付 超

（付超：貴州廣播電視大學(xué)，講師，碩士研究生。研究方向：公務(wù)員制度。）

一、包容性增長(zhǎng)的提出及對(duì)我國公務(wù)員錄用制度的指導(dǎo)意義

國家主席胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議開幕式致辭中，首次使用了包容性增長(zhǎng)的概念。其基本含義是公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，注重平等與公平，尋求社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，讓更多的人享受發(fā)展的成果，其核心是機(jī)會(huì)平等的增長(zhǎng)。公務(wù)員考試錄用制度的建立旨在打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不公平不合理的國家機(jī)構(gòu)用人制度，是我國錄用制度的重大改革，有著極其深遠(yuǎn)的意義和作用。但囿于體制慣性和經(jīng)驗(yàn)不足等因素，公務(wù)員錄用制度缺乏包容性，機(jī)會(huì)不均是重要缺陷之一，這不僅不利于人才的引進(jìn)，還會(huì)造成社會(huì)不公，影響和諧社會(huì)的構(gòu)建，導(dǎo)致社會(huì)秩序的不穩(wěn)定。國家主席胡錦濤提出的包容性增長(zhǎng)理論對(duì)解決這一問題有著極其重要的指導(dǎo)意義。首先，包容性增長(zhǎng)要求公務(wù)員錄用制度務(wù)必向所有符合基本報(bào)考條件的有志于進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的本國公民提供競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，這要求現(xiàn)行公務(wù)員錄用制度應(yīng)該盡可能地減少崗位所附加的各種條件；其次，包容性增長(zhǎng)要求現(xiàn)行公務(wù)員制度應(yīng)該保障大多數(shù)弱勢(shì)群體特別是工人、農(nóng)民、低學(xué)歷者參與公務(wù)員考試的機(jī)會(huì)，使其能夠有機(jī)會(huì)改變自己所處的階層，實(shí)現(xiàn)各個(gè)階層之間的合理流動(dòng)；最后，公務(wù)員錄用制度還應(yīng)該減少對(duì)工人、農(nóng)民、低學(xué)歷者、基層工作者、健康狀況有一定缺陷的“弱勢(shì)群體”報(bào)考者的歧視，在同等條件下，可考慮對(duì)他們的傾斜性照顧，使作為分母的他們形成“只要個(gè)人努力，同樣可以進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍”的信念，打破身份障礙，讓暫時(shí)處于弱勢(shì)的人人充滿希望，讓暫時(shí)處于優(yōu)勢(shì)的人人處于危機(jī)和不懈努力之中。

二、現(xiàn)行公務(wù)員錄用制度的包容性分析

（一）崗位附加條件過多，不利于優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍。

學(xué)歷限制、戶籍限制、資歷限制、性別限制、身高限制、英語計(jì)算機(jī)過級(jí)限制、政治面貌限制、身份限制、年齡限制、基層工作經(jīng)驗(yàn)限制。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)有差別、身份定結(jié)果的現(xiàn)象依然存在。普通工人、農(nóng)民要想進(jìn)國家機(jī)關(guān)大門可謂困難重重，而各級(jí)機(jī)關(guān)一般僅選調(diào)有所謂本地戶口的工作人員，外地戶口的人員幾乎沒有機(jī)會(huì)問津，身份和地域等的限制，使許多優(yōu)秀人才望“門”興嘆。

（二）歧視現(xiàn)象依然嚴(yán)峻，機(jī)會(huì)不均

中國政法大學(xué)憲政研究所2010年公布的《國家公務(wù)員招考中的就業(yè)歧視狀況調(diào)查》顯示，通過對(duì)2010年中央國家機(jī)關(guān)以及北京、黑龍江、浙江、廣西四地的國家公務(wù)員招考（此次調(diào)查通過對(duì)16841個(gè)公務(wù)員崗位，其中北京1423個(gè)、黑龍江1860個(gè)、浙江3681個(gè)、廣西598個(gè)、中央國家機(jī)關(guān)9279個(gè)）的調(diào)查分析得出，當(dāng)前公務(wù)員錄用中存在以下八種類型的歧視：年齡、健康、性別、民族、殘疾、社會(huì)身份、政治面貌、身體特征。該調(diào)查同時(shí)顯示，中央機(jī)關(guān)公務(wù)員和地方機(jī)關(guān)公務(wù)員中健康歧視均占總職位數(shù)的100%，健康歧視與年齡歧視并列為調(diào)查中所占比重最大的歧視。

（三）身份限制難以打破，不利于各個(gè)階層之間的合理流動(dòng)及相互包容。

中國政法大學(xué)法學(xué)教育研究與評(píng)估中心研究所負(fù)責(zé)人劉小楠博士認(rèn)為：“基于應(yīng)聘者的社會(huì)身份給予不合理的區(qū)別對(duì)待就是社會(huì)身份限制，包括戶籍限制、地域限制、出身限制、身份限制四種?！毕薅☉艏⑾薅▏覚C(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)等，都屬于社會(huì)身份歧視，這在地方公務(wù)員招考中表現(xiàn)得尤為突出，占總職位數(shù)的72.46%。中國政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍教授表示，在地方公務(wù)員招考中社會(huì)身份歧視比例這么高，主要因?yàn)檎憬?、北京、廣西對(duì)報(bào)考者戶籍、生源加以限制，或給當(dāng)?shù)貞艏?、生源的?bào)考者以優(yōu)惠對(duì)待。僅以浙江為例，社會(huì)身份歧視在其3681個(gè)崗位中占了3450個(gè)，達(dá)93.72%。地方機(jī)關(guān)性別歧視比中央機(jī)關(guān)嚴(yán)重，地方機(jī)關(guān)占總職位數(shù)的16.56%，中央機(jī)關(guān)為12.96%。

而近年來出現(xiàn)的福建屏南、江蘇句容、江西九江、浙江上虞、廣東東源、安徽黃山和湖南懷化等地先后出現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部子女“因人設(shè)崗”“定制招聘”的事件，“非正科級(jí)干部子女不得報(bào)考”的雷人規(guī)定，更讓人不得不擔(dān)憂身份限制現(xiàn)象的越演越烈。其最大的弊端在于公民個(gè)人的起點(diǎn)決定終點(diǎn)，社會(huì)各個(gè)階層之間難以合理流動(dòng)，其結(jié)果后患無窮。

（四）公務(wù)員報(bào)考審批程序不利于公民自由擇業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

不少民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)及其他領(lǐng)域的優(yōu)秀人才往往為參加國考犯難，因?yàn)檎锌脊嬉?guī)定“通過筆試者必須持原單位同意報(bào)考的證明才能參加面試”，這意味著報(bào)考公務(wù)員必須以原單位同意為前提。在一些地方，中小學(xué)教師報(bào)考，除了單位同意外，還需要縣級(jí)以上行政部門的批準(zhǔn)。事實(shí)是，這一規(guī)定沒有法律依據(jù)，帶有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。因?yàn)樵谟?jì)劃計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，單位無所不包，嚴(yán)格控制和約束了單位成員的行為成為其應(yīng)有之義。但這顯然不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

三、把握包容性增長(zhǎng)理論核心要旨，完善公務(wù)員錄用制度

（一）取消不必要的崗位附加條件，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍的優(yōu)化。

崗位附加條件的限制可歸納為三類，一類是靜態(tài)的并不能代表未來動(dòng)態(tài)工作的能力如學(xué)歷、資歷等；二是因個(gè)人出生而決定的如性別、身份、民族、身高等，實(shí)踐證明，工作能力的高低與這些因素?zé)o關(guān)，更不是呈正比的關(guān)系；最后像英語、計(jì)算機(jī)過級(jí)情況的條件其實(shí)并非每一個(gè)公務(wù)員崗位都需要，如果某一崗位確實(shí)需要相關(guān)的技術(shù)要求，完全可以以專業(yè)考試的形式進(jìn)行，至于那些并不擁有英語計(jì)算機(jī)過級(jí)證書的報(bào)考者，能否在專業(yè)技術(shù)考試中脫穎而出，則完全看其實(shí)際能力。但在制度設(shè)計(jì)上不應(yīng)該排除他們的報(bào)考資格。

（二）堅(jiān)決鏟除各種歧視現(xiàn)象，保障每一位報(bào)考者的機(jī)會(huì)均等，所有人不因性別、健康狀況特別是基因、身高、外形、地域、戶籍等因素而受到不公平對(duì)待。

從本質(zhì)上來說，公務(wù)員錄用歧視是對(duì)我國公民平等擔(dān)任公職權(quán)的侵犯。歧視不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建，不利于好制度的推行，當(dāng)然也不利于我國公務(wù)員制度的完善。各個(gè)用人單位不能因?yàn)楣珓?wù)員考試的報(bào)名人數(shù)多，競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，隨意強(qiáng)加不公正不合理的篩選機(jī)制。例如《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員的任職條件應(yīng)該包括“具有正常履行職責(zé)的身體條件”，但是各個(gè)用人單位不應(yīng)該以此為借口，擅自增加主觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，必須提高政策制定者的素質(zhì)，提高立法水平，準(zhǔn)確把握平等權(quán)，避免錄用過程中的歧視現(xiàn)象。同時(shí)，公務(wù)員錄用標(biāo)準(zhǔn)的具體要求應(yīng)該廣泛聽取公民的意見，并適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，使因受歧視未被錄用的報(bào)考者可以對(duì)政府規(guī)章提起訴訟，及時(shí)處理公務(wù)員錄用中歧視性標(biāo)準(zhǔn)的問題。

（三）徹底打破身份限制，促進(jìn)各個(gè)階層之間的合理流動(dòng)及相互包容

人力資源及社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民2008年曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，公務(wù)員考試在身份上，應(yīng)取消了干部和工人、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的身份界限。中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授楊立雄也認(rèn)為，“政府的公職人員招考理應(yīng)面向全社會(huì)所有階層，讓所有公民享有公平競(jìng)爭(zhēng)謀取職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。至于工人、農(nóng)民、低學(xué)歷者、基層工作者能否在“百萬大軍過獨(dú)木橋”的競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出則要視個(gè)人水平而定，但不給機(jī)會(huì)總是不對(duì)的?！钡趯?shí)踐中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代干部、工人、農(nóng)民身份限制仍然存在且越來越難以改變。因此，打破身份限制不應(yīng)該僅僅停留在口頭上、報(bào)紙上、輿論中，而必須將一切可能會(huì)導(dǎo)致身份限制的條條框框刪除，盡可能降低門檻。這樣更有利于最大限度地“網(wǎng)進(jìn)人才”，才能真正促進(jìn)各個(gè)階層之間的合理流動(dòng)及相互包容。

（四）取消公務(wù)員報(bào)考審批程序，保障公民自由擇業(yè)權(quán)

筆者認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的大環(huán)境下，公務(wù)員報(bào)考需要單位批準(zhǔn)的規(guī)定應(yīng)該退出歷史舞臺(tái)。首先，這一規(guī)定會(huì)讓報(bào)考者顧慮重重。對(duì)于報(bào)考者而言，誰也不敢保證自己能考上，多數(shù)考生抱著試試的態(tài)度悄悄報(bào)考，特別是不能讓單位領(lǐng)導(dǎo)和同事知道，怕因此被單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為是“不安心工作”、“想高攀”而留下不良印象，影響今后發(fā)展。其次，它影響了人才的合理流動(dòng)。這一限制性規(guī)定，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代個(gè)人與單位間緊密的人身依附關(guān)系，需原單位同意之規(guī)定會(huì)使一部分想報(bào)考者因單位不同意而放棄，最終受損的是國家人才資源的有效利用。最后，這一規(guī)定侵犯公民權(quán)利。通過合法途徑成為公務(wù)員是每個(gè)公民的權(quán)利，該規(guī)定把許多人攔在公務(wù)員大門之外，同時(shí)也給某些單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力尋租和打擊報(bào)復(fù)創(chuàng)造了空間。