■李克軍

一位縣委書記的大實(shí)話

■李克軍

要辦成一件事或者平息某些不容拖延的社會(huì)矛盾，有時(shí)需要一次次地“跑部進(jìn)省”，八方“朝拜”；有時(shí)需要先斬后奏或斬而不奏；有時(shí)則需要打政策法律的“擦邊球”，甚至不得不“闖紅燈”、“越紅線”。

縣官們的“三個(gè)負(fù)責(zé)”

縣的權(quán)力既大又小。所謂大，是說涵蓋面寬，機(jī)動(dòng)性大，大部分公共事務(wù)可以在縣域范圍內(nèi)得到處理，也可以說“非規(guī)施政”的空間比較大。所謂小，是說各項(xiàng)政策法規(guī)的制定和解釋權(quán)控制在上級(jí)業(yè)務(wù)部門手中，改革發(fā)展中的一些重要問題，縣在法定的權(quán)限內(nèi)，無法解決，即“合法權(quán)力”相對(duì)小。要辦成一件事或者平息某些不容拖延的社會(huì)矛盾，有時(shí)需要一次次地“跑部進(jìn)省”，八方“朝拜”；有時(shí)需要先斬后奏或斬而不奏；有時(shí)則需要打政策法律的“擦邊球”，甚至不得不“闖紅燈”、“越紅線”。所以，“行無定則”成為普遍現(xiàn)象。

實(shí)際上，人們對(duì)黨政官員的評(píng)價(jià)，經(jīng)常使用相互矛盾的多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，一方面贊揚(yáng)清正廉潔、循規(guī)蹈矩的好干部，同時(shí)，又佩服善于“跑部錢進(jìn)”的能人。

縣領(lǐng)導(dǎo)在考慮和設(shè)計(jì)主政目標(biāo)，特別是圍繞既定目標(biāo)處理各類公務(wù)過程中，要自覺或不自覺地進(jìn)行收益與成本的測(cè)度。這種測(cè)度類似于企業(yè)“損益平衡點(diǎn)”的測(cè)算，但沒有固定的公式。

之所以強(qiáng)調(diào)處理好對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的關(guān)系，是因?yàn)椤吧稀迸c“下”有時(shí)存在著矛盾或差異，需要做出“取此舍彼”或“厚此薄彼”的選擇?？照劇凹骖櫋被颉耙恢隆敝荒苁谷藵M頭霧水。

其實(shí)，在實(shí)際從政生涯中，縣官們經(jīng)常在自覺或不自覺地處理著“三個(gè)負(fù)責(zé)”的關(guān)系，即對(duì)上負(fù)責(zé)，主要是貫徹黨和國(guó)家的政策法規(guī)、上級(jí)部署，維護(hù)全局利益，滿足上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的某些要求；對(duì)下負(fù)責(zé)，主要是維護(hù)本地公共利益、群眾利益或某些單位利益；對(duì)自己負(fù)責(zé)，主要是維護(hù)自身的政績(jī)、威望、前途、安全。

“維穩(wěn)”的問責(zé)辦法，同其他工作一樣，只看結(jié)果，不問過程。無論你做了多少工作，只要主管部門給你劃的“道道”夠數(shù)了，就要給你個(gè)通報(bào)批評(píng)或“一票否決”；遇到難纏的上訪專業(yè)戶或要求過高的群體上訪，上級(jí)不問青紅皂白，一邊“劃道”，一邊責(zé)令你到現(xiàn)場(chǎng)把人領(lǐng)回；如果出現(xiàn)了群體性事件，則可能被追究失職責(zé)任。反過來，即使你那里矛盾重重，只要沒有顯露出來，照樣可以平安無事。這些因素，迫使處于矛盾第一線的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常采取一些非常規(guī)的手段。

“全面控制型”領(lǐng)導(dǎo)方式的反思

為什么一些比較低調(diào)務(wù)實(shí)的干部，也不得不經(jīng)常說些言不由衷的假話空話，做些好看不中用的表面文章？我認(rèn)為，從更直觀的角度看，這是“全面控制型”領(lǐng)導(dǎo)方式仍居于政治生活主導(dǎo)地位的必然結(jié)果?？h領(lǐng)導(dǎo)既是這種領(lǐng)導(dǎo)方式的實(shí)施者，又是這種領(lǐng)導(dǎo)方式的承受者。

縣級(jí)黨委政府必須當(dāng)好上級(jí)精神的中轉(zhuǎn)站和傳聲筒，該講的話一定要講，該發(fā)的文件一定要發(fā)。這一點(diǎn)，不能怠慢和馬虎。至于講話或文件的針對(duì)性和實(shí)效性如何，往往沒有精力也不需仔細(xì)琢磨。

好大喜功的官員，敢吹敢報(bào)，工作實(shí)績(jī)平平也可以取得好名次和各種榮譽(yù)稱號(hào)。相對(duì)低調(diào)的官員，幾次“吃虧”后也會(huì)“學(xué)乖”。

大量事實(shí)表明，對(duì)各類達(dá)標(biāo)評(píng)比活動(dòng)，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)們既不可能，也沒必要事事較真，但又不能置之不理，往往采取真假相伴、虛實(shí)結(jié)合的辦法，去爭(zhēng)取盡可能好的成就。

除了會(huì)議文件規(guī)定的重點(diǎn)工作之外，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一般都有自己特有的“興奮點(diǎn)”，并常常圍繞興奮點(diǎn)做出某些工作部署或指示。一般情況下，上級(jí)號(hào)令一出，一些“聰明敏銳”的下級(jí)就能很快“抓”出像樣的成果。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)意圖脫離實(shí)際的時(shí)候，下級(jí)不會(huì)公開爭(zhēng)辯，有時(shí)虛與委蛇，有時(shí)則不得不犧牲公共利益，達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)要求。

因?yàn)槎鄶?shù)地方的黨務(wù)政務(wù)公開尚處于初級(jí)階段，普通群眾很難獲得對(duì)官員的評(píng)價(jià)權(quán)和意愿表達(dá)權(quán)，某些新聞報(bào)道，往往成為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)了解下情的主要渠道。如果你的官欲不強(qiáng)，可以保持低調(diào)姿態(tài)，不搞宣傳造勢(shì)，但你卻不能不對(duì)負(fù)面報(bào)道置之不理。對(duì)新聞媒體的批評(píng)性報(bào)道，縣領(lǐng)導(dǎo)不得不有所防備，不得不采用各種手段，及時(shí)消化“險(xiǎn)情”，最大限度地減少“曝光率”。

在現(xiàn)實(shí)中，只要你抓出一批看不露、叫得響的典型，面上的工作差距再大，也照樣可以獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)及考核評(píng)比的好名次，還可以獲得更多的項(xiàng)目、資金支持，形成以點(diǎn)“代”面的效應(yīng)。相反，面上工作無論付出多大的艱辛和努力，也很難快出成果，出大成果。所以，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都很重視典型的培育和打造，都在不同程度地動(dòng)用各種資源，給典型單位以資金或政策等方面的特殊支持。典型培育起來后，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)或宣傳過程中往往還要妙筆生花、人為“拔高”。

縣鄉(xiāng)基層的壓力型領(lǐng)導(dǎo)

多年來，我們循著“不斷加強(qiáng)”的思路，圍繞對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是縣委書記的教育、培訓(xùn)、監(jiān)督、管理，出臺(tái)了越來越多的規(guī)定，采取了豐富多彩的辦法和措施，雖然取得了一定的收效，但是，形式多于內(nèi)容、調(diào)門高于實(shí)際、規(guī)定嚴(yán)于行為、成本大于收獲之類的問題非常明顯。應(yīng)該在扎實(shí)推進(jìn)民主法制建設(shè)的同時(shí)，大幅度削減已經(jīng)被多年實(shí)踐證明“行之無效”的花樣文章，努力使“緊箍咒”少而管用。

從法理上說，避免縣委書記個(gè)人專斷，既要發(fā)展黨內(nèi)民主，實(shí)行黨委會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)，更要發(fā)展人民民主，實(shí)現(xiàn)民權(quán)對(duì)黨權(quán)的有效監(jiān)督。

縣政改革不能在“條塊”關(guān)系上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，而必須在樹立法律絕對(duì)權(quán)威和擴(kuò)大民眾權(quán)力上實(shí)現(xiàn)突破。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下，發(fā)展人民民主的最穩(wěn)妥途徑是健全人民代表大會(huì)制度；最佳突破層應(yīng)該選在縣級(jí)。

縣以上領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要減少部署給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作任務(wù)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)留有更大的自主空間，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織由對(duì)上負(fù)責(zé)為主向?qū)ο仑?fù)責(zé)為主轉(zhuǎn)變。層層簽定的崗位目標(biāo)責(zé)任狀，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)應(yīng)減少項(xiàng)目，減輕壓力。各種檢查評(píng)比、達(dá)標(biāo)競(jìng)賽，要嚴(yán)格控制，大幅度減少，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減事減人，搞好公共服務(wù)創(chuàng)造條件。

評(píng)價(jià)干部考核制度，不能只看文件上怎么規(guī)定，主要應(yīng)該看實(shí)際怎么運(yùn)行。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行考核制度的積極作用雖然在很多方面有所體現(xiàn)，但是與制度設(shè)計(jì)的初衷和預(yù)期相比，差距很大。相反，由于制度設(shè)計(jì)本身的過分理想化和現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)的不健康，考核流于形式和結(jié)果失真的問題比較突出，帶來的負(fù)面影響也很多。

層層下達(dá)壓力型指標(biāo)，并由上級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行考核評(píng)定，使縣鄉(xiāng)兩級(jí)直接面對(duì)群眾、本應(yīng)以對(duì)下負(fù)責(zé)為主的政府，日益成為以完成上級(jí)政府任務(wù)和執(zhí)行上級(jí)指令為主的“官衙門”；在“錦標(biāo)賽式”競(jìng)爭(zhēng)中滋生的地方保護(hù)主義，阻礙著統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成和市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)性作用的有效發(fā)揮。不難看出，這樣的考核制度不利于政府職能轉(zhuǎn)變。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，解決村干部待遇低與任務(wù)重的矛盾，主要途徑應(yīng)該是減輕工作任務(wù)。除了減少上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)村級(jí)事務(wù)的干預(yù)之外，還要逐步培育和壯大民間自我服務(wù)組織，逐步實(shí)現(xiàn)真正意義的村民自治。如果在“加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)”口號(hào)下繼續(xù)走強(qiáng)化目標(biāo)考核、提高干部待遇、增加工作任務(wù)的老路，與改革鄉(xiāng)村治理模式的目標(biāo)將會(huì)越來越遠(yuǎn)。

稅費(fèi)改革以來，我們對(duì)農(nóng)民實(shí)行了“多予少取放活”的方針，結(jié)束了“汲取型”的農(nóng)村政策。但是，制度設(shè)計(jì)與執(zhí)政思路上的矛盾沒有很好解決。一方面，堅(jiān)持了家庭承包的基本經(jīng)營(yíng)制度和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方向，另一方面，又沒有放棄“全面控制型”的治理思路。所以，從上到下的工作任務(wù)有增無減；政績(jī)考核力度越來越大。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，過去是在三方利益的博弈中走鋼絲，現(xiàn)在則是在管制和服務(wù)的悖論中找平衡，無力為民服務(wù)及形式主義擾民的尷尬卻難以避免。所以，只有從整體上深化綜合配套改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部才有可能真正成為農(nóng)民心目中“最可愛的人”。

（作者曾在兩個(gè)縣擔(dān)任9年縣委書記）