孫連錚

（孫連錚：吉林工商學(xué)院 經(jīng)濟(jì)貿(mào)易分院，副教授。）

當(dāng)前，世界糧食價(jià)格大幅波動(dòng)對(duì)中國(guó)糧食安全提出了更高的要求。對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行糧食補(bǔ)貼是世界通行的慣例。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，糧食補(bǔ)貼是確保糧食安全的重要重要政策。中國(guó)已經(jīng)加入WTO，根據(jù)WTO要求，各成員國(guó)對(duì)糧食補(bǔ)貼方式進(jìn)行了改革，其中，美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在糧食補(bǔ)貼實(shí)踐中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的進(jìn)一步優(yōu)化和完善提高參考和借鑒。

一、外國(guó)糧食補(bǔ)貼政策簡(jiǎn)介

（一）歐盟的糧食補(bǔ)貼政策

歐盟設(shè)立農(nóng)業(yè)共同基金對(duì)糧農(nóng)進(jìn)行生產(chǎn)性資金補(bǔ)貼。糧農(nóng)對(duì)土地的水利灌溉工程、土地改良工程和安裝節(jié)能設(shè)施等都會(huì)得到資金補(bǔ)貼。如，英國(guó)對(duì)糧農(nóng)的土地排澇給予10%-80%的資金補(bǔ)貼，法國(guó)對(duì)中小農(nóng)場(chǎng)主的農(nóng)田基本建設(shè)給予10%-20%的政府補(bǔ)助金。

（二）美國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策

美國(guó)的糧食補(bǔ)貼政策開始于20世紀(jì)30年代，其糧食補(bǔ)貼政策的目標(biāo)是：為美國(guó)國(guó)民提供價(jià)格合理、數(shù)理充足的糧食產(chǎn)品；為商業(yè)性農(nóng)場(chǎng)提供一個(gè)豐產(chǎn)、繁榮的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；保護(hù)現(xiàn)存的中小型家庭農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)。

二、中國(guó)現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策

新中國(guó)建立以來(lái)，為了解決糧食自給自足的問(wèn)題，中央政府一直對(duì)糧食采取補(bǔ)貼措施，其間具體補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼環(huán)節(jié)都經(jīng)歷了較大的變化。最初，我國(guó)政府實(shí)行的是“以農(nóng)養(yǎng)工”政策，通過(guò)“城鎮(zhèn)居民糧油補(bǔ)貼”使城鎮(zhèn)人口成為糧食補(bǔ)貼的受益者，糧食生產(chǎn)者反而得不得補(bǔ)貼；后來(lái)，我國(guó)改為對(duì)糧食流通環(huán)節(jié)進(jìn)行不同意穩(wěn)定糧價(jià)、保障供給；從2002年起，我國(guó)逐步試點(diǎn)、推廣生產(chǎn)者收入補(bǔ)貼。當(dāng)前，我國(guó)糧食補(bǔ)貼可以劃分為生產(chǎn)性補(bǔ)貼、流通性補(bǔ)貼和收入性補(bǔ)貼等三大類。

（一）生產(chǎn)性糧食補(bǔ)貼

目前，我國(guó)普遍推廣的生產(chǎn)性補(bǔ)貼包括：良種推廣補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼。

良種推廣補(bǔ)貼是中國(guó)加入WTO后，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品》相關(guān)規(guī)定而制定的首個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施，其目的是：通過(guò)對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)、優(yōu)勢(shì)品種的補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)戶選用良種，實(shí)行良種規(guī)?；B片種植，推進(jìn)我國(guó)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。2002年年起，農(nóng)業(yè)部試點(diǎn)進(jìn)行良種補(bǔ)貼，同年，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部在東北高油大豆生產(chǎn)實(shí)行良種推廣補(bǔ)貼。從2003年開始，良種推廣補(bǔ)貼在全國(guó)實(shí)行，主要對(duì)小麥、水稻、大豆和玉米實(shí)行補(bǔ)貼。一般來(lái)講，在規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)地區(qū)內(nèi)購(gòu)買政府推薦的良種的農(nóng)戶都可以獲得補(bǔ)貼。

（二）流通性糧食補(bǔ)貼

目前，我國(guó)流通性糧食補(bǔ)貼包括：糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)補(bǔ)貼、糧食儲(chǔ)備補(bǔ)貼和最低收購(gòu)價(jià)補(bǔ)貼。

從1990年夏糧上升后，因價(jià)格偏低，中國(guó)政府開始啟動(dòng)糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)補(bǔ)貼，當(dāng)時(shí)主要補(bǔ)貼對(duì)象是糧食主產(chǎn)區(qū)，國(guó)家規(guī)定一線為單位敞開收購(gòu)議價(jià)糧，作為專項(xiàng)儲(chǔ)備糧的議價(jià)糧收購(gòu)價(jià)與結(jié)算較大差價(jià)貸款由中央政府貼息。1996年秋，中央政府好地方政府共同建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)收購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)提供補(bǔ)貼。1998年起，為了解決糧食購(gòu)銷價(jià)格倒掛問(wèn)題，收購(gòu)范圍又進(jìn)一步擴(kuò)大到所有農(nóng)戶的余糧。

三、中外糧食補(bǔ)貼政策的對(duì)比及對(duì)中國(guó)的借鑒

（一）中外糧食補(bǔ)貼政策對(duì)比

通過(guò)中外糧食補(bǔ)貼政策的介紹，可以看出我國(guó)糧食補(bǔ)貼類型同國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)貼類型基本相似，但在具體補(bǔ)貼方式上，遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)國(guó)家細(xì)致和完善。

1.發(fā)達(dá)國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)清晰、指向明確。綜合來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）在實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的初期階段，為防止政策目標(biāo)泛化，大多根據(jù)具體的政策目標(biāo)采取相應(yīng)的措施，要求各種補(bǔ)貼支持措施目標(biāo)清晰、指向明確、分工合理，避免各類補(bǔ)貼措施出現(xiàn)整合一體、邊際效應(yīng)下降問(wèn)題。如歐盟早期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)主要針對(duì)解決共同體市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品短缺、保障糧食安全等問(wèn)題，因此采取了“目標(biāo)價(jià)格”、“門檻價(jià)格”和“干預(yù)價(jià)格”等嚴(yán)密、精致的價(jià)格干預(yù)機(jī)制。

2.發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食補(bǔ)貼政策注重不同方式的組合使用。美國(guó)和歐盟都使用保護(hù)價(jià)收購(gòu)和休耕補(bǔ)貼是捆綁使用的，這種組合能減輕政府收購(gòu)壓力，而我國(guó)一直以來(lái)實(shí)行敞開收購(gòu)政策，從沒(méi)有考慮糧食供求的階段性變化，因此導(dǎo)致財(cái)政壓力過(guò)大，糧食補(bǔ)貼效率較低。

（二）中國(guó)的借鑒

1.應(yīng)建立符合WTO規(guī)則的糧食補(bǔ)貼方式。我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)際情況出發(fā)，由以前的只重視流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向各種形式的直補(bǔ)，既可以保證農(nóng)戶的利益，又符合WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的規(guī)定。比如，可以改造我國(guó)的收入性補(bǔ)貼方式，使糧食直接補(bǔ)貼政策向真正的、符合WTO“綠箱”政策要求的補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)變。

2.有效整合糧食補(bǔ)貼政策。當(dāng)前我國(guó)各種糧食補(bǔ)貼政策，從補(bǔ)貼力度和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上看并不低于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，但補(bǔ)貼效果卻不是很明顯，種糧農(nóng)戶從中獲益較少，其原因在于各種補(bǔ)貼政策、補(bǔ)貼方式較雜，而農(nóng)戶人均耕地少，因此必須整合現(xiàn)有中國(guó)各種糧食補(bǔ)貼政策。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，種植面積和糧食數(shù)量是直補(bǔ)的兩種最主要的依據(jù)，如美國(guó)直補(bǔ)與產(chǎn)量掛鉤、日本的則與面積掛鉤。因此，我國(guó)應(yīng)有條件的發(fā)放糧食補(bǔ)貼，更明確地發(fā)揮糧食補(bǔ)貼的政策作用。比如，將各種收購(gòu)價(jià)格和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整聯(lián)系在一起；將支持性價(jià)格和種植面積調(diào)整聯(lián)系在一起。

程國(guó)強(qiáng).發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示，北京農(nóng)業(yè)，2010.