王彥璋

（中共烏魯木齊市委黨校法學(xué)教研室 新疆 烏魯木齊830026）

2011年中國把節(jié)能減排作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二個五年規(guī)劃綱要中，綱要第二十三章專章規(guī)定了大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，要求“按照減量化、再利用、資源化的原則，減量化優(yōu)先，以提高資源產(chǎn)出效率為目標(biāo)，推進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快構(gòu)建覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系。”以節(jié)能減排為特征的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實際上就是對過去大量生產(chǎn)、大量排放、大量廢棄傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式的一種變革。但是循環(huán)經(jīng)濟(jì)在我國還是一個新興事物，其發(fā)展還存在著社會、經(jīng)濟(jì)等方面的障礙。因此，必須重新構(gòu)建一種新的制度框架，其中循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)更是不容忽視的因素。

一、我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)存在的問題

近年來，我國已經(jīng)制定了一系列循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律、法規(guī)或規(guī)章。如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年6月29日），《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年12月29日修訂通過的）《可再生能源法》，《國務(wù)院關(guān)于加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》，為推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供了具體規(guī)劃。2009年1月1日，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》施行，這在我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法史上具有里程碑的意義。該法的施行促進(jìn)了我國提高資源的利用效率，從而達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》自2011年1月1日起施行，它加強(qiáng)了我國廢棄電器電子產(chǎn)品的回收利用，對于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，克服資源短缺對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，具有重要意義。但從總體上看，我國目前的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)仍處于探索階段，還存在不少問題，具體來說存在下列問題：

(一)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法不完善

我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法不完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1．從立法內(nèi)容來看，有很多條款只是對循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度的原則性規(guī)定，有些條款欠缺相應(yīng)責(zé)任的規(guī)定，有關(guān)的專門性立法遲遲不能出臺。如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定企業(yè)實施清潔生產(chǎn)的義務(wù)性條款共計11條，但對應(yīng)的法律責(zé)任條款僅5條。

2．配套法規(guī)、實施細(xì)則滯后。由于我國許多法律法規(guī)過于抽象，原則性強(qiáng)，缺少配套法規(guī)、實施細(xì)則，導(dǎo)致可操作性不夠，現(xiàn)實成效不大，造成我國現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范不能有效保障經(jīng)濟(jì)的“循環(huán)”發(fā)展。如，我國《清潔生產(chǎn)法》的實施細(xì)則至今仍未出臺，以致相關(guān)條款如同一紙空文，降低了該法的權(quán)威性。

3.《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》中存在部分立法缺陷。如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》雖然關(guān)注到了生產(chǎn)、流通領(lǐng)域內(nèi)資源和能源循環(huán)利用、回收的重要性，但對生活中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)不夠，對于生活中的廢棄物減少等未置一詞。又如《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》對于廢棄物回收產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理強(qiáng)調(diào)不夠。目前，我國城市廢棄物的回收主要是靠進(jìn)城的農(nóng)民工，基本上是處于無序狀態(tài)。農(nóng)民工沒有受過專門的回收知識培訓(xùn)，這就導(dǎo)致了廢棄物的二次污染現(xiàn)象嚴(yán)重，回收效率低下?，F(xiàn)行《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》沒有涉及廢棄物回收流程的監(jiān)管以及回收人員的專業(yè)化問題。

(二)循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法過程中存在執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法力量薄弱，使得管制效率降低

造成執(zhí)法中存在執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法力量薄弱問題的原因在于：(1)執(zhí)法隊伍思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平不能滿足循環(huán)經(jīng)濟(jì)的執(zhí)法要求。(2)各職能部門之間存在協(xié)調(diào)障礙，部門之間缺少溝通與必要的相互制約，難以實現(xiàn)真正統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理，阻礙循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）公眾參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法不夠

目前我國公眾參與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的深度和廣度仍然不夠，公眾參與的意識、參與的能力、參與的范圍以及參與的渠道等方面都存在不足。與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比還有一定差距。公眾參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法主要體現(xiàn)在參與環(huán)境影響評價中，職權(quán)部門的其余執(zhí)法工作基本上處于參與空白狀態(tài)。公眾參與基本上流于形式。

(四)循環(huán)經(jīng)濟(jì)司法救濟(jì)不到位

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)對經(jīng)濟(jì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)職權(quán)列舉得不厭其詳，對經(jīng)濟(jì)義務(wù)也表達(dá)得淋漓盡致，但對包括訴權(quán)在內(nèi)的補(bǔ)救權(quán)利則忽略不提，也無其他救濟(jì)條款。目前，司法救濟(jì)缺陷主要是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律救濟(jì)渠道不完善。雖然權(quán)利救濟(jì)的渠道是多元的，但司法救濟(jì)應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的途徑。由于缺乏循環(huán)經(jīng)濟(jì)公益訴訟機(jī)制，致使循環(huán)經(jīng)濟(jì)實體權(quán)利義務(wù)缺乏程序保障。

二、關(guān)于我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制保障完善的幾點建議

(一)將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走生態(tài)經(jīng)濟(jì)道路的內(nèi)容寫入國家憲法

憲法是國家的根本大法,具有至高無上的地位,任何一個部門法都必須在憲法的指導(dǎo)下制定。而把可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)下的循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度寫入憲法,是建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系最重要的環(huán)節(jié)。然而我國現(xiàn)行《憲法》的法律條文中只以簡單的條文對自然資源的保護(hù)做出了規(guī)定，而缺乏對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法專門規(guī)定。

(二)修改或制定專項法，建立循環(huán)型社會的核心法律法規(guī)

對環(huán)境污染行為征稅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，解決污染問題的重要之策。我國現(xiàn)行稅制中缺少以保護(hù)環(huán)境為目的,針對污染環(huán)境行為或產(chǎn)品課稅的專門稅種。稅收對環(huán)境保護(hù)的作用主要依賴于分散在某些稅種中的稅收優(yōu)惠措施,加緊制定《環(huán)境污染稅法》,更好地運(yùn)用稅收杠桿來保護(hù)和改善環(huán)境是十分必要的。同時，根據(jù)廢棄物處理和推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一般過程，可以修改和完善《固體廢物污染環(huán)境防治法》，對其立法目的予以重新定位，建立廢物最小量化管理制度。盡快制定《再生資源循環(huán)利用促進(jìn)法》，以保障再生資源市場的有序發(fā)展。另外，根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的不同行業(yè)，可考慮分別制定各具體部門的循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，主要有《容器包裝再利用法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》、《綠色消費(fèi)法》等。這樣，通過對以上法律的完善和制定，再加上已經(jīng)頒布實施的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，就形成了以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為核心，以這些相關(guān)個別法為羽翼的循環(huán)型社會的法律體系。

對于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》的完善，首先要加強(qiáng)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對生活中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須走進(jìn)生活，如何再利用家庭中的廢棄物，應(yīng)在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》當(dāng)中專門對這類問題做出規(guī)定，從而督促公民倡導(dǎo)節(jié)儉的生活方式。其次，對于廢棄物回收產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理，應(yīng)建立專門的監(jiān)督企業(yè)廢料回收和執(zhí)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的機(jī)構(gòu)。第三，在《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》中要明確規(guī)定專業(yè)化的廢棄物回收人員，實行廢棄物回收持證上崗制度。第四，針對《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對法律責(zé)任的規(guī)定不足，該法第六章的內(nèi)容還需要完善相關(guān)主體法律責(zé)任，以使其成為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要的保障制度。

上述法律制定后，都應(yīng)及時制定相關(guān)的實施細(xì)則。如研究制定《清潔生產(chǎn)審核辦法》、《強(qiáng)制回收的產(chǎn)品和包裝物回收管理辦法》和《再生資源回收利用管理條例》等。

(三)加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法隊伍建設(shè)，在執(zhí)法中采取聯(lián)合執(zhí)法模式

隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理工作日趨專業(yè)化、復(fù)雜化，必然要求循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的高質(zhì)、高量、高效。建議根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自身特點，建立獨立的循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法人員的錄用、培訓(xùn)和考核制度，促使循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法人員不斷提高職業(yè)道德水平和執(zhí)法水平，補(bǔ)充和更新法律知識。同時，也要對現(xiàn)有的執(zhí)法人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核，促使其提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。對執(zhí)法人員還要嚴(yán)格獎懲制度，激勵執(zhí)法人員認(rèn)真履行職責(zé)。逐步在循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法人員中建立起循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法責(zé)任制，將執(zhí)法責(zé)任層層分解到每個部門和每位執(zhí)法人員。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法中要采取聯(lián)合執(zhí)法模式，聯(lián)合執(zhí)法的部門應(yīng)當(dāng)包括各級企業(yè)主管部門、工商管理部門以及環(huán)境保護(hù)部門，各部門應(yīng)作執(zhí)法分工，互相配合，協(xié)作執(zhí)法，以實現(xiàn)真正統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理。這種部門聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)成為一個常設(shè)機(jī)構(gòu)存在，可以在中央和地方成立一個部門聯(lián)合小組，定期召開部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議，直接商討循環(huán)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合執(zhí)法方案以及對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題的協(xié)調(diào)解決。

（四）推動社會公眾參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，形成執(zhí)法的社會化合力

循環(huán)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法中公眾參與的目的是促使執(zhí)法部門依法行政，制約循環(huán)經(jīng)濟(jì)違法行為。為了實現(xiàn)這一目的，公眾參與應(yīng)該是滲入執(zhí)法活動全過程的參與。公眾參與一般應(yīng)在事前參與、事中參與和事后參與。事前參與的方式可以采取聽證會、問卷調(diào)查、座談會、專家咨詢會和論證會，綜合利用這些方式來調(diào)動公眾參與積極性，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)決策和評價的科學(xué)性。事中參與方式可采取邀請公眾和公眾社團(tuán)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督員，鼓勵公眾公開舉報、監(jiān)督循環(huán)經(jīng)濟(jì)違法行為，實行有獎舉報循環(huán)經(jīng)濟(jì)違法行為的激勵手段。三種參與結(jié)合起來形成一個有機(jī)的整體，將有力推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法制建設(shè)。

（五）在我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)中確立經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度

2005年12月7日，北京大學(xué)三位教授以中石油吉林石化廠車間爆炸致整個松花江流域嚴(yán)重污染事件，向黑龍江高級人民法院提起國內(nèi)第一起以自然物松花江作為共同原告的環(huán)境公益訴訟，最后以法院的不予受理而告終。該典型違法案件說明了循環(huán)經(jīng)濟(jì)公益訴訟缺乏可訴性的途徑，我國有必要構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法公益訴訟制度，以充分發(fā)揮法律調(diào)節(jié)公益性循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、維護(hù)公共環(huán)境秩序的功能。應(yīng)當(dāng)賦予公民和一切組織對循環(huán)經(jīng)濟(jì)違法行為的公益訴訟的訴權(quán)。司法機(jī)關(guān)通過受理審查原告的起訴，對被告的行為作出司法判決，有效地懲治了侵犯國家節(jié)能減排目標(biāo)、擾亂循環(huán)經(jīng)濟(jì)秩序的行為。

對循環(huán)經(jīng)濟(jì)公益訴訟受案范圍，應(yīng)在現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍基礎(chǔ)上擴(kuò)大可訴行政行為的范圍。循環(huán)經(jīng)濟(jì)公益訴訟范圍應(yīng)限于公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的爭議。應(yīng)當(dāng)包括下列幾種情況；第一，行政機(jī)關(guān)不主動履行法定職責(zé)，損害環(huán)境、生態(tài)利益而無人起訴。第二，只有受益人而沒有特定受害人的具體行政行為。第三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為。第四，抽象行政行為，這些抽象行政行為應(yīng)為規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。只有明確公益訴訟的受案范圍，才能保障我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制有效運(yùn)行，從而實現(xiàn)資源的最充分利用，達(dá)到構(gòu)建我國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的目標(biāo)。