唐華陶 羊淑蓉

（中共達州市委黨校 公共管理教研部，四川 達州 635000）

論深化我國公共預算改革的路徑選擇

唐華陶 羊淑蓉

（中共達州市委黨校 公共管理教研部，四川 達州 635000）

20世紀90年代中后期以來，中國政府開始實施部門預算改革，拉開了新一輪公共預算改革的浪潮。公共預算改革，因其改革涉及面廣、問題復雜而成為實踐界和理論界爭論的焦點和難點。在當前，公共預算改革存在著縱向緯度不夠深、法律制度不健全、民主化程度不夠和易受黨政首長影響等問題，嚴重影響了改革的進一步推進。因此，要進一步深化我國的公共預算改革，就必須走一條包括明確價值選擇、努力完善行政控制、重點強化政治控制和試點實行新績效預算在內(nèi)的綜合性改革路徑。

中國政府；公共預算；存在問題；對策

公共預算改革在政府改革中具有重要的地位。這是因為公共預算改革涉及到預算資源的調(diào)整與分配，預算體系一旦發(fā)生變動，國家與社會的關(guān)系就會隨之發(fā)生相應(yīng)的瓦解和重構(gòu)，進而導致社會結(jié)構(gòu)和政治體系產(chǎn)生相應(yīng)的變化。在我國，現(xiàn)代意義上的公共預算改革始于1999年的部門預算改革，距今已10多年。盡管10多年來我國的公共預算改革取得了一定成效，如部門預算改革的廣度和深度均有所提高、“收支兩條線”已較為規(guī)范、國庫集中支付制度改革走向透明化和法治化等，但現(xiàn)階段的公共預算仍處于現(xiàn)代公共預算發(fā)展的初級階段，距離公共預算的民主化、法治化還有相當長的路要走。為此，有必要對公共預算改革作進一步的梳理，為下一步的改革提供一些思路或啟迪。

一、我國公共預算改革中存在的問題

1、縱向緯度不夠深。當代中國地方政府的公共預算改革雖然涉及面廣，在各個部門、機構(gòu)得到不同程度的展開，但大多數(shù)改革都僅限于機制層面上的小修小補，幾乎沒有觸及改革的深層次東西，比如政府與人大的權(quán)力劃分及確定落實，預算機構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力體系變動等。這些問題的存在，大大增加了公共預算改革的不穩(wěn)定性，極易造成公共預算改革“掛著羊皮賣狗肉”，流于形式而疏于實質(zhì)。

2、法律制度不健全。當前中央對地方公共預算改革沒有出臺專門的、可操作性強的法律文件，地方政府的公共預算改革只能是“摸著石頭過河”。加上很多地方政府尤其是黨政一把手都是理性的經(jīng)濟人，在比較、權(quán)衡之后，大都不愿意冒著政治風險去改變現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成地方公共預算改革很多時候是雷聲大雨點小。為此，亟需健全有關(guān)地方政府公共預算改革的法律法規(guī)，明確規(guī)定改革的目的、方向和獎懲等，讓公共預算改革有法可依，以充分調(diào)動地方政府改革公共預算的積極性和創(chuàng)造性。

3、民主化程度不夠。在一個民主化高度發(fā)達的國家，公共預算改革是繞不開“民主”二字。在公共預算的改革過程中，一方面，社會大眾、各個階層代表都可以暢所欲言，自由表達他們各自的意見和要求，如果他們的要求得不到滿足，那么，他們可以通過一定的政治程序或渠道來表達和要求政府重視他們的改革意見；另一方面，政府可以借助民主這個平臺，吸納社會大眾的意見，以求得民眾的支持和理解，進而減少改革阻力，更好地推行公共預算改革。在當前，中國地方政府公共預算改革方式主要是自上而下推行，缺乏大眾基礎(chǔ)，而且改革大都是零散的、不徹底的，導致大多數(shù)民眾缺乏實質(zhì)性的了解，更缺乏參與的積極性和創(chuàng)造性。

4、易受黨政首長的影響。在我國的改革中，黨政首長具有超然的地位，因此，當前的公共預算改革易受黨政首長偏好的影響?？梢哉f，沒有任何一個參與者能夠像他們那樣完全有能力去影響預算過程的議程、決策以及參與者之間的關(guān)系。即是說，改革的推行都離不開當?shù)攸h政首長的支持與推動。當然，這些改革，都是在黨政首長所能承受的政治風險的范圍內(nèi)，如果超出其風險范圍或者下一任黨政首長趨向保守，那么，這些改革恐怕無以為繼。

二、我國公共預算改革存在問題的成因分析

現(xiàn)行的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府官員的自利性，加上學界對公共預算改革的路徑選擇缺乏一個較為清晰的認識和系統(tǒng)的梳理，使公共預算改革在理論上模糊不清，致使公共預算改革在實踐中停滯不前，因此，只有在深刻分析公共預算改革面臨的具體原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合預算改革的目標指向，才能突破實踐和理論困境，為公共預算改革指明正確的方向。

1、價值選擇模糊。在實踐中，政府公共預算機制改革主要面臨著以下四個方面的價值選擇：戰(zhàn)略導向、根本特性——公共性導向、主體的復雜性導向和有效性體系選擇問題。但由于公共預算是一個嶄新的舶來品，很多學者和公共管理實踐者對其十分陌生，根本無法把握其主要內(nèi)涵和內(nèi)在本質(zhì)，認識上的誤區(qū)直接導致了價值選擇的模糊，也影響了預算改革的進程。

2、政府官員整體素質(zhì)不高。政府官員是公共利益的化身，代表民眾行使權(quán)力，其素質(zhì)的高低，直接影響到政策執(zhí)行的有效與否。從現(xiàn)實來看，由于各種因素的影響，導致地方黨政一把手經(jīng)常隨意挪用預算資金，甚至中飽私囊。事實上，地方政府官員具有雙重屬性：追求本地區(qū)、本部門公共利益的最大化和追求個人利益的最大化。這種自利性，決定了人們在需要作出各種決策時的反應(yīng)總是趨利避害，因此，公共預算改革一旦威脅到自身的部門利益或個人利益，那么，他們就會阻攔改革的進一步推行。如果不能提高政府官員的整體素質(zhì)，并用紀律加以約束，就無法有效控制預算收支的最關(guān)鍵因素——即政府官員。

3、相關(guān)法律制度不完善。法律是規(guī)范政府行為和保障社會正常運轉(zhuǎn)的重要手段，但從目前來看，現(xiàn)行的預算法律制度仍很不完善，主要表現(xiàn)在：《中華人民共和國預算法》及其配套法律法規(guī)（簡稱《預算法》，下同）存在諸多問題。一是《預算法》在很多方面與當前預算改革的要求不相適應(yīng)（如預算資金的范圍界定過窄、地方上下級政府和財政部門預算管理權(quán)限劃分不清、預算編制期限和起止時間都不科學等）。二是關(guān)于地方公共預算改革的相關(guān)法律法規(guī)很不完善。大多數(shù)地方政府并沒有制定出較為詳細、合理的法律法規(guī)，導致地方政府在預算中沒有任何成熟的法律法規(guī)可供指導，導致了預算的自由裁量權(quán)很大，地方黨政首長可以隨意干預公共預算部門的預算資源調(diào)配。三是公共預算資金的受托責任不清晰，出現(xiàn)問題相互推諉；財政透明度很低，系統(tǒng)外的人無法得知政府部門的預算信息；缺乏有效的激勵機制，部門領(lǐng)導大都只重投入不重產(chǎn)出，預算資金浪費嚴重等。

4、監(jiān)督機制不健全。我國當前的預算監(jiān)督機制主要包括：立法監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督。一是我國《憲法》和《預算法》明確賦予人大立法和監(jiān)督的職能，但從目前的實踐來看，現(xiàn)有的法律得不到有效的落實，加上我國特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了立法機關(guān)——人大權(quán)力被架空，人大監(jiān)督成為一個空談。二是審計監(jiān)督是預算機制良性發(fā)展的重要保障，但現(xiàn)行的預算審計制度還存在如無法全面監(jiān)督到預算資金流動、審計面不夠廣和權(quán)責發(fā)生制不健全等問題，亟需進一步改進和完善。三是社會民眾的監(jiān)督是當前最有效和成本最低廉的監(jiān)督方式，但當前地方政府的公共預算信息大多不公開，無法有效引導民眾對政府預算資金進行全方位監(jiān)督。

5、公民的參與水平不高。不可否認，新中國成立以來，我國公民的政治參與廣度和深度均有了很大的提高，從信息公開制度到選舉制度，從聽證制度到參與立法制度，都能發(fā)現(xiàn)公民參與的身影。但是，從總體上看，我國公民的參與水平仍不高。一是公民主體意識不強。很多公民為了個人生計或事業(yè)打拼，并不愿意花費大量的時間、精力來參與政府預算。此外，公民自身素質(zhì)參差不齊，且整體素質(zhì)不高，決定了其參與預算管理的能力也十分有限。二是絕大多數(shù)地方政府并不愿意提供給公民有關(guān)于預算的相關(guān)信息，更不愿意公民對其預算“指手畫腳”、“挑刺”，經(jīng)常是以預算乃國家機密為借口搪塞，關(guān)閉公民想?yún)⑴c地方政府預算的大門，也打擊了公民參與預算的積極性。

三、深化我國公共預算改革的對策與建議

改革路徑主要依賴兩個方面：一是技術(shù)規(guī)則與操作程序?qū)用?，二是重?gòu)整體運行機制。按照這一思路，我國公共預算改革必須妥善協(xié)調(diào)好技術(shù)性道路與政治性道路之間的關(guān)系，這決定了當前我國公共預算改革必須走輕重分明、詳略得當?shù)膮f(xié)同治理模式，即走一條包括明確價值選擇、努力完善行政控制、重點強化政治控制和試點實行新績效預算在內(nèi)的綜合性改革路徑。

1、明確我國公共預算改革面臨的價值選擇。如前所述，在我國公共預算改革中，主要面臨著以下四個方面的價值選擇，第一，在戰(zhàn)略導向的價值選擇上：要求首先明確公共預算機制改革的根本目的。一是規(guī)范公共部門的財政收支，提高財政資金的使用效率，促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。二是實現(xiàn)公共預算的透明化和參與化，讓廣大民眾都能參與進來。第二，在把握其根本特性的價值選擇上：要求政府與預算部門不僅要追求財政效率，還要注重財政民主、注重公共性的實現(xiàn)。第三，在主體復雜性導向的價值選擇上：要求政府及其官員要從客觀角度出發(fā)，竭力避免“理性經(jīng)濟人”角色下的部門利益或個人利益最大化，杜絕腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。第四，在有效性體系的價值選擇上：要求明確有效性體系選擇的地位和作用。公共預算改革的有效性是公共預算改革的終極屬性，決定著公共預算資金投入與產(chǎn)出的效益。

2、努力完善行政控制。第一，加大培訓力度，全面提升專業(yè)能力。提高政府，尤其是預算部門工作人員的素質(zhì)建設(shè)，更好地適應(yīng)工作的需要。第二，完善相關(guān)法律法規(guī)。一是完善公共預算的基本法律制度。就目前而言，主要是進一步修訂不符合社會經(jīng)濟發(fā)展的《預算法》、《會計法》和《審計法》。1994年通過的《預算法》存在諸多問題，如規(guī)定在預算中不能明列財政赤字，這導致了大部分地方政府違法自行舉債和變相融資；對轉(zhuǎn)移支付在預算法中的地位、作用及表現(xiàn)形式?jīng)]有明確規(guī)定，導致中央對地方政府、地方政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付認識不清、模式單一；地方年度預算與預算審批時間不一致；人大對財政資金使用的控制權(quán)和修正權(quán)得不到保障等，這些問題都需要在新的《預算法》中加以解決。在《會計法》方面，主要做到：規(guī)范政府財務(wù)報告制度，如規(guī)定要有期中財務(wù)報告、詳細規(guī)定報告編制方法等；規(guī)定引入權(quán)責發(fā)生制，以更好地評價預算編制和執(zhí)行效果；調(diào)整行政單位和事業(yè)單位的預算會計體系等。在《審計法》方面，應(yīng)規(guī)定審計體制模式，進一步強調(diào)審計的獨立性和權(quán)威性；擴大審計監(jiān)督范圍；規(guī)范審計監(jiān)督權(quán)和審計問責機制；加強對預算審計的過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督等等。二是建立和完善與地方政府預算改革相配套的法律法規(guī)制度，主要是完善與之關(guān)系密切的法律法規(guī)，如省/市的《預算監(jiān)督條例》、《預算改革實施條例》、《預算外資金管理條例》、《關(guān)于規(guī)范會計基礎(chǔ)工作加強會計監(jiān)督管理的意見》等，為地方政府公共預算改革保駕護航。第三，深化配套改革。一是深化“收支兩條線”管理改革。要逐步將行政事業(yè)性收費全部納入預算管理，并開展行政事業(yè)性收費和政府性基金“收支兩條線”專項檢查，嚴厲查處各種亂收費、私設(shè)“小金庫”等問題。二是深化地方部門預算制度改革。強化地方部門預算的法治化，嚴格要求“一個部門一本預算”；采取定員定額和項目排序的方法編制預算；提高各部門分解預算和執(zhí)行預算的透明度；實行年度滾動預算編制管理制度和預算執(zhí)行的績效評價。三是積極推進地方政府收支分類改革。四是深化地方國庫集中收付制度改革，加快地方政府財政信息管理系統(tǒng)建設(shè)步伐；配合中央有關(guān)單位做好中央行政事業(yè)單位銀行賬戶清理整頓工作；加強地方各部門的財務(wù)管理等。五是深化地方政府采購制度改革，進一步擴大地方政府采購的規(guī)模和范圍；嚴格編制地方政府的采購預算；依法明確界定管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的職責；加大監(jiān)督審查的力度等。

3、重點強化政治控制。第一，重構(gòu)政府的預算權(quán)力結(jié)構(gòu)。一是繼續(xù)強化預算部門的地位。要堅持以預算部門作為調(diào)撥預算資金的權(quán)力核心，將政府的所有預算收支納入預算部門的權(quán)力管轄范圍，做到統(tǒng)一賬戶、集中收取和支付。在此基礎(chǔ)上，可以適當分權(quán)給一些準預算機構(gòu)，如科研經(jīng)費資金、社會保障基金等，但一定要能保證隨時掌握其資金動向。二是逐步規(guī)范黨政首長的預算介入程序和權(quán)力范圍。部門預算改革僅僅是改變了黨政首長獲取預算資金的隨意性，并無法實質(zhì)性影響其決策模式，為此，應(yīng)著力規(guī)范黨政首長的預算介入程序，并利用黨委會來集體行使預算資金分配權(quán)，以防止首長的個人意志凌駕于集體之上。三是強化人大的地位與作用。雖然法律規(guī)定人大擁有預算審批權(quán)和預算監(jiān)督權(quán)，但對“如何行使”這個問題并沒有一個統(tǒng)一的法律指導規(guī)范和具體的法律操作條例，導致審批和監(jiān)督很難落到實處。當前的重點是要健全法律法規(guī)，從制度上細化、落實和提高人大的預算權(quán)力，不僅要賦予人大對預算的立法、審批和監(jiān)督權(quán)，還要賦予其預算修正權(quán)，讓人大擁有更大的預算話語權(quán)。第二，提高公民的預算參與能力和水平。目前，我國各省市僅有少數(shù)地區(qū)在推行公民參與預算的改革，如浙江省溫嶺市、上海南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)等，很大原因是當?shù)卣辉敢飧淖儸F(xiàn)有的預算權(quán)力結(jié)構(gòu)，但也有一部分原因是當?shù)毓竦念A算參與能力有限。要提高公民的預算參與能力和水平，必須做到：一是培育公民意識。二是成立公民預算組織。不僅能夠在廣泛聽取公民意見的基礎(chǔ)上，以組織的形式向政府有關(guān)預算部門提出意見，發(fā)揮組織對當?shù)厣鐣娜后w影響力，還能夠組織公民培訓，掌握參與預算的有關(guān)技能、技巧，從而使公民參與預算變得更加游刃有余。三是加強制度建設(shè)。當前公民幾乎都是非制度化參與預算，參與權(quán)利很難得到保證。為此，要進一步加強制度建設(shè)，如從法律角度規(guī)定公民參與的基本規(guī)則；允許公民參與預算的程序性制度保障；允許公民隨時質(zhì)詢地方政府相關(guān)項目（法律規(guī)定保密的除外）的預算執(zhí)行情況；允許本地區(qū)公民對地方預算違法行為提起公益訴訟。四是豐富和創(chuàng)新參與形式。第三，完善監(jiān)督機制。監(jiān)督機制是預算落實的最后保障。在我國，監(jiān)督機制主要包括兩個方面：一是系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督是由人大監(jiān)督和會計、審計監(jiān)督組成，因此，首先要加大地方人大的監(jiān)督力度。同時，要完善地方政府預算會計、審計監(jiān)督制度建設(shè)。要建立有效監(jiān)控的政府會計系統(tǒng)，完善政府財務(wù)報告制度和預算信息披露制度；要保證地方政府審計部門的獨立性和加大審計監(jiān)督力度；完善財政部門的預算監(jiān)督制度，加強財政部門的政府采購系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)和稅收征管系統(tǒng)等的建設(shè)。二是系統(tǒng)外部監(jiān)督即社會監(jiān)督，要充分發(fā)揮其積極作用。

4、試點實行新績效預算。新績效預算被認為是當前最有效、最理想的預算模式，也是我國公共預算改革的遠期目標。但從目前來看，我國仍處在現(xiàn)代預算發(fā)展的初級階段，這一階段決定了中國不能脫離實際而照搬照抄西方的新績效預算。再者，中國目前也不具備新績效預算所需的外部條件：缺乏支持公共責任的預算環(huán)境；預算公開和責任無法落實；缺乏一套成熟的績效測量體系。所以，地方政府一定要結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況，用謹慎、科學的態(tài)度逐步試點推行新績效預算。

F810.3

A

1671-2994（2011）03-0159-04

2011-04-07

唐華陶（1984- ），男，福建泉州人，中共達州市委黨校公共管理教研部助教、碩士。研究方向：地方政府治理和公民參與。

羊淑蓉（1962- ），女，四川綿陽人，中共達州市委黨校科研部主任、副教授。研究方向：中共黨史和黨的建設(shè)。

責任編輯：劉建文