□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

“有限政府”才能善治良政

□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

“有限政府”是善治良政的重要條件和原則。既要對政府權力嚴加限制，使其不能為非作歹，危害社會自由，又要賦予它足夠的權威、能力和自主活動空間，讓政府能夠積極為善，保護和促進自由。

“政府是必要的惡”

□最近，“轉變政府職能”成為政府改革的新議題。但不論是此前的“集權與分權”、“大政府與小政府”，還是現(xiàn)在的“服務型政府”討論，都要回歸到政府的合理存在這一問題。對此，您的看法是什么？

■一方面，我們說政府在社會公共生活中是必要的。這是因為如果沒有了政府這一制度安排，人類社會可能面臨政治秩序崩潰、市場機制失靈和公共事業(yè)衰敗等一系列風險。

另一方面，雖然從理論上說，政府的權力來源于社會的委托，政府理應成為謀取公共利益的“公器”。但在實際政治生活中，由于人性的幽暗和監(jiān)督不力，政府權力“公器私用”的情況屢見不鮮。

□“政府是必要的惡”，近代以來的許多思想家和學者都在探討和論證這一命題。如何來理解？

■政府不是天使，因而，對待政府的權力就需要時時警惕。首先必須注意的是，政府決策可能既不公共也不經濟。政府干預市場、調控社會的基本手段是制定并實施有效的公共政策。但由于政策過程異常復雜，存在著種種障礙或制約因素，因此，政府難以及時制定并有效執(zhí)行科學的公共政策。在這種情況下，政府非但不能起到彌補市場缺陷和志愿失靈的作用，反而會加劇市場失靈和志愿失靈，帶來巨大浪費，甚至造成社會災難。

此外，政府官員和政府機構自身利益的客觀存在會帶來政府的自我擴張行為，造成社會資源浪費，經濟效益降低，資源配置低效，社會福利減少。同時，政府官僚機構產出的質與量難以測定和衡量，使政府績效考核在很多情況下難以實施，影響政府效率。

□現(xiàn)實生活似乎一再告誡我們，沒有嚴格的“限政”措施，好的動機也可能走向壞的結果。不斷發(fā)生的官員和政府腐敗、專權、侵權、不作為等案例值得我們深思，也足以令我們警醒。因此，如何對政府進行必要的限制？

■好政府和好官員所提供的善治良政必須以憲政制度保障為前提，而“有限政府”則是憲政制度的核心理念。憲政的要義就是“限政”，即控制國家，限制政府，約束官員。

“政府是惡，公權是害”，這看似極端的觀點，其實是最進步的理念。正是基于這樣的認識和判斷，人們才對國家和政府產生深刻的敵意和高度的戒備。正是因為認識到再好的政府也是“惡”，才要想方設法為政府設置緊箍咒，通過憲法和法律來約束其行為，通過制度安排來制約和監(jiān)督其權力，從而使可能的“禍害”降到最低限度。

“有限政府”才能是有效政府

□不少學者認為，“最好的政府是管事最少的政府”。在您看來，政府的應然狀態(tài)是什么？

■政府必須是有限的才是有效的，無限政府必然是無能政府。

所謂“最好的政府”，實際上是指權力最小而責任最大的政府，即在限制公民自由方面，它應當是“小政府”，而在提供公共服務方面，它應該是“大政府”。

事實上，在人類政治生活的實踐中，權力極小責任極大的“最好政府”從未實現(xiàn)過，而在權責對應基礎上，什么是“次好政府”——是權責都較大的政府，還是權責都較小的政府——也沒有公認的結論。但人類政治文明的進程卻揭示了政府構建的“底線”——防止和杜絕“最壞的政府”，即權力最大而責任最小的政府。

□您提到了“有限政府”，這具體涵蓋了哪些內容？

■“有限政府”是指政府自身在規(guī)模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約，它意味著“政府只享有人民同意授予它的權力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治”。所以，法治最重要的政治職能就是鏟除無限政府，確立和維持一個在權力、作用和規(guī)模上都受到嚴格法律限制的“有限政府”。

政治理論和實踐表明，“有限政府”作為憲政的核心概念，是善治良政的重要條件和原則。

□“有限政府”與“有效政府”兩者之間的關系是什么？是否存在矛盾？

■兩者并不對立，相反，“有限政府”是“有效政府”的前提。使國家和政府有所作為的最好辦法，就是對國家和政府的權力和能力加以必要的限制，使其有所不為。政治學常識告訴我們，沒有限制的權力，必然導致對權力的濫用，從而敗壞國家的能力。由此可以推論，一個合理的政府理所當然只能是有限的政府。

政府既要“有限”，以避免專制暴政；又要“有效”，以防止無政府狀態(tài)，促進公共事業(yè)，這兩種使命和功能之間的天然張力使憲政民主成為必然的選擇。

□在您看來，要實現(xiàn)政府的有限與有效，怎樣才是合理的制度安排？

■憲政包含諸多原則，其中法治原則是最核心的，因此憲政首先是法治(尤其是“依法治政”)精神的體現(xiàn)。運用法律，并通過成文憲法或法律的方式來控制國家權力，保護公民個人權利是憲政制度設計的基本思路。因此，以立法機構為中心、以法律為主導成為憲政體制下政治安排的主要特征。

□人們常用“有法不依，執(zhí)法不嚴”來評價中國目前的法治狀況。您對此怎么看？

■中國歷來是一個行政主導的國家，或者更準確地說，是一個立法和司法權力一直沒有與行政權力成功剝離的國度。不可否認，行政主導體制對于集中資源和高效實施集體意志具有一定的優(yōu)勢。但是，從長遠來看，由于它違背了制度安排結構平衡的基本原則，會留下諸多隱患。由于司法不能完全獨立，因此，法律往往失去了約束當政者行為的效用，也就喪失了保障、救濟公民權利的能力。法律在行政權力面前所表現(xiàn)出來的軟弱，使人們更愿意尋求權勢的救助和庇護而不愿意求得法律的幫助與救濟。

應當承認，30年來，中國政府在法制建設方面確實取得了重大進展。但是，這樣的進展與現(xiàn)代憲政民主的要求還有較大的差距：憲法提供了基本的政治法律框架，但是法律規(guī)則與現(xiàn)實潛規(guī)則之間的差距仍然較大。

通往“有限政府”的憲政之路

□“有限政府”的路徑是什么？

■“有限政府”需要有三個方面的支持和保證：首先，政府的架構必須是憲政的，即憲法必須明確規(guī)定各種政府機構的任務、責任和功能，明確政府與個人的關系；其次，通過一系列制度安排，制造政府內部緊張或互相制衡，保持權力結構分散；最后，維持一個由諸如商會、工會和壓力集團等自治組織所組成的廣泛而獨立的公民社會的存在。

上述理論告訴我們，“有限政府”的建設也可以從三個方面展開：第一，確立憲法至上的原則，落實憲政結構的制度安排；第二，確立和落實權力制衡的原則，保證“以權力制約權力”；第三，賦予公民以及社團組織以廣泛的權利，使它們能夠通過維權行動來抵抗可能來自政府的侵權，確?！耙詸嗬s束權力”。

□目前已有一些比較成熟的限權理論，如立法及司法對行政自由裁量權的限制；行政機關通過行政立法、行政公開、行政監(jiān)察和行政復議等措施對行政自由裁量權的自我控制等。在您看來，可以有哪些途徑？

■可以分不同的時間階段來進行。通過立法來為行政事務確定標準，這是行政自由裁量權的“事前”限制。通過法院的司法審查，即對具體行政行為的合法性進行審查，阻止政府濫用行政自由裁量權，這是行政自由裁量權的“事后”限制。通過行政立法、行政公開、行政監(jiān)察和行政復議等環(huán)節(jié)，限制、規(guī)范行政自由裁量權的存在范圍和行使方式，實施有效的監(jiān)督和救濟，這可謂對行政自由裁量權的“事中”限制。

□“限權政府”的行為必須每時每刻受到監(jiān)督，才能保證它不至于越權出界。具體到實踐中，如何對政府行為進行監(jiān)督？

■除建立立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等制度和機制外，還需要確立完善的社會監(jiān)督制度和機制。

社會監(jiān)督機制主要包括公民監(jiān)督、社會團體監(jiān)督以及輿論監(jiān)督。但從目前中國的實際情況來看，上述三種監(jiān)督機制似乎都不很靈驗。公民個體的監(jiān)督不能有效發(fā)揮作用，法院在公民與政府的糾紛中難保公正立場而導致司法信任危機，信訪制度也經常由于地方政府或部門的“截訪”行為而遭遇尷尬。社團組織因為自身發(fā)展的不足而難以發(fā)出有力的聲音和組織有效的行動來影響政府行為。輿論在很多情況下，不僅難以成為政府行為的制約力量，反而容易變成政府操縱民意的工具。要改變這些狀況，需要推進政治體制改革，理順政民關系，建立現(xiàn)代責任政治和責任政府的問責制度。

□政治改革往往伴隨著經濟制度方面的改革。因此，在打造“有限政府”的過程中，能否從公共財政的角度發(fā)力？

■“有限政府”需要受到政府預算控制。沒有錢什么活動也開展不了，因此，抓住了政府預算的環(huán)節(jié)，就是抓住了政府的“牛鼻子”。政府預算控制的目的就在于控制政府的經濟來源和財政支出的流向和流量。

近年來，人們已逐漸把建設“有限政府”的目光投向建立和完善公共財政制度上。不少來自政治學和行政學的學者，相繼發(fā)出了“呼吁公共預算”的聲音。這也是建設“有限政府”的必經之路。

（燕繼榮，北京大學政府管理學院教授，主要研究方向：政治學理論、中國政治發(fā)展。）