鄭 虹,李來武

(1.杭州市下城區(qū)河道監(jiān)管中心,浙江 杭州 310003;2.浙江省水利河口研究院,浙江 杭州 310020)

隨著我國城市化進程的加快,杭州市對河道工程建設的投入越來越多。過去,在河道工程建設招投標活動過程中,通常采取資格預審的方式確定投標人。即由招標人在投標前對潛在的投標人進行資格審查。隨著這種模式的應用,存在的問題以及由此引發(fā)的矛盾也越來越多,這是因為在招標實施過程中,資格預審容易將潛在投標人的信息泄露,形成串標的信息鏈而產(chǎn)生串標,違背了招標投標活動的公開、公平和公正的原則。

為消除資格預審方式帶來的弊端,一些地方的招投標監(jiān)管機構(gòu)在工程建設項目招投標中,試圖從資格審查環(huán)節(jié)入手,探索變資格預審為資格后審。資格后審作為防止圍標、串標的完善措施,取得了一定的效果,但在實際應用中,也發(fā)現(xiàn)了一些問題尚需改進。

1 資格后審的現(xiàn)狀

1.1 導入過程

2003年3月,國家七部委頒發(fā)的《工程建設項目施工招標投標辦法》第十七條規(guī)定了資格預審和資格后審2種資格審查方式,導入了我國工程建設項目招投標活動中資格后審的概念,但沒有制定相應配套的資格審查方法。資格后審,指的是在開標后對投標人進行資格審查。

杭州市從2008年著手起草《關(guān)于進一步加強杭州市國有投資建設工程施工招標投標管理的實施意見》,該意見的核心內(nèi)容是為了加強國有投資招標監(jiān)管,實施分類管理。完善資格審查,推行資格后審。優(yōu)化評標辦法,強化專家管理。即對于國有投資建設工程實行資格后審,評標辦法實行 “二次平均法”。2008年5月份開始試點運行,經(jīng)1年多的時間不斷磨合、修改、完善,于2009年6月1日正式推廣實施,同時配套出臺了 《杭州市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設施項目施工招標資格后審評標暫行辦法》、《關(guān)于明確施工招標投標資格后審工作流程的通知》等,目前已成為施工類項目公開招標的主要辦法之一。

1.2 應用特征

圍標、串標產(chǎn)生的條件主要有:潛在投標人數(shù)量較少且已經(jīng)確定;潛在投標人的信息資料被泄露給相關(guān)投標人;出現(xiàn)串標發(fā)起人并掌握投標人相關(guān)信息;工程利潤遠大于串標成本,不勞而獲的高額回報,使某些投標人愿意配合發(fā)起人達成串標協(xié)議 (陪標),并組成串標聯(lián)盟;串標發(fā)起人操作投標過程,以所謂“合法” 手段“贏”標。

資格后審遏制串標、圍標的基本原理是消除產(chǎn)生串標、圍標的條件,在開標前將投標人身份、數(shù)量及各種信息置于保密狀態(tài),從而切斷串標的信息及其傳遞,防止串標。

資格后審能有效遏制串標的主要特點是:采取不記名方式發(fā)放招標文件,取消投標報名限制,凡是符合投標條件的投標申請人均可參與投標,使?jié)撛谕稑巳说臄?shù)量和身份具有不確定性。采用不集中潛在投標人踏勘現(xiàn)場、答疑等方式,招標文件的答疑改在網(wǎng)上進行,所有疑問均通過互聯(lián)網(wǎng)無記名提出,所有答復也在互聯(lián)網(wǎng)上向所有人答復。在開標前避免潛在投標人有聚集的條件,有效割斷串標的信息傳遞鏈。項目開標之時,投標人身份、數(shù)量及其各種信息才明朗,消除串標所需的信息和時間。

1.3 實施情況

河道工程建設項目屬國有投資,隨著杭州市建設工程項目招標投標自2009年6月正式開始資格后審以來。經(jīng)過1年多時間的運作,呈現(xiàn)出以下特點:

(1)最大限度地吸引潛在投標人參與市場競爭。開放式資格后審不僅使業(yè)主受益,而且對眾多的投標人來說也是個好消息。以往的招標方式招標人手中權(quán)力很大,投標人入圍完全靠與業(yè)主的關(guān)系,容易滋生腐敗現(xiàn)象,這是招標投標產(chǎn)生腐敗的源頭。現(xiàn)在采用資格后審招標、“二次平均法”評標,投標人公平競爭的機會多了,企業(yè)競爭及發(fā)展憑借自身實力,可以說 “新政”為促進施工企業(yè)做大、做強創(chuàng)造了條件,同時也鏟除了腐敗的源頭。

(2)有效遏制了圍標、串標行為的產(chǎn)生。資格后審取消了報名環(huán)節(jié),實行無記名發(fā)放招標文件,不組織現(xiàn)場踏勘,招標答疑集中在網(wǎng)上進行。這些措施的落實有效湮沒了投標人的信息,使得招標人及投標人在開標前均不知道投標人的身份、數(shù)量以及其他信息。此外,“二次平均法”的評標方法,增加了中標價的不確定性,既遏制了投標人之間串通抬價,又使惡意低價搶標的投標人無機可乘,對于營造公正、透明、有序的市場競爭環(huán)境,保障工程建設的順利進行有著積極、深遠的意義。

(3)投標人的報價與以往相比趨于理性。惡意超低報價和超高報價現(xiàn)象明顯減少,中標價格由于采用“二次平均法”,應該說相對比較合理。沒有資格預審時投標報價普遍貼近工程最高限價的現(xiàn)象?？梢哉f既節(jié)約了財政資金,也不用擔心惡意低價中標的情況。

(4)資格后審的優(yōu)勢還在于其大力推行計算機輔助評標、實行招標文件的電子化。目前正在試點實行投標文件電子化,減少了紙質(zhì)投標文件份數(shù),只需提供1份紙質(zhì)投標文件,電子光盤2份。這些措施不但提高了招標投標評標的工作效率,還節(jié)約了招標投標成本。

2 資格后審存在的問題

從理論上分析,資格后審是遏制串標的利器。實踐中,資格后審方法的采用,在絕大部分工程項目中也確實起到了有效遏制串標的作用。然而,運用中也暴露出一些問題,尚需改進完善。

2.1 不能完全遏制圍標串標

相對于資格預審,資格后審能夠在一定程度上隔絕各投標人的信息泄露,但并非像理論分析的那樣能夠完全避免圍標、串標,特別是某些專業(yè)性強的項目,由于其專業(yè)隊伍數(shù)量較少,事實上形成了固定的投標隊伍,有能力而且愿意參加投標的公司基本都是比較熟悉或者有業(yè)務往來、合作經(jīng)歷的。因此,即使采用無記名方式發(fā)放招標文件等一系列措施,潛在投標人的數(shù)量和身份已經(jīng)具有了一定的確定性,給串標、圍標者提供了條件。

2.2 競爭過度導致惡意競爭

許多參加投標的企業(yè)估計競爭激烈,因此在投標報價時,他們?yōu)榱酥袠丝赡芴峤徊磺袑嶋H的低價。一些企業(yè)在沒有完全搞清楚招標意圖或企業(yè)自身存在問題的前提下盲目投標,比如企業(yè)在參加投標的這個時間段有受處罰、限制投標,建造師有在建在投項目,人員被鎖定等各類情況,即使參加了投標,也會被評標專家作為廢標處理。這種對競爭的消極影響和盲目性會挫傷企業(yè)參加投標的積極性,損害招標人和投標人的利益。

2.3 缺少法規(guī)保障

目前,國家對建設項目的資格后審的操作方法沒有明確的法規(guī)要求,無章可循,操作時在一定的程度上存在著漏洞并帶來了弊端。資格審查是在評標階段由評標委員會進行,為提高評標工作效率,只是參照行政主管部門建立了企業(yè)及人員數(shù)據(jù)庫,投標時數(shù)據(jù)庫將參加投標的企業(yè)自動比對,出具資格核對表作為專家評審依據(jù)。因此,不可避免產(chǎn)生一些諸如數(shù)據(jù)庫的信息不夠完整、誠信度不夠等問題。

3 原因分析

3.1 資格后審制度不夠健全

目前,資格后審在國內(nèi)工程招標中應用還不夠廣泛,招標人對串標、圍標現(xiàn)象深惡痛絕,為了避免此類現(xiàn)象的發(fā)生,僅簡單地實行資格后審,效果未必能如預想那樣。盡管杭州市不斷地對新政進行調(diào)整、修改和完善,新政實施至今只有1年多時間,一些問題還沒有完全暴露出來,距離健全的規(guī)則還需要不斷實踐。而招投標活動又是一個復雜的系統(tǒng)工程,關(guān)系到許多部門,需要相關(guān)法律、法規(guī)、政策、措施的配套和完善。

3.2 招標人的認識不足

一些招標人對于資格后審新政還不能完全理解,認為是剝奪了招標人應有的“權(quán)利”。因為資格審查的權(quán)力除特殊工程以外一般均由招標人進行審查,而實施新政后,這項權(quán)力由評標委員會認定,招標人沒有資格對投標人進行資格審查。

3.3 建筑行業(yè)環(huán)境的影響

資格后審的局限性是與整個建筑行業(yè)環(huán)境的復雜分不開的。目前,建筑市場實行企業(yè)資質(zhì)和個人執(zhí)業(yè)資格雙重準入制度。在利益的驅(qū)動下,一些沒有資質(zhì)或資質(zhì)較低的企業(yè),為了提高中標的可能性,設法掛靠多家資質(zhì)較高的施工企業(yè),由于法律、法規(guī)不健全,一些比較大的施工企業(yè)因個人或小集體的利益,也樂意出讓其資質(zhì)。這種圍標行為具有隱蔽性、欺騙性,是資格后審難以發(fā)現(xiàn)和審查的。

3.4 行業(yè)壟斷

一些專業(yè)性較強的施工項目,由于專業(yè)施工企業(yè)數(shù)量較少,形成了固定的投標隊伍,在目前的社會經(jīng)濟、體制條件下,資格后審從原理上就不能在此類項目中充分發(fā)揮作用。

4 需完善的措施

4.1 健全資格后審規(guī)則

目前,國內(nèi)資格后審的實踐和理論研究還不夠廣泛,規(guī)則也不是很成熟。對此,有關(guān)部門需要加強宣傳,制定具體辦法,規(guī)范招標投標行為,制定一些限制投標人串標現(xiàn)象的規(guī)定,出臺政府承包商預選名錄,完善投標保證金制度,為推行資格后審提供制度保障,從而進一步推進招投標市場的公開、公平、公正。

4.2 整合建筑行業(yè)避免壟斷

整合建筑行業(yè)特別是地區(qū)性的建筑市場,要保證建筑行業(yè)充分的競爭性。壟斷的建筑市場,投標人的數(shù)量和身份具有相對確定的特性,容易造成串標、圍標現(xiàn)象。只有打破壟斷競爭充分,才能選擇出具有實力的投標人,有效避免串標、圍標的現(xiàn)象發(fā)生。

4.3 健全監(jiān)督機制和行政法規(guī)

行業(yè)行政主管部門擔負著招投標工作的監(jiān)管職能,應當加強對資格后審程序的監(jiān)督和對其結(jié)果的檢驗,保證整個流程是公平、公正、透明的。應根據(jù)工程的特點,有區(qū)別的不斷完善、調(diào)整資格后審辦法。

4.4 加強和完善信用體系建設

信用體系建設是保證建筑市場健康發(fā)展的一項重要措施,一個有效而良好的誠信激勵機制和失信懲戒機制,對建筑市場健康有序的發(fā)展能帶來積極的促進作用,使用誠信信息平臺,可實現(xiàn)信息互通、互用和互認,促使投標人做到守法經(jīng)營,依法活動。

總之,目前實行的資格后審不失為一種遏制串標、圍標、促進有形建筑市場健康發(fā)展的方法,但在實際運用過程中要及時總結(jié)資格后審的成功做法和不足之處。完善資格后審仍將是一項任重道遠的工作。