依法防治水土流失努力開創(chuàng)水土保持工作新局面
——訪水利部水土保持司司長劉震

水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本物質(zhì)條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)資源。依法防治水土流失，是實(shí)現(xiàn)水土資源可持續(xù)利用的根本保證。1991年6月29日，第七屆全國人大常委會第20次會議審議通過了水土保持法，這標(biāo)志著我國水土保持工作自此納入了法制化軌道，至今已有20年。2011年3月1日，修訂后的水土保持法正式施行，這是水利法制建設(shè)的重要里程碑，對于進(jìn)一步依法保護(hù)水土資源，加快水土流失防治進(jìn)程，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，必將產(chǎn)生巨大的推動作用和深遠(yuǎn)的歷史影響。為紀(jì)念水土保持法頒布20周年暨新修訂的水土保持法頒布施行，本刊專題采訪了水利部水土保持司司長劉震。

中國水利：2011年是水土保持法頒布施行20周年，同時，修訂后的新水土保持法也于3月1日起正式施行，請您介紹一下水土保持法修訂的背景和過程。

劉震：1991年水土保持法 （以下簡稱原法）的頒布施行，標(biāo)志著我國水土保持工作從此步入法制化軌道，對預(yù)防和治理水土流失，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和人們對生態(tài)環(huán)境要求的不斷提高，原法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，突出表現(xiàn)在六個方面：一是一些規(guī)定已不適應(yīng)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展治水思路以及發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新要求。二是各級地方人民政府的水土保持責(zé)任不明確，水土保持公共服務(wù)和社會管理制度不完善。三是隨著各類生產(chǎn)建設(shè)活動大量增加，人為水土流失呈現(xiàn)加劇趨勢，原法關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理的調(diào)整范圍過窄，措施單一，機(jī)制不健全，與防治人為水土流失的需求不相適應(yīng)。四是隨著行政許可法頒布施行，原法關(guān)于行政許可的規(guī)定已不適應(yīng)依法行政的新要求。五是關(guān)于水土保持預(yù)防和治理措施的規(guī)定不夠健全，特別是未能體現(xiàn)近年來各地在預(yù)防和治理水土流失方面的創(chuàng)新、發(fā)展和新的經(jīng)驗(yàn)。六是關(guān)于法律責(zé)任種類和手段的規(guī)定較為單一，處罰力度輕，可操作性差，存在守法成本高、違法成本低的問題。

因此，有必要在全面總結(jié)原法近20年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展治水思路為指導(dǎo)，修訂完善原法中部分條款和制度，有效預(yù)防和治理水土流失，維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

2005年，水利部正式啟動水土保持法修訂工作，成立了部領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組。5年來，圍繞水土保持目標(biāo)責(zé)任制、規(guī)劃制度等，開展了大量專題研究，多次深入基層調(diào)研，召開了200多次不同層次和規(guī)模的座談會、研討會、咨詢會和協(xié)調(diào)會，完成了近百萬字的背景材料，廣泛征求了國務(wù)院有關(guān)部門、省級人民政府和全國水利系統(tǒng)的意見，起草了修訂草案送審稿，經(jīng)部務(wù)會議審定后，于2008年10月上報國務(wù)院。2010年7月21日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《中華人民共和國水土保持法（修訂草案）》。2010年12月25日，第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過修訂后的水土保持法（以下簡稱新法）。

開展原法修訂的5年是一個異常艱辛的歷程，能取得這樣的成果非常不易。當(dāng)前國家高度重視立法工作，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對修訂草案進(jìn)行了層層嚴(yán)格審查，大家將這段經(jīng)歷比作“過五關(guān)”，即要經(jīng)過國務(wù)院法制辦、國務(wù)院常務(wù)會議、全國人大環(huán)資委、全國人大法律委和法工委、第十一屆全國人大常委會的審查。為充分聽取各方面的意見和建議，開展了5次正式征求意見，其中水利部1次、國務(wù)院法制辦2次、全國人大環(huán)資委和法律委2次，向國務(wù)院有關(guān)部門、省級人民政府以及其他有關(guān)單位征求意見，共收到修改意見和建議千余條之多；同時，全國人大常委會還通過全國人大網(wǎng)征集社會公眾意見達(dá)8000多條。為切實(shí)掌握第一手資料，國務(wù)院法制辦于2009年9月赴四川、廣東，全國人大環(huán)資委于2010年5月赴深圳、陜西，全國人大法律委和全國人大常委會法工委于2010年11月赴河南、山西等地，開展水土保持法修訂調(diào)研，重點(diǎn)解決了水土保持設(shè)施驗(yàn)收、水土保持補(bǔ)償費(fèi)等問題。

在大家的共同努力下，在有關(guān)部門和社會各界的大力支持下，2010年12月25日，新水土保持法獲得高票通過。從全國人大常委會兩次審議和征求意見情況看，社會各界對于保護(hù)水土資源、維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)水土流失防治的呼聲很高，第十一屆全國人大常委會組成人員一致肯定了水土保持法修訂的必要性和重要意義，特別是舟曲特大泥石流災(zāi)害發(fā)生后不久，常委會組成人員在審議期間多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)行更加嚴(yán)格的水土保持監(jiān)督管理制度，有效控制人為水土流失。

新法的頒布是新時期貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加強(qiáng)水土流失預(yù)防和治理的重要舉措，對我國水土保持事業(yè)健康長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)影響。

中國水利：請您介紹一下新法的特點(diǎn)。

劉震：新法的特點(diǎn)可以概括為“五個更加注重”。

一是更加注重新理念的指導(dǎo)。新法充分吸收了近年來黨和國家關(guān)于科學(xué)發(fā)展觀的重要理論成果，將可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧、資源節(jié)約與環(huán)境友好、生態(tài)自然修復(fù)、生態(tài)清潔、循環(huán)生產(chǎn)等新理念作為貫穿始終的重要指導(dǎo)思想。

二是更加注重尊重科學(xué)規(guī)律。在防治方略上，體現(xiàn)了事后治理向事前預(yù)防的重要轉(zhuǎn)變，將“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”確立為指導(dǎo)今后水土保持工作的重要方針；進(jìn)一步強(qiáng)化了水土流失調(diào)查的法律地位；增加了規(guī)劃專章，以科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)水土保持工作，目標(biāo)明確，措施合理，程序井然，避免了無序性和盲目性對工作的不良影響。

三是更加注重強(qiáng)化政府和部門責(zé)任。水土保持工作社會性、群眾性、公益性、基礎(chǔ)性和長期性的特點(diǎn)以及我國水土流失嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)國情，決定了這項(xiàng)工作必須依靠各級政府及有關(guān)部門齊抓共管。新法通過加強(qiáng)宏觀管理、落實(shí)資金保障、明確責(zé)任以及建立責(zé)任制等方面進(jìn)一步強(qiáng)化了各級政府及相關(guān)部門的水土保持職責(zé)。

四是更加注重創(chuàng)新機(jī)制和制度。新法重點(diǎn)確立和強(qiáng)化了20多項(xiàng)制度，提出了建立、完善目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制、投入保障機(jī)制、生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制等的要求，為今后工作注入新的活力和動力。

五是更加注重法律的有效性和可操作性。新法增加了法律責(zé)任種類，完善了處罰手段，加大了處罰力度，進(jìn)一步強(qiáng)化了法律責(zé)任和執(zhí)法的可操作性。

中國水利：請您介紹一下新法的重點(diǎn)內(nèi)容。

劉震：新法在原法6章42條的基礎(chǔ)上，修改、補(bǔ)充和完善為7章60條，增加了1章、18條。新法以新理念為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把近年來黨和國家關(guān)于生態(tài)建設(shè)的方針、政策以及各地成功的做法和經(jīng)驗(yàn)以法律規(guī)定確定下來，內(nèi)容大大豐富，有了質(zhì)的飛躍，為更好地指導(dǎo)和開展水土保持工作提供了重要基礎(chǔ)。概括起來，新法有10個方面的重點(diǎn)內(nèi)容需要認(rèn)真把握。

一是關(guān)于政府的水土保持責(zé)任。水土保持是我國的一項(xiàng)基本國策，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且涉及子孫后代的利益，搞好水土保持是各級政府義不容辭的職責(zé)。新法從四個方面進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的水土保持責(zé)任：（1）要求各級人民政府加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；（2）將水土保持工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃，安排專項(xiàng)資金，組織實(shí)施；（3）在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)實(shí)行地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度；（4）進(jìn)一步明確水行政主管部門和其他有關(guān)部門的水土保持職責(zé)。

二是關(guān)于水土保持規(guī)劃。水土保持規(guī)劃是對流域或區(qū)域在未來一段時期內(nèi)，預(yù)防和治理水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源工作的整體部署，對水土保持事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要。針對原法關(guān)于規(guī)劃的規(guī)定過于簡單、籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，以致一些地方忽視水土保持規(guī)劃、形式主義嚴(yán)重等問題，新法進(jìn)一步強(qiáng)化了規(guī)劃的法律地位：（1）專列“規(guī)劃”一章，明確規(guī)定了水土保持規(guī)劃的原則、重點(diǎn)、內(nèi)容、報批審核和組織實(shí)施，以及批準(zhǔn)后須嚴(yán)格執(zhí)行等。（2）要求在相關(guān)規(guī)劃中提出水土保持對策措施。（3）將水土保持規(guī)劃作為水土流失預(yù)防和治理、水土保持方案編制、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收的依據(jù)。要求預(yù)防保護(hù)措施布設(shè)、易造成水土流失區(qū)域的確定以及社會力量參與水土保持都必須依據(jù)水土保持規(guī)劃或在水土保持規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行。

三是關(guān)于預(yù)防保護(hù)。新法進(jìn)一步突出了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針，強(qiáng)化了崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)以及25度以上陡坡地的禁止性和限制性規(guī)定，擴(kuò)大了保護(hù)范圍，強(qiáng)化了保護(hù)措施。

四是關(guān)于水土保持方案管理。新法進(jìn)一步完善了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度：（1）明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案由水行政主管部門審批；（2）合理界定了水土保持方案編報的范圍和對象，將水土保持方案編報的范圍由原法規(guī)定的“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)”修改為“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域”；（3）加強(qiáng)了水土保持方案變更的管理；（4）強(qiáng)化了水土保持“三同時”制度；（5）明確了水土保持方案編制機(jī)構(gòu)應(yīng)具備相應(yīng)技術(shù)條件。

五是關(guān)于水土保持投入保障機(jī)制。新法進(jìn)一步強(qiáng)化了水土保持投入保障機(jī)制：（1）明確國家加強(qiáng)對水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)，加大生態(tài)修復(fù)力度；（2）引導(dǎo)和鼓勵國內(nèi)外單位和個人以投資、捐資，以及承包治理“四荒”等方式參與水土流失治理；（3）明確多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度；（4）確立水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度，明確水土保持補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理。

六是關(guān)于水土保持技術(shù)路線。新法進(jìn)一步完善了水土保持技術(shù)路線：（1）豐富了不同水土流失類型預(yù)防和治理技術(shù)路線；（2）針對水源保護(hù)和人居環(huán)境改善的新情況，提出了清潔小流域建設(shè)的要求；（3）完善了人為水土流失預(yù)防和治理措施體系，突出了資源節(jié)約與環(huán)境友好。

七是關(guān)于水土保持監(jiān)督管理。新法進(jìn)一步強(qiáng)化了水土保持監(jiān)督管理：（1）明確各級水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查職責(zé)，規(guī)定縣級以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)對水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。（2）要求各級水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)要依法認(rèn)真履行好水土保持監(jiān)督管理的職責(zé)。既要加強(qiáng)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，又要加強(qiáng)對水土保持情況的監(jiān)督檢查。（3）規(guī)范了監(jiān)督檢查的程序、內(nèi)容以及相應(yīng)的處罰措施。需要說明的是，新法中表述的水政監(jiān)督檢查人員是水行政主管部門監(jiān)督檢查人員的簡稱，水土保持監(jiān)督檢查人員屬于水行政主管部門監(jiān)督檢查人員的范疇，當(dāng)然負(fù)責(zé)本法的監(jiān)督檢查職責(zé)。

八是關(guān)于水土保持監(jiān)測。新法進(jìn)一步完善了水土保持監(jiān)測內(nèi)容，強(qiáng)化了其法律地位：（1）要求建立和完善國家監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。國務(wù)院水行政主管部門完善國家水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對全國水土流失進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。（2）要求保障水土保持監(jiān)測經(jīng)費(fèi)。（3）完善了公告制度。省級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持監(jiān)測情況，定期公告水土流失狀況、變化趨勢及其造成的危害、水土流失預(yù)防和治理等情況。（4）要求建立生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測制度。對可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，要求生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)監(jiān)測水土流失情況，并將監(jiān)測情況定期上報當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T。

九是關(guān)于水土保持法律責(zé)任。新法進(jìn)一步強(qiáng)化了法律責(zé)任：（1）增加了責(zé)任追究方式。新法增加了滯納金制度、代履行制度、查扣違法機(jī)械設(shè)備制度等責(zé)任追究方式。（2）增強(qiáng)了可操作性。如新法規(guī)定罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)使用等處罰措施可由水行政主管部門直接進(jìn)行，不需報請政府批準(zhǔn)，減少了環(huán)節(jié)，提高了效率。（3）加大了處罰力度，提高了違法成本。新法顯著提高了罰款的標(biāo)準(zhǔn)，最高罰款限額由原法的1萬元提高到了50萬元。（4）規(guī)定了水行政主管部門或者其他依照本法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門未依法履行法定職責(zé)的法律責(zé)任。

十是關(guān)于單設(shè)水土保持機(jī)構(gòu)職責(zé)。新法進(jìn)一步明確了單設(shè)水土保持機(jī)構(gòu)的職責(zé)。在一些水土流失嚴(yán)重地區(qū)，地方人民政府從預(yù)防和治理水土流失的要求出發(fā)，單設(shè)了水土保持機(jī)構(gòu)，同水行政主管部門一樣，作為政府的職能部門之一。對于這種情況，新法借鑒原法實(shí)施條例的規(guī)定，明確縣級以上地方人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)立的水土保持機(jī)構(gòu)，行使新法規(guī)定的水行政主管部門水土保持職責(zé)。

中國水利：新法確立和強(qiáng)化了哪些制度？

劉震：新法確立和強(qiáng)化的制度有20多項(xiàng)，這些制度的落實(shí)和完善將成為今后水土保持改革和發(fā)展的強(qiáng)勁動力。

一是水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。國家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。將水土保持納入政府目標(biāo)管理，考核結(jié)果與具體的獎懲掛鉤，督促水土流失重點(diǎn)防治區(qū)的水土保持工作。

二是水土流失調(diào)查制度。建立水土流失調(diào)查制度，定期開展調(diào)查，掌握水土流失狀況，為制定防治方略和宏觀經(jīng)濟(jì)政策提供重要支撐。

三是水土流失重點(diǎn)防治制度。我國水土流失分布面廣，類型多，不同區(qū)域水土流失程度及其危害差異極大，對國家生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活的影響也不同，需要有針對性地采取不同的水土流失防治措施。依據(jù)“因地制宜，突出重點(diǎn)”的水土保持工作方針，劃分水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，制定專門措施，實(shí)行重點(diǎn)防治，有利于提高水土流失預(yù)防和治理的成效。

四是水土保持規(guī)劃制度。水土保持規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃體系的重要組成部分，是指導(dǎo)水土保持工作的綱領(lǐng)性文件。針對原法第七條關(guān)于規(guī)劃的規(guī)定過于簡單、籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致一些地方對水土保持規(guī)劃制定、實(shí)施和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重視不夠等問題，新法專門增加了規(guī)劃一章，共6條，從規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、作用，以及對相關(guān)規(guī)劃的要求等方面都作了明確規(guī)定。

五是崩塌滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)公告制度。崩塌、滑坡、泥石流，是重力、水力等營力共同作用形成的混合侵蝕，具有突發(fā)性強(qiáng)、危害嚴(yán)重等特點(diǎn)，對生態(tài)安全和公共安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。劃定并公告崩塌、滑坡危險區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)既可以使社會公眾認(rèn)識到在劃定區(qū)域從事這些活動會產(chǎn)生的嚴(yán)重危害，杜絕在該區(qū)域從事取土、挖砂、采石等活動，也是依法加強(qiáng)對取挖采行為的管理，打擊違法行為的依據(jù)。

六是地貌植被保護(hù)制度。地貌和植被對地表及地表層下的土壤或細(xì)顆粒沙具有很強(qiáng)的保護(hù)作用，可以防止或者降低降雨、大風(fēng)對地表的侵蝕，減輕水土流失及其危害，形成良好的生態(tài)自我調(diào)控機(jī)制，有保護(hù)水土資源、防災(zāi)減災(zāi)、改善生態(tài)、促進(jìn)社會進(jìn)步等方面的作用。新水土保持法就嚴(yán)格保護(hù)水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)地貌植被，積極營造和禁止開墾、開發(fā)植物保護(hù)帶，禁止毀林、毀草開墾，禁止采集發(fā)菜，禁止鏟草皮、挖樹蔸，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風(fēng)固沙林的保護(hù)等方面作出了具體規(guī)定。

七是陡坡地禁墾制度。根據(jù)有關(guān)研究成果，25度是土壤侵蝕發(fā)生較大變化的臨界角度，25度以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地2～3倍。新法在評價各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，保留了原法的有關(guān)規(guī)定，將25度作為禁墾陡坡地上限，并提出在25度以上的陡坡地種植經(jīng)濟(jì)林的水土保持要求。

八是水土保持方案制度。新法明確審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是水行政主管部門獨(dú)立行使的一項(xiàng)行政許可。要求在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，都須編報水土保持方案，并授權(quán)水行政主管部門對違反相關(guān)規(guī)定，不依法落實(shí)水土保持方案制度的單位和個人加大了處罰力度。

九是水土保持“三同時”制度。水土保持“三同時”制度是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目從始至終、全過程履行防治水土流失義務(wù)的重要保證。即生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施的設(shè)計要與項(xiàng)目主體工程設(shè)計同時進(jìn)行，水土保持措施應(yīng)當(dāng)與主體工程建設(shè)同步建設(shè)，水土保持措施應(yīng)與主體工程同時完成并投入使用。建立水土保持“三同時”制度，既有利于充分發(fā)揮水土保持設(shè)施防治水土流失、恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境的作用，同時也保障了主體工程的安全運(yùn)行。

十是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收制度。根據(jù)新法第二十七條規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施；水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用。水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收是落實(shí)水土保持“三同時”制度的具體體現(xiàn)，也是檢驗(yàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否依法履行水土流失防治義務(wù)、及時有效地實(shí)施了水土流失防治措施以及防治效果是否達(dá)到要求的重要檢驗(yàn)過程。

十一是水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度。國家建立和完善水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，有利于解決生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金短缺，緩解不同地區(qū)因資源稟賦、生態(tài)功能定位等不同導(dǎo)致的發(fā)展不平衡等問題，促進(jìn)不同區(qū)域間水土流失預(yù)防和治理責(zé)任的公平分擔(dān)和水土保持生態(tài)建設(shè)成果的公平享用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕。

十二是水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度。這項(xiàng)制度也是新法的一個重要突破。根據(jù)新法第三十二條規(guī)定，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理。依照“誰破壞，誰付費(fèi)”的原則，建立和完善水土保持補(bǔ)償費(fèi)制度，采取經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，向生產(chǎn)建設(shè)活動主體征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，對減少生產(chǎn)建設(shè)活動破壞生態(tài)環(huán)境的隨意性、協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)“在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)”、保護(hù)和合理利用水土資源、有效控制人為水土流失、促進(jìn)人與自然和諧、維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境具有十分重要的意義。

十三是水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)制度。根據(jù)新法第三十條規(guī)定，國家加強(qiáng)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的重點(diǎn)工程建設(shè)，縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持重點(diǎn)工程的建設(shè)管理，建立和完善運(yùn)行管護(hù)制度。國家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，安排大型生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行集中、連續(xù)和規(guī)模治理，發(fā)揮輻射、示范帶動作用，對加快水土流失防治速度，維護(hù)國家生態(tài)安全，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。我國多年水土保持的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，因地制宜地采取坡耕地改梯田、淤地壩、生態(tài)修復(fù)等工程措施都是防治水土流失費(fèi)省效宏、一舉多得的好方法。

十四是水土保持監(jiān)督檢查制度。新法第四十三條、第四十四條、第四十五條對監(jiān)督檢查主體、內(nèi)容、措施和程序分別作了明確規(guī)定?？h級以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)對水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；流域管理機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)可以行使國務(wù)院水行政主管部門的監(jiān)督檢查職權(quán)。監(jiān)督檢查的內(nèi)容主要有貫徹落實(shí)水土保持法律法規(guī)的情況、水土流失預(yù)防和治理開展情況以及水土保持科技支撐服務(wù)開展情況等。

十五是水土保持監(jiān)測公告制度。新法第四十二條對水土保持監(jiān)測公告制度進(jìn)行了規(guī)定，明確了定期發(fā)布水土保持監(jiān)測公告是水利部和省級水行政主管部門的法定職責(zé)，內(nèi)容主要包括水土流失情況、水土流失危害以及水土流失預(yù)防和治理等情況。發(fā)布監(jiān)測公告對制定水土流失防治與生態(tài)建設(shè)政策，編制水土保持規(guī)劃，評價與檢查水土保持及生態(tài)建設(shè)重大工程成效，實(shí)行政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制，保證社會公眾充分享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，都具有重要作用。

十六是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測制度。新法第四十一條對生產(chǎn)建設(shè)單位開展水土保持監(jiān)測和報告義務(wù)、監(jiān)測單位資質(zhì)等進(jìn)行了規(guī)定。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失具有時空集中、強(qiáng)度大、成因復(fù)雜、危害嚴(yán)重、恢復(fù)難度大的特點(diǎn)，開展水土保持監(jiān)測為建設(shè)單位自查和管理提供支撐，便于全面監(jiān)控和管理各個施工建設(shè)單位和施工現(xiàn)場；對存在問題及時進(jìn)行整改和處置，最大限度地避免可能發(fā)生的水土流失及其危害；能及時發(fā)現(xiàn)重大水土流失隱患和事件，確保應(yīng)急措施及時、到位，避免引發(fā)嚴(yán)重后果，造成重大災(zāi)害和損失。此外，通過實(shí)施對水土保持措施的成效監(jiān)測，還可以調(diào)整和優(yōu)化水土流失防治措施，提高生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)。

十七是舉報制度。舉報制度是依靠社會力量協(xié)助水行政主管部門加強(qiáng)對違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理的重要手段。新法第八條對監(jiān)督舉報制度進(jìn)行了規(guī)定，明確了任何單位和個人都有權(quán)對破壞水土資源、造成水土流失的行為進(jìn)行舉報；舉報內(nèi)容包括任何破壞水土資源和造成水土流失的行為；各級水行政主管部門或水土保持工作管理機(jī)構(gòu)要為舉報創(chuàng)造條件，并切實(shí)保護(hù)舉報人的合法權(quán)益。

此外，新法還進(jìn)一步強(qiáng)化了宣傳教育、科技推廣、表彰和獎勵、公眾參與以及行政代履行等制度。

中國水利：新法對政府、水行政主管部門、相關(guān)部門、生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持職責(zé)都作了哪些規(guī)定？

劉震：新法規(guī)定的各級政府水土保持職責(zé)主要有：一是要加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將水土保持工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃，安排專項(xiàng)資金，組織實(shí)施；二是在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)實(shí)行地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度；三是加強(qiáng)水土保持宣傳、教育、科技工作，制定表彰獎勵等政策措施，鼓勵全社會參與水土保持工作等。

各級水行政主管部門的主要水土保持職責(zé)一是具體落實(shí)水土流失預(yù)防和治理任務(wù)，開展水土保持重點(diǎn)工程的建設(shè)與管理；二是組織開展水土保持調(diào)查與公告，開展面上監(jiān)測等基礎(chǔ)工作；三是開展水土保持監(jiān)督檢查，以及履行水土保持方案審批、驗(yàn)收等行政許可職責(zé)。此外，新法明確了各級水行政主管部門行政不作為要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

相關(guān)部門的水土保持職責(zé)分別是：林業(yè)行政主管部門主要是組織好植樹造林和防沙治沙工作，配合水行政主管部門做好林區(qū)采伐林木水土流失防治；農(nóng)業(yè)行政主管部門主要是組織做好農(nóng)耕地的免耕、等高耕作等水土保持措施；國土資源行政主管部門主要是在滑坡、泥石流等重力侵蝕區(qū)建立監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警體系，并采取相應(yīng)的治理措施，組織做好礦產(chǎn)資源開發(fā)、土地復(fù)墾過程中的水土流失治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作；交通、鐵路、建設(shè)、電力、煤炭、石油等行政主管部門要組織做好本行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動中的水土流失防治工作。

生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持職責(zé)主要有：一是編報水土保持方案，落實(shí)水土保持“三同時”制度；二是開展水土保持監(jiān)測，接受監(jiān)督檢查，繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)；三是維護(hù)水土保持設(shè)施安全，及時申請水土保持設(shè)施驗(yàn)收等。

中國水利：請您介紹一下今后一段時期全國水土保持工作發(fā)展方向和工作重點(diǎn)。

劉震：2011年是“十二五”開局之年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了首個以水利為主題的中央一號文件，2011年也是新水土保持法頒布施行的第一年，這些都為水土保持事業(yè)創(chuàng)造了難得的發(fā)展機(jī)遇。我們將緊緊抓住有利時機(jī)，全力加快水土流失防治步伐，全面推進(jìn)水土保持各項(xiàng)工作，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展提供堅實(shí)的支撐和保障。對于今后一個時期水土保持發(fā)展方向和工作重點(diǎn)，可以簡單概括為十個方面：一是以新的理念為指導(dǎo)，引領(lǐng)水土保持事業(yè)新發(fā)展；二是以貫徹新水土保持法為契機(jī)，推進(jìn)水土保持依法行政；三是以國家重點(diǎn)工程建設(shè)為龍頭，加快水土流失治理步伐；四是以科技為支撐，不斷提升水土流失防治水平；五是以信息化建設(shè)為重點(diǎn)，促進(jìn)水土保持現(xiàn)代化；六是以機(jī)制創(chuàng)新為動力，不斷增強(qiáng)水土保持事業(yè)發(fā)展活力；七是以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求為導(dǎo)向，建立有特色的水土流失防治模式，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾的新需求；八是以機(jī)構(gòu)能力建設(shè)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化水土保持組織保障；九是以宣傳教育為手段，營造良好的水土保持社會氛圍；十是以示范工程為載體，激勵全社會參與水土流失防治的積極性。

本刊編輯部