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縣改區(qū)熱觀察

2011-08-15 00:43浦善新
決策 2011年1期
關(guān)鍵詞:常住人口市區(qū)農(nóng)村

■浦善新

縣改區(qū)熱觀察

■浦善新

科學(xué)、合理、有序的縣改區(qū),有利于促進中心城市的發(fā)展。但盲目的縣改區(qū)熱則必然造成縣改區(qū)的泛濫,由此產(chǎn)生的危害,我們應(yīng)高度警覺。

自1997年縣改市凍結(jié)以來,我國縣級以上行政區(qū)劃變動頻率明顯減緩,但縣(縣級市)改為市轄區(qū),或者與其他市轄區(qū)重組(以下簡稱縣改區(qū))卻相對呈上升趨勢,成為縣級以上行政區(qū)劃調(diào)整的主要部分。

前不久,“蘇北第一大縣”銅山縣正式撤縣并入徐州市,改為銅山區(qū)。據(jù)了解,有著“中部第一縣”之稱的長沙縣和“西部第一縣”雙流縣等諸多地方,都在積極推動撤縣改區(qū)。2005年,中央開始從嚴(yán)控制縣改區(qū),但近年來,地方要求放松對縣改區(qū)限制的呼聲日益高漲??h改區(qū)熱的形成,原因究竟何在?

如何判斷是否應(yīng)該縣改區(qū)?

為追求規(guī)模效益,城市不斷擴大投資規(guī)模,建成區(qū)迅速向外擴張,使得城市回旋的余地日趨減少,發(fā)展空間受阻,從而出現(xiàn)了調(diào)整市縣邊界、擴大市區(qū)地域的熱潮。

隨著1980年代初整縣改市模式的確立和市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的推廣,少量縣域劃歸市區(qū)已經(jīng)不能滿足城市政府的胃口,市縣合并、縣改區(qū)開始登上舞臺。1980年代初至1990年代末,由于縣改市是行政區(qū)劃的熱點,縣改區(qū)問題不突出。1997年凍結(jié)縣改市后,縣改區(qū)開始成為行政區(qū)劃新的熱點,1998年-2004年縣改區(qū)數(shù)量達62個。

2005年開始,縣改區(qū)受到限制,除了重慶下轄的4個縣級市改區(qū)外,近5年只有新疆米東區(qū)、江蘇省南通市通州區(qū)等4個。隨著城市化加速和“省直管縣”的推進,很多地方撤縣改區(qū)的要求越來越強烈,這是值得關(guān)注的新現(xiàn)象。

判斷一個地方是否應(yīng)該縣改區(qū),一是看市的發(fā)展是否受到地域空間的制約,二是看縣與市在經(jīng)濟、交通等方面的聯(lián)系是否緊密,三是看縣域經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平。三個條件中第一個是必要條件,其他兩個是參考因素。

如果要給一個相對明確標(biāo)準(zhǔn),筆者認為切塊設(shè)置的地級市一般可以將切塊保留的縣改區(qū)。除此以外,普通省會和規(guī)模較大的地級市可以再將1個縣改為區(qū),區(qū)域性中心城市(如沈陽、哈爾濱、南京、武漢、廣州、成都、西安等)縣改區(qū)數(shù)量應(yīng)該控制在2個以內(nèi)。

從面積和常住人口的關(guān)系上考慮,縣改區(qū)應(yīng)該滿足的條件是,常住人口超過1000萬人、市區(qū)人口密度超過每平方千米4000人,常住人口500萬人-1000萬人、市區(qū)人口密度超過每平方千米3500人,常住人口500萬人以下、市區(qū)人口密度超過每平方千米3000人。

也就是說一個常住人口1000萬人的市,如果市區(qū)面積已經(jīng)達到2500平方千米就沒有縣改區(qū)的必要,一個常住人口300萬人的市,只有市區(qū)面積不足1000平方千米才有考慮縣改區(qū)的必要。

對照上述標(biāo)準(zhǔn),改革開放初期的部分縣改區(qū),特別是切塊設(shè)市的地方確有必要。但后來隨著縣改區(qū)熱的形成,不少地方存在盲目擴大化的問題。從總體上講,1983年以來的108個縣改區(qū)一半以上是沒有必要的。

縣改區(qū)背后驅(qū)動力

地方要求縣改區(qū)的理由歸結(jié)起來,就是城市發(fā)展空間受到限制,為了充分發(fā)揮中心城市的輻射作用,便于城市規(guī)劃的實施。但只要簡單地分析一下,就會發(fā)現(xiàn)不少地方縣改區(qū)的理由明顯缺乏說服力。我們不禁要問,城市發(fā)展真是需要這樣大的市區(qū)面積嗎?

從全球范圍看,常住人口1000萬人以上的超級大城市寥寥無幾。一個1000萬人的超級大城市,按每平方千米建成區(qū)1萬人計算,需要1000平方千米,城郊比按1:1.5配備,市區(qū)面積2500平方千米就夠了。而我國,現(xiàn)在市區(qū)面積超過2500平方公里的市(不包括西部地區(qū)因特殊原因面積過大、人口不多的市),不下幾十個,其中不少是近幾年由于縣市改區(qū)造成的。

如果一個常住人口500萬人的城市在1500平方千米的區(qū)域內(nèi)無法進行城市規(guī)劃,我們完全有理由認為該規(guī)劃本身缺乏科學(xué)性、可行性。

那么,縣改區(qū)熱的真正原因何在?從思想根源上分析,關(guān)鍵是“貪大”觀念在作祟。只求數(shù)量,不講質(zhì)量,都想成為中國乃至世界第一,實在不行也要當(dāng)個區(qū)域老大,縣改區(qū)被當(dāng)成通過數(shù)字游戲快速做大的捷徑。類似的事例在建設(shè)大學(xué)城、大機場等方面,已表現(xiàn)得相當(dāng)突出。

從時機上看,20世紀(jì)末開始的擴權(quán)強縣、省直管縣體制的推行,增強了市要求縣改區(qū)的緊迫感,也加大了其縣改區(qū)的胃口,在客觀上對縣改區(qū)熱起到了推波助瀾的作用。2000年-2002年連續(xù)3年,縣改區(qū)達兩位數(shù)。

從利益驅(qū)動方面分析,縣改區(qū)后包括土地、財政、城市規(guī)劃和建設(shè)、司法等大量含金量很高的權(quán)限集中到市,方便城市政府在更大的范圍內(nèi)集中財力、資源做大中心城區(qū),在較短的時間內(nèi)創(chuàng)造“驕人”的“政績”。

因此,有的市將縣改區(qū)視為擴大城市規(guī)模的“大好機遇”,增加市級財政收入的“天賜良方”。結(jié)果是縣改區(qū)成為繼市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后,市對周圍縣、城市對農(nóng)村又一次更徹底的利益剝奪。

正是因為縣改區(qū)不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展,不少著名的縣、縣級市改區(qū)后,不同程度地削弱了縣域的活力和競爭力。所以在很長一段時間內(nèi),縣改區(qū)受到縣的普遍抵制。

而有些地方縣改區(qū)得以實施,原因一是縣迫于市的壓力,被迫同意;二是因為縣改市一直沒有解凍,為加快本地的城市化步伐,而同意并入市改區(qū);三是直轄市、副省級市的縣(市)改區(qū)可以提高行政等級,行政級別分別水漲船高,這也是縣改區(qū)容易在直轄市、副省級市推廣的原因所在;四是縣改區(qū)為縣干部往城區(qū)調(diào)動、子女往城區(qū)轉(zhuǎn)學(xué)提供了方便。

縣改區(qū)泛濫之害

科學(xué)、合理、有序的縣改區(qū),特別是在切塊設(shè)市、市縣同駐一地的地方,有利于打破城鄉(xiāng)分割、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭、重復(fù)建設(shè)、資源浪費的被動局面,解決中心城市發(fā)展空間明顯不足的問題,有利于促進中心城市的發(fā)展。但盲目的縣改區(qū)熱則必然造成縣改區(qū)的泛濫,由此產(chǎn)生的危害,我們應(yīng)高度警覺。

從現(xiàn)代經(jīng)濟和社會的發(fā)展趨勢看,城鄉(xiāng)屬于兩個不同的范疇,城市和農(nóng)村的差別與不同需要十分明顯,彼此之間的獨特性突出,管理上的不一致客觀存在。城市要求作為一個整體,實行高度集中統(tǒng)一的管理模式,而農(nóng)村則需要相對獨立的管理體制。因此,有必要對城鄉(xiāng)進行分別治理,這也是產(chǎn)生城市行政區(qū)劃的根本原因。

正是城鄉(xiāng)對管理體制、模式的不同要求,決定了市轄區(qū)不同于縣,市轄區(qū)是出于為市分擔(dān)城市管理服務(wù)的需要而設(shè)置的。它實質(zhì)上具有市的行政分治區(qū)的地位,是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu),不可能完全承擔(dān)縣的各種管理職權(quán),也不具有一般地方行政區(qū)那樣的相對獨立性。

縣改區(qū)后很多決策權(quán)和管理職能上收到市,社會經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán)也大打折扣,在機構(gòu)設(shè)置上很多原來的獨立部門改為市的分支機構(gòu),以條條領(lǐng)導(dǎo)為主、塊塊領(lǐng)導(dǎo)為輔。如果將本該自成一體的縣盲目改區(qū),必然帶來一系列的問題。

一是城市管理和建設(shè)面臨大量既復(fù)雜又具體的事務(wù),市政府要為居民提供許多鄉(xiāng)村地區(qū)所沒有的社會公共服務(wù),承擔(dān)各種城市社會管理職責(zé),如果又要直接領(lǐng)導(dǎo)廣大的農(nóng)村,往往顧此失彼。而縣改區(qū)后獨立性下降,失去獨立的決策權(quán),必然削弱對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的管理、服務(wù)及扶持,結(jié)果普遍存在重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象,在一定程度上損害了農(nóng)民的利益,加劇了“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性,最終有可能影響區(qū)域的整體發(fā)展。

二是從體制上為城市掠奪農(nóng)村的資金、資源提供了便利,對城市的政績工程、形象工程起到了推波助瀾的作用。直轄市、副省級市管轄的縣(市)改區(qū)還存在機構(gòu)升格、干部升級、增加行政開支的問題。部分地方為了在短時間內(nèi)改變城市面貌,強化中心城市的功能,利用行政手段將原來縣的資源往市中心聚集,對縣域的剝奪尤為嚴(yán)重,忽視農(nóng)村、農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)發(fā)展,拉大了城鄉(xiāng)差距。

三是從行政體制上促使城市外延式擴張,形成“攤大餅”模式,不利于衛(wèi)星城市的發(fā)展,給城市的交通、環(huán)境保護帶來無法解決的嚴(yán)重問題。而過于寬松的市區(qū)地域空間,則容易造成土地等寶貴資源的浪費。

四是城郊比例嚴(yán)重失調(diào),市區(qū)農(nóng)村人口比重過大,城鄉(xiāng)概念模糊,給城鄉(xiāng)統(tǒng)計特別是城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計工作增加新的困難。“假性城市化”造成城市化水平的混亂,不僅給統(tǒng)計帶來困難,也容易對中央和地方制訂相關(guān)政策產(chǎn)生誤導(dǎo)。

(作者單位:中國社會新聞出版總社)

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