尹建元

一、從物權(quán)法的角度探析農(nóng)民對土地的權(quán)利

（一）農(nóng)村土地的集體所有制主體混亂導(dǎo)致對農(nóng)民土地權(quán)利的漠視

我國憲法規(guī)定農(nóng)村土地的所有者是集體，集體對于土地享有所有權(quán)，接下來的問題就來了，集體的主體是什么，誰才真正代表集體，集體的范圍到底如何界定，集體的成員對土地享有權(quán)利如何劃定？對于這些問題，在目前的法律框架體系下，都無法得到有效的解決，這就使得農(nóng)村土地的所有權(quán)也變得難以界定。從長期以來的在立法和司法實(shí)踐中，我們可以看到，法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的界定表述始終不夠明確：土地管理法第8 條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”，“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”。1989年《關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》中進(jìn)一步規(guī)定：集體土地所有權(quán)的代表按鄉(xiāng)、村、組的實(shí)際占有為界線。同樣，物權(quán)法第六十條規(guī)定，對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：1.屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；2.分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；3.屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。

（二）物權(quán)法對農(nóng)民土地的權(quán)利的保護(hù)含糊不清。

物權(quán)法賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，規(guī)定了“耕地、草地、林地的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”(第126條第2款)，但沒有從正面賦予農(nóng)民對土地的權(quán)利。征集集體所有的土地和城鄉(xiāng)居民的房屋，關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，引來社會的普遍關(guān)注。在征收、征用及其補(bǔ)償方面，《土地管理法》表述的是“適當(dāng)補(bǔ)償”，《城市管理法》表述的是“相應(yīng)補(bǔ)償”，《物權(quán)法》表述的則是“合理補(bǔ)償”?！段餀?quán)法》第42條有規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。” 該條中“足額支付”、“安排社會保障”和“保障被征地農(nóng)民的生活”的內(nèi)容，為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益做出了籌劃。但是我們僅從法律條文來看，顯然，這種權(quán)利的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏操作性，在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、對于違法行為的規(guī)制等方面都沒有明確的規(guī)定，法律漏洞太大，在現(xiàn)實(shí)操作過程中，依據(jù)這些規(guī)定很難真正起到維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)利的作用。還有一點(diǎn)不容忽視的是，雖然物權(quán)法給違法征地念上了“公共利益”的“緊箍咒”， 如何界定“公共利益”，是決定“緊箍咒”靈不靈的關(guān)鍵之一，但物權(quán)法并未就公共利益的范圍進(jìn)行專門規(guī)定，顯然有降低了物權(quán)法在保障農(nóng)民土地權(quán)利中的操作性。

二、失地農(nóng)民通過物權(quán)法維權(quán)的可行性探討

（一）物權(quán)法的平等保護(hù)是指物權(quán)主體享有平等的法律地位

物權(quán)法是調(diào)整財(cái)產(chǎn)歸屬和利用關(guān)系的基本法律。物權(quán)法上的平等保護(hù)原則，是指物權(quán)的主體在法律地位上是平等的，其享有的所有權(quán)和其他物權(quán)在受到侵害以后，應(yīng)當(dāng)受到物權(quán)法的平等保護(hù)。上文也已經(jīng)提到，我國的物權(quán)法并沒有明確地給予農(nóng)民對土地權(quán)利，農(nóng)民對土地權(quán)利只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，所有權(quán)是屬于集體的，更進(jìn)一步說，是屬于國家的，所以，失地農(nóng)民在自己的權(quán)益受到損害后，通過物權(quán)法的途徑去維權(quán)的效果不會令人樂觀。例如，“未批先占”、“以罰代批”是一些地方政府違法占用土地的典型手法。類似的“門道”還有：有的將基本農(nóng)田改成一般耕地，有的將一般耕地改成建設(shè)預(yù)留地，有的化整為零、少批多占，繞過土地審批“高壓線”，等等。以上種種瞞騙的手法都只是針對上級政府和監(jiān)管部門，并沒有針對失地農(nóng)民的具體措施。

（二）物權(quán)法規(guī)定的失地農(nóng)民享有相應(yīng)補(bǔ)償和保障的權(quán)利難以兌現(xiàn)

雖然物權(quán)法規(guī)定，失地農(nóng)民享有受到相應(yīng)的補(bǔ)償和保障的權(quán)利，但是在執(zhí)行過程中如果征地部門不予兌現(xiàn)，減少甚至剝奪農(nóng)民應(yīng)得的權(quán)利，農(nóng)民利用物權(quán)法起訴征地部門以維護(hù)自身利益，效果也不會很好。因?yàn)?，物?quán)法調(diào)整的是平等主體之間的關(guān)系，而征地大多是政府行為，或政府參與支持的行為，擁有行政權(quán)力的政府部門掌握著主動權(quán)和決定權(quán)，農(nóng)民處于弱勢和擺布地位。