鄧佐國， 徐廷華

（江西理工大學稀土學院，江西 贛州 341000）

國外稀土等礦產資源儲備的幾點啟示

鄧佐國， 徐廷華

（江西理工大學稀土學院，江西 贛州 341000）

簡要介紹了國外稀土等礦產資源儲備現狀，分析了國外礦產資源儲備目的，儲備制度，儲備目標和調整，儲備管理的執(zhí)行機構，儲備專項資金籌措等，提出了我國建立和完善稀土戰(zhàn)略儲備制度的建議.

稀土；礦產資源；儲備；建議

0 前言

稀土元素由于特殊的原子結構，具有特殊的“光、電、磁”等特性，加之化學性質十分活潑，能與其他元素組成品種繁多，功能千變萬化，用途各異的新型材料.稀土是發(fā)展新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天、電子信息及國防尖端技術等領域不可或缺的戰(zhàn)略物資.因此，稀土被稱為“新材料的寶庫”，“現代工業(yè)維生素”.

稀土元素作用巨大、用途廣泛，是關乎國家經濟安全和國防安全的關鍵元素.受到世界許多國家的高度關注.如美國、日本、英國、法國、德國等工業(yè)發(fā)達國家，不僅稀土用量大，而且擁有世界一流的稀土應用技術.這些國家把稀土看作是對本國經濟和技術發(fā)展有著至關重要的戰(zhàn)略元素.如美國國防部公布的35種高科技元素和日本科技廳選出的應用于尖端技術的26種元素中，均包括除鉅（Pm）以外的16種稀土元素.長期以來，美、日、歐盟等國家，通過購買中國廉價稀土建立戰(zhàn)略儲備.而對中國實施的限產并減少稀土出口戰(zhàn)略性調整卻反應強烈.去年6月，美國和歐盟就中國限制稀土等戰(zhàn)略物質出口上訴世界貿易組織，日本政府與媒體也高調加入向中國施壓的行列，以求我國放寬對稀土的出口.

我國政府和歷代領導人高度重視稀土產業(yè)的發(fā)展.鄧小平同志在1992年南巡時很有遠見的說過：“中東有石油，中國有稀土”，“一定要把稀土的事情辦好，把我國的稀土優(yōu)勢發(fā)揮出來”.到江澤民、朱镕基、胡錦濤、溫家寶等黨和國家領導人對稀土資源開發(fā)利用的高度關注和多次指示，充分顯示了稀土在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要戰(zhàn)略地位，關系到國家經濟安全與經濟利益.為了稀土產業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，保護和利用好戰(zhàn)略性的稀土資源，近幾年，國家出臺了一系列宏觀調控政策：如國務院頒布了整頓和規(guī)范礦產資源開采秩序，加強礦產資源整合的相關文件；對礦產品和冶煉分離產品生產納入指令性計劃，實行高度集中統(tǒng)一的總量控制管理；國家實行稀土產品出口配額制，加強出口管理等.2011年2月16日，國務院總理溫家寶主持召開了國務院常務會議，專題研究部署了促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的政策措施.提出了力爭五年左右時間，形成合理開發(fā)、有序生產、高效利用、技術先進、集約發(fā)展的稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的格局，并于5月10日發(fā)布了《國務院關于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2011]12號）.這是2000年以來，國務院首次單獨針對稀土行業(yè)出臺的指導意見，同時，首次將稀土上升到國家戰(zhàn)略儲備高度，明確要求建立稀土戰(zhàn)略儲備制度.

我國稀土產業(yè)經過50多年的發(fā)展，已形成包括采礦、選礦、分離、冶煉、深加工及應用等完整產業(yè)鏈，并得到迅速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績，使我國稀土產業(yè)在世界上占有四個第一：稀土資源儲量第一，中國已探明稀土儲量5500萬t，約占世界已探明儲量（1.1 億 t）的 50%；產量第一，2008 年、2009 年、2010 年稀土產量分別為13.46萬t、12.73萬t、11.89萬t， 占世界商品量的90%以上；用量第一，2007年、2008年、2009年，我國稀土消費量分別為7.26萬t、6.77萬t、7.3萬t，分別占世界消費量的53%、52.4%、55.5%；出口量第一，2007年、2008年2009年稀土產品出口量分別為4.9萬t、5.42萬t、4.38萬t，世界稀土市場90%的稀土靠中國供應.但我國稀土產業(yè)仍存在資源過度開采，資源利用率低，導致稀土資源浪費嚴重和消耗過快，我國稀土資源儲量已由20世紀80年代占世界稀土總儲量80%下降到現在的50%左右，資源優(yōu)勢地位正在逐漸削弱；稀土冶煉分離產能過剩（超過20萬t，高于世界13萬t的年需求量），產業(yè)集中度低，產業(yè)結構失衡；礦山開采破壞了生態(tài)環(huán)境，冶煉分離過程中污染物排放導致了環(huán)境污染；自主創(chuàng)新能力不足，高端應用研發(fā)滯后，導致受制于人；稀土的無序競爭和走私，加之出于規(guī)避出口配額制進行投資的外資企業(yè)，購買稀土原料或初級產品后，經簡單加工便運往國外，導致大量稀土低價外流；資源管理與管控面臨國際國內多方利益的博弈挑戰(zhàn).這些問題的存在，嚴重影響了稀土資源的有效保護與合理利用，影響國家安全與重大利益[1-2].

我國以占世界50%的稀土儲量，供應著世界90%以上的需求，長期以來，我國稀土在國際市場上擁有絕對份額，但沒有調控國際市場供求和價格的能力，缺乏國際話語權.對我國稀土資源進行保護已經到了刻不容緩的地步.因此，利用好、管理好稀土資源，盡快建立稀土等稀有金屬的戰(zhàn)略儲備制度，不僅事關我國經濟利益和未來技術制高點，更事關國家安全.

筆者就國外稀土等礦產資源儲備現狀及啟示進行了初淺的分析，以供我國建立和完善稀土戰(zhàn)略儲備制度參考、學習與借鑒，提出了我國建立和完善稀土儲備制度的建議.以求有所裨益.

1 國外稀土等礦產資源儲備現狀

礦產資源戰(zhàn)略儲備最早是作為備戰(zhàn)的重大舉措提出來的，是關系到國家經濟安全和國防安全的重大問題，為世界各國政府高度重視，被列為國家發(fā)展戰(zhàn)略，建立了戰(zhàn)略資源儲備制度.現在，一些國家的資源儲備、開始從國防安全為主轉向以經濟安全為主.各國礦產資源戰(zhàn)略儲備，實際上是一種通過國際市場爭奪資源、控制國際礦產品市場供應和價格的一種手段，以保障國家資源的安全、穩(wěn)定、經濟的供應，保證國家的經濟安全和國防安全.美國、日本、德國、韓國、法國和瑞典等國家出于經濟安全的目的實施了礦產資源儲備.

1.1 日本稀土等稀有金屬的戰(zhàn)略儲備

日本是一個礦產資源貧乏的島國，卻是稀土等稀有金屬和有色金屬的消費大國，國民危機意識十分強烈.日本戰(zhàn)后經濟得到了迅速發(fā)展，成為世界上僅次于美國的第二大經濟強國，其中一個重要的因素就是實施了全球資源戰(zhàn)略.

日本為了保證礦產資源長期穩(wěn)定供給和應對可能出現的緊急情況，1983年制定了儲備各種稀有金屬的相關法律，將稀土等稀有金屬列為國家法律規(guī)定必須儲備的戰(zhàn)略物資.推行了從國外大量進口資源的戰(zhàn)略.近年來，日本的稀土大約90%來自中國，其中三分之一用于工業(yè)生產，三分之二用于儲備.以防止因稀土短缺而影響發(fā)展，保證其高科技產業(yè)的競爭力.

日本礦產資源儲備制度分政府儲備和民間儲備，政府儲備是為了保證長期穩(wěn)定供應和應對可能出現的緊急情況.政府儲備由金屬礦業(yè)事業(yè)團負責實施.儲備資金由金屬礦業(yè)事業(yè)團在政府擔保下從國內銀行貸款，政府對貸款利息給予補貼.民間儲備是為了防備短期供應問題.民間儲備由企業(yè)根據礦產資源需求自行儲備.由特種金屬協(xié)會負責協(xié)調有關企業(yè)稀有金屬儲備工作.稀有金屬產地大部分在非州，俄羅斯和中國.中國稀有金屬的蘊藏量在世界上所占比例很大，是稀有金屬生產大國，一些國家十分重視從中國進口稀有金屬.據日本“稀有金屬”數據庫統(tǒng)計，稀土資源83%從中國進口，日本每年消費總量90%的鎢從中國進口，日本稀有金屬進口量的一半依賴中國[3-4].

1.2 美國礦產資源的戰(zhàn)略儲備

美國是世界上主要的經濟大國，擁有豐富多樣的礦產資源.既是礦產資源大國，又是消費大國，美國出于國防安全考慮，于1923年在世界上最早建立國家礦產資源戰(zhàn)略儲備的國家.

20世紀70年代以來，世界政治格局發(fā)生了較大的變化，世界資源市場波動加劇.為了確保礦產資源的安全、穩(wěn)定、經濟供應和加強對全球資源的控制力度，以美國為首的西方國家相繼建立和完善了戰(zhàn)略資源的儲備制度.美國是由政府出資，國防后勤局的國家戰(zhàn)略中心進行資源戰(zhàn)略儲備.其儲備目標為發(fā)生大規(guī)模常規(guī)戰(zhàn)爭時，可供頭三年所需戰(zhàn)略物質.采取的儲備措施是，關閉本國礦山，保護國內資源，防止國內資源加速枯竭.在價格適宜的情況下，政府出資，大量進口國外廉價的礦產品和初級產品進行儲備.如稀土，盡管國內資源豐富，但由于可以從國外獲得更廉價的初級產品.因此，將國內最大的芒廷帕斯稀土礦山關閉近十年，每年花巨額資金，從中國和法國大量進口稀土進行戰(zhàn)略儲備.當儲備量達到一定規(guī)模后，一旦國際市場供應緊張，中國等國供應可能提價時，又將儲備的資源進行拋售打壓價格.由于美國等西方國家礦產資源的戰(zhàn)略儲備，使資源豐富的發(fā)展中國家控制全球礦產品市場的能力進一步減弱，沒有調控市場供求和價格的話語權.由于不合理的價格體系，多數發(fā)展中國家出賣原料并沒有取得預期的發(fā)展效果[3-4].

2 國外稀土等礦產資源戰(zhàn)略儲備的幾點啟示

2.1 世界各國高度重視礦產資源的儲備

稀土等稀有金屬具有重要的戰(zhàn)略地位，世界各國政府高度重視.被列為國家發(fā)展戰(zhàn)略，許多國家都建立了礦產資源儲備制度.通過資源儲備控制國際市場和價格，通過國際礦產品市場，爭奪資源.大幅度擴大稀有金屬的儲備范圍和儲備量，而這些資源相當多來自中國，值得我們借鑒和深思.

我國是稀有金屬儲量、生產、出口大國，在國際市場上占據優(yōu)勢地位.長期以來一直是國際市場重要的生產者和供應者.但在國際市場上擁有絕對份額情況下，卻沒有調控國際市場供求和價格的能力，缺乏國際話語權.隨著近年來我國稀土等優(yōu)勢資源的過度開采，大量出口，我國稀土等稀有金屬大國優(yōu)勢地位正在逐步削弱，對優(yōu)勢礦產資源進行保護到了刻不容緩的地步.因此，建議我國應高度重視稀土等戰(zhàn)略資源，增強戰(zhàn)略儲備意識，建立和完善我國稀土等戰(zhàn)略資源的儲備制度.有效控制戰(zhàn)略資源的盲目流失，以保證我國的安全和根本利益[5-6].

2.2 世界各國礦產資源儲備的目的

世界多數國家建立礦產資源戰(zhàn)略儲備的目的是為了保障國家安全和經濟安全.以美國為首的西方國家實施礦產資源的戰(zhàn)略儲備，是為了防備戰(zhàn)爭時期供應中斷，保證國家非常時期使用.隨著冷戰(zhàn)結束，在國際政治新形勢下，一些國家的戰(zhàn)略礦產儲備，開始從國防安全為主轉向以經濟安全為主，確保礦產資源的安全、穩(wěn)定、經濟供應和加強對全球資源的控制力度.德國、日本、瑞典、韓國和法國等國聲稱，所實施的礦產資源儲備主要是出于經濟安全目的.事實上，美國為國防安全目的而建立的礦產資源戰(zhàn)略儲備也為美國的經濟安全起到了不可低估的作用.

由于我國稀土資源相對較豐富，產量也大.我國實施稀土戰(zhàn)略儲備的目的是：控制出口，保護資源，控制國際市場供求和價格，提升國際定價話語權.這是關系到國家的長遠利益，當然也關系到國內企業(yè)的利益，與此同時，國家儲備還可提高國內稀土產業(yè)在國際上的影響力.

2.3 世界各國的礦產資源儲備制度

實施礦產資源儲備國家的儲備制度是由相關的法律法規(guī)和政策組成的.美國的儲備制度由“戰(zhàn)略物質儲備法”、“國防生產法”等法律法規(guī)組成；法國通過內閣會議批準制定的礦產儲備計劃；德國制定了礦產儲備的風險對策等.目前各國礦產資源戰(zhàn)略儲備有兩種情況：國家儲備和民間儲備.以美國為代表的全部由政府出資的戰(zhàn)略儲備；以日本為代表的國家儲備和民間儲備相結合；法國由儲備管理委員會作出決定，下達給有色金屬進口協(xié)會，由有色金屬進口協(xié)會負責購買和保管儲備物質等具體業(yè)務；德國采取民間儲備和同民間簽訂契約的國家儲備；瑞典分政府儲備和民間儲備，制定了企業(yè)物質儲備特別法，約束和激勵企業(yè)進行物質儲備，如果某企業(yè)儲備量達不到要求或儲備量下降，經濟防衛(wèi)委員會則可對該企業(yè)處以特別罰金.

《國務院關于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2011]12號），首次將稀土上升到國家戰(zhàn)略儲備高度，明確了由國家發(fā)改委、財政部、國土資源部等部門共同牽頭研究建立稀土戰(zhàn)略儲備制度；稀土資源省地方政府稀土儲備；通過政策引導，鼓勵生產企業(yè)和流通企業(yè)進行稀土儲備，形成我國多元化的稀土儲備機制[7-8].

2.4 世界各國礦產資源儲備范圍

世界各國礦產資源儲備的范圍和種類，根據國際政治、經濟、市場、技術及本國實際需求確定，并根據上述因素的變化隨時進行調整.儲備礦產品種類的確定及調整需經國家相關部門或機構批準.如日本儲備范圍包括稀土、鎢、鉬、鈷、鎳、銦、釩、鉻、鉑、銀等31種；美國儲備種類為63類93種，其中稀有金屬為24類48種.

我國稀土儲備的范圍應包括：稀土資源地儲量儲備，將資源地作為戰(zhàn)略儲備保護起來.我國輕稀土和重稀土儲量分別占世界儲量的50%和90%，全世界輕稀土不缺，缺的是重稀土資源.建議我國稀土資源地儲量儲備的重點是富含中重稀土的南方離子型稀土資源；礦產品和高價值稀缺的稀土產品（銪、鋱、鏑等）儲備；用途不明的稀土產品和前景廣闊的稀土產品儲備[9-10].

2.5 世界各國礦產資源儲備目標和調整

世界各國根據本國資源保障程度、生產情況、國際市場供應情況，進口依賴程度，國內消費量等因素確定其礦產儲備目標.美國的儲備目標是發(fā)生大規(guī)模常規(guī)戰(zhàn)爭時可供頭三年需要的物質.日本稀有金屬儲備目標為國內60天的消費量，實際儲備量大大高于規(guī)定的目標量.法國儲備目標為國內2個月的消費量.英國儲備目標為6個月的國內消費量.瑞典儲備目標為1年的國內消費量.德國的儲備目標為1年的消費量，并強制民間企業(yè)一般儲備4～8個月的消費量.

我國由于稀土資源較豐富，擁有大量的稀土產品.因此，稀土儲備目標應根據實際實行分類確定.稀土資源地儲量儲備應作好規(guī)劃，能不開采就不開采，能儲備多久就儲備多久；稀土礦產品儲備量為4個月的消費量；價格低的稀土產品（鑭、鈰等），其儲備量可大一點；稀缺高價值的稀土產品（銪、鋱、鏑等），根據市場的需求情況，能儲備盡量儲備；用途不明的稀土產品和前景廣闊的稀土產品，有多少儲備多少.稀土儲備目標量的確定，不應刺激過度開采和超量生產，應有利于稀土開采總量控制，稀土礦產品和冶煉分離產品指令性計劃的落實.

2.6 世界各國礦產品儲備管理和執(zhí)行機構

礦產資源儲備由什么樣的機構負責管理，協(xié)調，制定儲備規(guī)劃；什么樣的機構負責儲備的具體實施，即儲備物質的收購、調配、保管、動用等，各國不一樣.各國礦產資源儲備一般都設有專門機構管理和執(zhí)行.美國戰(zhàn)略儲備由國防部聯邦應急管理局 （FEMA）負責管理，由美國總務局（GSA）負責儲備物質的調配、保管、放出等.法國的礦產儲備運營的最高決策機構是財政部和科技產業(yè)部組成的 “國家礦產品儲備管理委員會”（LCGSNMM），負責儲備物質的管理和實施.日本的國家儲備由金屬礦業(yè)事業(yè)團實施，民間儲備由企業(yè)根據自己使用情況自行儲備.瑞典的國防儲備和經濟安全儲備，均由經濟防衛(wèi)委員會管轄和實施.德國礦產資源儲備的主體是民間公司.

建議我國由國家發(fā)改委、財政部和國土資源部等國家部委牽頭，組建稀土儲備的專門機構，如稀土儲備管理委員會.負責稀土儲備的政策制定，規(guī)劃編制，儲備目標和范圍的確定，資金籌措，產品的購進與輪換，市場調控與監(jiān)督管理等；稀土資源和產業(yè)大省地方政府可設立由政府控股的稀土儲備公司，專門負責地方政府儲備；稀土企業(yè)根據自己需求自行儲備.即采用國家戰(zhàn)略儲備、地方政府儲備和企業(yè)儲備等3種方式[11].

2.7 世界各國礦產品儲備專項資金

世界各國礦產品儲備專項資金籌集大體有以下幾種方式：一是政府撥款；二是金融機構貸款；三是發(fā)行公用事業(yè)債券；四是民間自籌資金.美國礦產品儲備資金全部由政府撥款，聯邦應急管理局國防儲備政策部門制定“年度物資購買計劃”，儲備資金從“交易基金”和“經營基金”中支出；日本稀有金屬國家儲備所需資金，在政府擔保下由金屬礦業(yè)事業(yè)團從國內銀行貸款籌集，其貸款的利息由政府給予補貼，金屬礦業(yè)事業(yè)團所需經費全部由政府預算解決，企業(yè)儲備資金自行解決；法國礦產品儲備經費來源，一是政府撥款，二是發(fā)行公用事業(yè)債券信用貸款方式籌集，利息由國家補貼；德國政府通過金融機構向實施礦產品儲備公司貸款，并向實施礦產品儲備公司提供人頭費和貸款利息補貼.

我國稀土儲備資金建議采取以下方式解決：一是國家稀土戰(zhàn)略儲備資金，列入國家預算，由政府出資，也可利用我國的部分外匯資金進行稀土收儲[12]；二是國家制定相關優(yōu)惠政策，支持稀土資源省地方政府開展稀土儲備；三是企業(yè)儲備由企業(yè)自行籌資.

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On the mineral resource reserve systems outside China

DENG Zuo-guo,XU Ting-hua

(School of Rare Earth,Jiangxi University of Science and Technology,Ganzhou 341000,China)

This paper studies the purpose,system,administration and funding of mineral resource reserve outside China based on introducing the current status of the mineral resource reserve.Suggestions on establishing and improving China’s rare earth strategic reserve system are put forward.

rare earth;mineral resources;reserves;suggestion

F416.32；X915.4

A

1674-9669（2011）06-0039-04

2011-11-08

鄧佐國（1941－ ），男，教授，主要從事稀土冶金教學和科研工作，E－mail:scdzg@163.com.