǎng)絡(luò)、社會信任體系、制度規(guī)范等方面的問題，政府必須在這些方面發(fā)揮主要功能，通過直接進行社會資本投資和推動社會資本投資合理社會化等方式，為社會資本培育創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境。通過對社會資本投資，整合傳統(tǒng)的社會資本，提高社會資本的質(zhì)量和數(shù)量，為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供社會資本。

2.社會資本需求者。作為社會的需求者，政府無處不體現(xiàn)出對社會資本的需求，社會資本是政府管理的前提和基礎(chǔ)，社會資本能促進政治的穩(wěn)定，社會經(jīng)濟的發(fā)展，文化的繁榮和社會的和諧。為此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府在社會治理中的主導(dǎo)作用，規(guī)范民主選舉，提高居民的自治能力，同時以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向，大力發(fā)展行業(yè)組織和農(nóng)村合作組織等新型社會資本。

3.社會資本整合者。充分利用傳統(tǒng)社會資本的積極效果，使傳統(tǒng)社會資本向現(xiàn)代公民意義的社會資本轉(zhuǎn)變，對于經(jīng)濟發(fā)展和民主治理至關(guān)重要。顯然，政府在社會資本的培育中就擔(dān)當著整合者的角色。因此，政府應(yīng)發(fā)揚傳統(tǒng)社會資本的積極作用，抑制其消極作用，促使傳統(tǒng)社會資本向現(xiàn)代社會資本轉(zhuǎn)化，同時努力培育現(xiàn)代專業(yè)化組織，促進鄉(xiāng)村民主治理。

四、發(fā)揮政府在廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)社會資本培育作用中的建議與對策

（一）加強經(jīng)濟區(qū)內(nèi)地方政府對社會資本的投資力度

1.政府應(yīng)加強制度供給，營造一個誠信的制度環(huán)境。政府要為市場運轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，建立健全企業(yè)的信用評價機制，加強社會信用制度建設(shè)，強化監(jiān)督機制和懲戒機制。

2.政府要積極培育創(chuàng)新、誠信、合作、開放的區(qū)域文化。一要搭建合作平臺，為政府間、企業(yè)間創(chuàng)造交流學(xué)習(xí)的機會，增加信任與合作；二要加大誠信的宣傳力度，建立和完善誠信考核、監(jiān)督和獎懲機制，引導(dǎo)企業(yè)誠信經(jīng)營，進而營造開放、誠信、合作的區(qū)域文化。

3.政府要創(chuàng)建區(qū)域合作交流平臺，加強對外溝通聯(lián)系。政府應(yīng)搭建區(qū)域間交流合作的平臺，加強區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)與區(qū)域外政府、企業(yè)間的溝通交流，學(xué)習(xí)發(fā)達地區(qū)先進的經(jīng)驗，引導(dǎo)傳統(tǒng)社會資本向現(xiàn)代型社會資本轉(zhuǎn)化。

4.政府要利用制度創(chuàng)新增加現(xiàn)代社會資本的規(guī)模。要以社會的制度化為基礎(chǔ)，制定嚴格的法律制度，促進公民參與，保護公民的權(quán)利，使社會管理逐步由人治向法治轉(zhuǎn)型，最終建立現(xiàn)代意義上的法治社會。

（二）著力構(gòu)建北部灣經(jīng)濟區(qū)區(qū)域社會信用體系

1.政府信用建設(shè)。政府信用是指政府必須履行其對公眾承諾的責(zé)任，它是責(zé)任政府的重要標志。政府信用在整個社會信用體系中處于示范性的核心地位，加強政府信用建設(shè)是加強社會信用建設(shè)的核心和基礎(chǔ)，對提升政府的公信力具有極其重要的意義。因此，要強化政府職能部門的信用意識，依法規(guī)范政府行政行為，加快政府信用監(jiān)管體系建設(shè)，切實抓好公務(wù)員隊伍建設(shè)。

2.企業(yè)信用建設(shè)。信用是企業(yè)發(fā)展的生命線，是進行經(jīng)濟活動和商業(yè)經(jīng)營的基本行為規(guī)范。推進企業(yè)信用建設(shè)，不僅能使企業(yè)減少交易成本，促進產(chǎn)業(yè)集群，獲取更好的企業(yè)經(jīng)濟效益，更是整頓規(guī)范市場秩序，推進市場經(jīng)濟繁榮，建設(shè)誠信北部灣的必由之路。要加強信用宣傳教育，表彰信用管理先進企業(yè)，鼓勵企業(yè)誠信經(jīng)營，培育信用服務(wù)機構(gòu)，推進企業(yè)信用管理信息化。

3.個人信用建設(shè)。個人信用是維持個人基本共同生活秩序的前提，是整個社會信用的基礎(chǔ)。加強個人信用建設(shè)，對規(guī)范市場秩序，降低社會交易成本，促進財富的分配，維護社會的安定團結(jié)，加快和諧社會的構(gòu)建都具有重要的意義。要加大宣傳力度，加強個人信用道德教育，建立個人信用信息庫，構(gòu)建社會誠信體系，加大失信行為的懲罰力度。

（三）大力培育第三部門，壯大社會中介組織

1.加強制度和立法建設(shè)，保證第三部門的合法地位。當前，我國第三部門都面臨著缺少法律規(guī)范保護的問題，是第三部門發(fā)展的第一大障礙。針對這個問題，政府應(yīng)根據(jù)第三部門的實際，逐步制定一整套法律法規(guī)，制定與法律法規(guī)相銜接的規(guī)章制度，使得第三部門的成立、運行合法化、規(guī)范化。

2.改革現(xiàn)行的第三部門雙層管理體制模式。政府應(yīng)優(yōu)化或取消掛靠制，給予第三部門自主經(jīng)營的權(quán)力，使其成為獨立法人實體，在管理手段上實現(xiàn)宏觀管理，由行政手段為主改為行政、經(jīng)濟、法律等多種手段相結(jié)合，實現(xiàn)從監(jiān)督控制向培育發(fā)展的制度和政策轉(zhuǎn)變。

3.賦予第三部門更多的社會管理、服務(wù)職能。第三部門的公共性要求第三部門承擔(dān)更多的社會職能。充分發(fā)揮第三部門的優(yōu)勢，能促進公民參與社會事務(wù)，結(jié)成社會參與網(wǎng)絡(luò)，能促進政府與公民間的互動，形成政府與公民合作治理，最終實現(xiàn)國家的善治。

4.提高第三部門從業(yè)人員的素質(zhì)和待遇，加快第三部門快速健康發(fā)展。首先，要提高第三部門從業(yè)人員的聘用標準。其次，要建立健全培訓(xùn)制度，形成學(xué)習(xí)培訓(xùn)長效機制。第三，要建立第三部門從業(yè)人員的人事管理制度，提高從業(yè)人員福利待遇，吸引人才，留住人才。

［1］苗梅華.當代中國社會資本的重建與法制秩序［D］.黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005.

［2］郭榮貴.中國社會資本變遷過程中的政府規(guī)制研究［D］.華東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005.

［3］李珍剛.論社會資本與行政改革［J］.廣西民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2004（2）.

D63

A

1008-8431（2011）05-0065-03

2011-07-21

黃明宇（1982-），男，廣西師范學(xué)院黨委宣傳部秘書、講師。

（責(zé)編：施琳潔）