陳 進，朱延龍

（1.水利部長江水利委員會長江科學院，430010，武漢；2.青海省水文局，810001，西寧）

長江流域雖然水資源總量豐富，但近20年來，由于水利基礎設施建設步伐緩慢，建設和運行管理成本高、收益低，水利工程供水能力低，導致傳統(tǒng)的區(qū)域性和季節(jié)性缺水問題沒有解決，而水質(zhì)性缺水問題日益嚴重。云南滇中、湖南衡邵地區(qū)、江西贛南、四川盆地、湖北與河南交界附近的三北等地區(qū)是長江流域傳統(tǒng)的缺水地區(qū)。近10年來，洞庭湖、鄱陽湖等地區(qū)本是長江流域主要產(chǎn)水地區(qū)，水資源總量豐富，但幾乎每年都出現(xiàn)程度不同的季節(jié)性干旱缺水問題。長江流域大部分城市、長江三角洲地區(qū)、荊南四河等地區(qū)存在日益嚴重的水質(zhì)性缺水問題。隨著南水北調(diào)中線工程和引江濟謂等跨流域調(diào)水工程的實施，漢江水資源利用率將超過40%，成為長江流域資源利用率最高的河流，漢江中下游水資源和水環(huán)境問題將會凸顯。長江水資源總量豐富，但大部分是汛期的洪水，汛期水量占總量的70%，洪水難以利用；而在非汛期，相當多的地區(qū)不僅可利用水量不足，而且水力發(fā)電和航運等河道內(nèi)用水與河道外用水矛盾仍然十分突出。所以，長江流域?qū)嵭杏盟偭靠刂剖直匾?/p>

一、長江總量控制和管理面臨的主要問題

1.水庫等水利基礎設施控制河流能力比較低

水庫是調(diào)節(jié)河道水流、解決季節(jié)性和工程性缺水問題的主要途徑。至2009年年底，長江流域雖然已經(jīng)建成各類水庫4.6萬座，但總興利庫容僅為1200多億m3，其中大型水庫166座，總興利庫容966億m3，與多年平均地表徑流量9856億m3比較，已建水庫總興利庫容占12%，其中大型水庫總興利庫容僅占長江地表水量的10%，而且大型水庫地區(qū)分布不均衡，調(diào)節(jié)性能好的水庫多分布在二、三級支流上，沒有能力解決大范圍干旱缺水和季節(jié)性缺水問題。在水庫控制水流的能力方面，長江與黃河等北方河流有很大的差距。

另一方面，相當多的水庫，由于灌溉和供水配套設施不完善、水庫年久失修或者運行管理成本高等原因，水庫的作用得不到充分發(fā)揮，一些水庫改變用途，如增加發(fā)電機組、向工業(yè)和城市供水等，甚至僅用于水產(chǎn)養(yǎng)殖，解決不了本地區(qū)的干旱缺水問題。還有一些新建水庫，雖然以水利工程名義上馬，得到國家和地方財政資金的支持，但由于業(yè)主追求利益最大化，對建設水電站積極性高，而對于灌溉和供水設施等水利功能的建設由于見效慢或者效益低，不是安排在工程的后期建設，就是建好渠首，等待地方規(guī)劃和建設配套工程，使水庫的灌溉和供水功能遲遲得不到發(fā)揮。

2.山區(qū)河流水面高程低，提水成本高

長江流域除中下游平原地區(qū)外，大部分地區(qū)是山區(qū)和丘陵地區(qū)，山高水低，長江及主要支流水位只有在較大洪水來臨時，河水水位才高于地表面，其他大部分時間河水都低于地表面，如果沒有水庫及配套渠道，提水和抽水等供水成本高，在山丘區(qū)，有水也難用。

3.中下游江湖關(guān)系復雜，進出水量核算困難

長江中下游江湖關(guān)系及長江三角洲地區(qū)水網(wǎng)關(guān)系復雜，河流進出水量測量和計量困難。如洞庭湖的三口進流，城陵磯出流；鄱陽湖湖口與長江干流、大運河與長江、淮河與長江等水量交換關(guān)系復雜，很難測量。另外長江中下游地區(qū)與周邊湖泊和河流還有數(shù)以千計的水閘相聯(lián)系，這些水閘大多數(shù)是雙向閘，當長江過洪時擋水，而支流或者湖泊來洪水時向長江干流放水，需要引江灌溉時又進水，水閘進出流關(guān)系十分復雜，進出水流計量難度大，各河流和湖區(qū)用水總量控制的監(jiān)控技術(shù)難度大。

4.跨流域引調(diào)水工程多，流域內(nèi)外用水矛盾日益增多

長江水資源豐富，處在我國南北交界的中間地區(qū)，各類跨流域引調(diào)水工程都以長江為水源地，建設中和規(guī)劃的跨流域引調(diào)水工程很多。如引江濟太工程已經(jīng)實施多年，南水北調(diào)中線、南水北調(diào)東線、黔中調(diào)水、引江濟漢等工程已經(jīng)開工建設，南水北調(diào)西線、滇中調(diào)水、引江濟渭、引江濟巢、大東湖連通、引岷濟沱等跨流域引調(diào)水工程已經(jīng)規(guī)劃，流域內(nèi)與流域外用水管理關(guān)系復雜。

5.流域跨省、直轄市地區(qū)多，用水監(jiān)督管理復雜

長江流域干流流經(jīng)11個省、自治區(qū)、直轄市，流域涉及19個省、自治區(qū)、直轄市，主要省界河流有115條，其中流域面積在10000 km2以上的有25條，流域面積在5000 km2以上的有45條，流域面積2000 km2以上的有68條，水功能區(qū)省界緩沖區(qū)共有114個，河流上下游、左右岸跨行政區(qū)的用水總量控制斷面多，監(jiān)督和管理難度大。

二、用水總量控制的原則和方法

1.原則

根據(jù)長江流域水資源特點和用水管理存在的問題，用水總量控制應該考慮以下原則：

①總量控制與水功能區(qū)管理結(jié)合。水質(zhì)性缺水是長江流域現(xiàn)在和未來水資源管理的重點，也是用水總量控制、建立節(jié)水防污型社會的主要驅(qū)動力。長江流域許多城市附近水源污染嚴重，城市供水嚴重依賴上游來的客水，如武漢、南京和上海等大城市，如果客水出現(xiàn)問題，水源就可能中斷。在長江流域，由于水多，人們提高水利用效率和節(jié)水的意識比較薄弱，如果不與水功能區(qū)管理目標結(jié)合，總量控制的約束力將很弱。用水越多，廢污水排放量越大，水質(zhì)性缺水問題就越突出。所以應該嚴格控制入河排污總量，以提高水功能區(qū)達標率來促進用水總量控制。

②總量控制與水利工程調(diào)度能力的提高結(jié)合。長江流域區(qū)域性、季節(jié)性和工程性缺水主要是水利工程布局不合理，配套設施不完善，調(diào)節(jié)能力較弱造成的。從整體上看，長江干流和主要支流上的水庫調(diào)節(jié)能力較弱，主要干支流上基本沒有年調(diào)節(jié)水庫，控制水流的能力有限，用水總量控制的手段和能力不足。

③總量控制與跨流域引調(diào)水管理結(jié)合。流域內(nèi)外用水需要統(tǒng)一管理，特別是遇枯水年和枯水季，當本流域用水短缺時，需要統(tǒng)籌流域內(nèi)和流域外用水的管理。

④總量控制重點在枯水年、非汛期和缺水地區(qū)。長江流域缺水主要發(fā)生在枯水年、枯水期。當然也有一些地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)干旱缺水問題，在汛期也經(jīng)常出現(xiàn)伏旱等災害。由于長江絕大多數(shù)水庫在汛期會放低水庫運行，使大部分水庫沒有調(diào)節(jié)能力，在汛期總量控制的能力十分有限，而且需要服從防汛調(diào)度，所以長江流域總量控制的主要時段是非汛期和重點地區(qū)。

2.總量控制方法探討

過去，用水管理一般與計劃用水管理結(jié)合，主要依據(jù)是用水現(xiàn)狀、用水指標和節(jié)水潛力等因素。這種管理主要從宏觀角度對流域和區(qū)域用水進行指導，存在的問題是計劃用水基本上從下向上層層申報，缺乏科學性，指標沒有多少約束力，或者由于缺乏計量和監(jiān)督手段，沒有辦法核實實際用水情況。像長江這么大的流域，即使針對一條支流的管理，僅靠用水計劃和總量控制指標也難以起到作用?，F(xiàn)代水資源管理的理念是“沒有計量，就沒有管理”，長江流域除用水戶計量得到一定發(fā)展外，取水和排水的計量及監(jiān)督管理十分落后，相當多的用水戶沒有安裝計量設施，用水管理實際上處在計劃指導水平上，管理缺乏針對性，因此，總量控制的關(guān)鍵是建立取水、用水、排水的計量系統(tǒng)和科學的用水指標分配體系。

（1）確定河流控制斷面

為了核算河流來水，分析上游地區(qū)取水、用水和排水對河水的影響，明確管理責任，需要在河流和重要水域設立控制監(jiān)測斷面，測量水量和水質(zhì)。斷面確定的原則建議如下：①長江干支流控制性水文站點，②長江流域主要干支流以及流域面積在5000km2以上省界河流，③水功能區(qū)省界緩沖區(qū)，④曾有水事糾紛和目前仍有水事糾紛的河流，⑤控制性水庫入庫斷面和大壩下游斷面，⑥跨流域引調(diào)水工程引調(diào)水口，⑦江湖湖口、重要控制閘，⑧重要生態(tài)與環(huán)境敏感區(qū)斷面。各省可以根據(jù)上述原則確定本地區(qū)河流和水域的控制斷面，逐步建立起可核算和監(jiān)督管理的河流測量和監(jiān)測網(wǎng)絡體系。

（2）各流域和區(qū)域用水合理性分析

由于長江流域總體水資源量豐富，流域內(nèi)各地區(qū)用水指標與北方地區(qū)有一定差距。在分配總量指標時都怕留給自己地區(qū)的少。所以，需要按流域和行政區(qū)用兩個口徑復核現(xiàn)狀用水合理性和節(jié)水潛力，各地區(qū)需要在水資源綜合規(guī)劃基礎上進一步核算現(xiàn)狀和未來用水的科學性和需求。水資源綜合規(guī)劃雖然剛剛被國務院批準，但規(guī)劃基準年是2004年，近年來經(jīng)濟社會發(fā)展快，各地區(qū)用水、需水變化較大，而且長江流域節(jié)水和提高用水效率總體意識較差，需要按全國統(tǒng)一用水指標核算各地區(qū)用水合理性和用水效率。這樣，才能科學地確定各區(qū)域的用水指標，并有定量指標說服各地區(qū)接受分配的指標。

（3）總量控制指標的分配

在流域和區(qū)域用水現(xiàn)狀、用水合理性分析基礎上，分配各支流和行政區(qū)的用水總量指標。用水總量指標的分配應該采用從上到下的原則，再分級征求意見和協(xié)調(diào)，即先從長江流域總體開始，其次分配到干流控制斷面和各主要支流控制斷面，第三步分配到省級行政區(qū)，第四步分配到省內(nèi)河流和地級區(qū)。如果從下向上申報，各地區(qū)會忽視本地區(qū)用水的效率，過多考慮自己的開發(fā)利用潛力和發(fā)展空間，所報數(shù)量會很大，達不到總量控制的目標。當然，用水總量控制在各區(qū)域間的談判和協(xié)調(diào)工作量將十分艱巨，必須與各地區(qū)的用水指標的先進性和水功能區(qū)達標率的提高結(jié)合起來，協(xié)調(diào)才有基礎和說服力。

（4）總量控制的管理

用水指標分配下去，最主要的任務是如何加強管理，不能僅將總量控制指標作為指導性的計劃指標，而是要通過總量控制提高水的利用效率。管理方法建議與取水許可管理結(jié)合，并與規(guī)劃和建設新水利工程項目結(jié)合。工業(yè)和生活用水、跨流域引調(diào)水首先應該與取水許可管理結(jié)合，超過總量控制指標的流域和地區(qū)，原則上不再新增用水量指標，如果確實需要新增用水，可以通過行政協(xié)調(diào)或者水市場進行總量控制指標的調(diào)整或者交易，使總量控制紅線成為真正的控制性指標。對于納入取水許可管理的灌區(qū)等農(nóng)業(yè)用水，可以參照工業(yè)與生活用水總量管理。對于大部分沒有納入取水許可管理的農(nóng)業(yè)用水，流域和地方水行政主管部門可以根據(jù)耕地面積、農(nóng)作物種類和用水指標核算其用水總量。未來，在條件許可時，可以由政府出錢逐步建立起田間灌溉用水的計量系統(tǒng)。從近10年來長江流域用水情況看，農(nóng)業(yè)用水總量并沒有增加，基本上穩(wěn)定在1000億m3左右，如果采用節(jié)水灌溉技術(shù)，農(nóng)業(yè)用水總量還可以減少。

總量控制管理的難點是未來氣候變化和人類用水需求變化帶來的用水變化，特別是區(qū)域間用水指標的調(diào)整會不斷增加，所以，開始分配應該嚴格控制用水指標，流域和省級政府可以保留一定數(shù)量的用水指標，作為未來調(diào)節(jié)或者適度增加用水指標的儲備，類似美國的水銀行。隨著長江流域控制性水庫的建設和新一輪水利工程建設高潮的到來，長江水流的調(diào)節(jié)能力會提高，流域機構(gòu)和省級地方政府有條件掌握一部分用水指標，但增加用水總量的前提應該是用水效率的提高和水環(huán)境的改善這兩個必要條件。

三、總量控制的監(jiān)測和評價

要將總量控制落到實處，必須加強監(jiān)測和監(jiān)督管理。監(jiān)測包括兩個層次，一個是宏觀層面上河流控制斷面水量和水質(zhì)的監(jiān)測，一個是微觀層面上用水戶取水、用水和排水的監(jiān)測。

1.河流控制斷面的監(jiān)測

通過對每個控制斷面的監(jiān)測可以從宏觀角度測量一條河流或者重要水域上游地區(qū)的來水和用水影響情況，鑒別上游地區(qū)排污影響和突發(fā)性水污染事故的責任，同時對下游地區(qū)取水、用水和排水提供指導。

2.大型水庫興利庫容的監(jiān)測

大型水庫興利庫容是解決長江流域水資源短缺的重要手段，由于管理權(quán)限的限制，目前大型水庫運行和管理分屬不同地區(qū)和部門，未來需要對流域內(nèi)的大型水庫興利庫容進行統(tǒng)一監(jiān)測和調(diào)度計劃的制定，遇特殊干旱時期，需要統(tǒng)一調(diào)度和管理，所以，必須對各水庫興利庫容進行動態(tài)監(jiān)測。

3.跨流域引調(diào)水的監(jiān)測

目前建設和規(guī)劃的跨流域引調(diào)水總量占長江水資源總量比例并不多，但遇特別枯水年或者特枯季節(jié)，外調(diào)水量需要控制，以保證本流域基本的用水需求。監(jiān)測資料還可以向社會公布，向社會說明外調(diào)水量的影響。

4.沿江閘口監(jiān)測

長江中下游有大量通江河流和湖泊，絕大多數(shù)是通過閘涵來控制水量，每年沿江引水量達數(shù)百億立方米之多，遇枯水期，對長江水資源配置，特別是對中下游及河口地區(qū)的影響較大，必須進行監(jiān)測和控制，否則，僅靠大型水庫聯(lián)合調(diào)度不能解決大范圍的區(qū)域性干旱缺水問題。

5.主要用水戶監(jiān)測

要實施用水總量控制的監(jiān)督，必須要求每個取水戶都安裝取水和排水的計量設施，逐步做到實時在線監(jiān)測，這樣，用水總量控制才能落到實處。

有了宏觀和微觀層面上測量和計量系統(tǒng)，就可以對流域、區(qū)域和用水戶進行檢查、考核和監(jiān)督，也可以快速評價各地區(qū)和主要用水戶執(zhí)行總量控制的效果。當然，還必須通過制度建設，明確總量控制分級分地區(qū)管理職責和獎懲制度，對于控制好的地區(qū)和用水戶給予獎勵，對于控制不好的地區(qū)和用水戶給予懲罰，使總量控制變?yōu)橛屑s束力的管理紅線。

[1]陳雷.實行最嚴格的水資源管理制度保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展[J].中國水利，2009（5）.

[2]陳進.南方水資源管理問題的討論[J].中國水利，2009（15）.

[3]陳進.長江流域大型水庫群統(tǒng)一蓄水調(diào)度問題探討[J].中國水利，2010（8）.