蘇容招

公用事業(yè)產(chǎn)品定價成本監(jiān)審存在的問題與對策

蘇容招

福建省物價局價格成本監(jiān)審分局

闡述了公用事業(yè)產(chǎn)品的壟斷性、公益性和價格單一性等特征，價格變動涉及面廣、成本監(jiān)審難度大等特點(diǎn)，分析了當(dāng)前公用事業(yè)產(chǎn)品成本監(jiān)審工作存在“六個難”的問題，提出了完善成本監(jiān)審工作的建議。

公用事業(yè)產(chǎn)品 成本監(jiān)審 建議

公用事業(yè)是指郵政、電信、供電、供水、城市管道燃?xì)?、公共交通、以及廣播電視、醫(yī)療衛(wèi)生等為公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)。公用事業(yè)產(chǎn)品具有壟斷性和公益性等特征，其價格變動涉及整個社會的各階層、各群體，與人民群眾的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)。因此，公用事業(yè)產(chǎn)品的成本監(jiān)審和價格確定涉及面廣、難度大。如何科學(xué)合理地實施成本監(jiān)審和確定公用事業(yè)產(chǎn)品的價格，成為社會公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是價格主管部門工作的一個難點(diǎn)。價格監(jiān)管的基礎(chǔ)是成本，成本監(jiān)審起步晚，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有許多問題有待深入探討和進(jìn)一步完善。

1 公用事業(yè)產(chǎn)品特征

1.1 壟斷性。公用事業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品如水、電、燃?xì)獾榷酁殛P(guān)系國計民生的重要產(chǎn)品，這些產(chǎn)品生產(chǎn)及銷售大多由國家統(tǒng)一調(diào)控。由于受資源、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益以及政府對社會發(fā)展規(guī)劃要求的制約，公用事業(yè)產(chǎn)品在經(jīng)營和銷售上不太可能形成充分的競爭，市場對價格的影響非常有限，企業(yè)和居民只能被動地接受價格，從而具有明顯的壟斷性。

1.2 區(qū)域性和公益性。公用事業(yè)產(chǎn)品一般都是當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、當(dāng)?shù)劁N售、當(dāng)?shù)叵M(fèi)。由于各地影響公用事業(yè)價格的因素有很大差異，公用事業(yè)的成本和價格在各地區(qū)之間有較大差別，具有較強(qiáng)的區(qū)域性。同時，市政公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)在我國還被賦于一些公益特性，通常還需承擔(dān)一定的社會公益義務(wù)。

1.3 產(chǎn)品價格具有單一性。公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)一般是直接從生產(chǎn)到銷售，中間沒有流通環(huán)節(jié)。從維護(hù)企業(yè)和居民利益出發(fā)，政府對重要的公用事業(yè)價格一般都進(jìn)行控制，實行政府定價或政府指導(dǎo)價的管理形式。與之相適應(yīng)，公用事業(yè)價格只有單一的零售價格形式。

2 公用事業(yè)產(chǎn)品成本監(jiān)審存在的難點(diǎn)和問題

公用事業(yè)產(chǎn)品上述特性，決定了成本監(jiān)審難度，與一般產(chǎn)品的成本監(jiān)審相比，存在以下難點(diǎn)和問題。

2.1 各地核算辦法難于一致。定價成本監(jiān)審因起步較晚，缺乏一個完整的、系統(tǒng)的、科學(xué)的理論作指導(dǎo)，目前，國家尚未出臺統(tǒng)一的成本核算辦法，各地之間、各公用事業(yè)行業(yè)之間成本核算辦法根據(jù)各地情況制定，而各地情況千差萬別，造成各地自行制定的成本核算辦法都不一致。在成本監(jiān)審中沒有統(tǒng)一的衡量尺度，存在各說各的理的問題。

2.2 社會平均成本難于取得。公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)或銷售在某一地區(qū)只有一家企業(yè)，不存在競爭，企業(yè)的個別成本就是該地區(qū)的行業(yè)成本；不同地區(qū)的資源條件、城市規(guī)劃和布局、市場發(fā)育程度、企業(yè)經(jīng)營與技術(shù)水平等決定了各城市間成本差異較大。產(chǎn)品在不同市場區(qū)域不能流通，不同地區(qū)同一類型企業(yè)個別成本的平均值并不是真正的社會平均成本。

2.3 固定資產(chǎn)認(rèn)定與折舊計提難確定。公用事業(yè)單位一方面與政府聯(lián)系密切，大量資產(chǎn)由政府投資形成；另一方面為發(fā)展公用事業(yè)，很多地方在公用事業(yè)發(fā)展初期向消費(fèi)者收取入網(wǎng)工程建設(shè)費(fèi)；根據(jù)國家發(fā)改委《定價成本監(jiān)審一般技術(shù)規(guī)范（試行）》（發(fā)改價格[2007]1219號）規(guī)定，由政府補(bǔ)助或社會無償投入形成的固定資產(chǎn)，其折舊原則上不應(yīng)計入定價成本，但這部分資產(chǎn)由公用事業(yè)單位進(jìn)行維護(hù)或更新改造等后續(xù)支出可以計入定價成本。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前公用事業(yè)的投資和經(jīng)營呈現(xiàn)多元化趨勢，有國有制、民營和股份制等形式。許多是由原來單一國有制改成民資參股的股份制，在改制過程中經(jīng)營者通過合并、分立等改組活動，對原有固定資產(chǎn)進(jìn)行評估，土地或構(gòu)建物評估價值往往高于會計帳面價，評估高出的價值經(jīng)有關(guān)政府部門認(rèn)可，按評估價值確認(rèn)資產(chǎn)成本。掌握固定資產(chǎn)來源、用途對準(zhǔn)確核算成本意義重大，而實際操作中，搞清企業(yè)資產(chǎn)難度非常大。固定資產(chǎn)折舊計提采用平均年限法，從法規(guī)上目前只有稅法規(guī)定各類資產(chǎn)最低折舊年限，各行業(yè)根據(jù)所處地理位置及行業(yè)發(fā)展需要確定不低于稅法規(guī)定各類資產(chǎn)折舊年限，同行業(yè)各地折舊年限也不同，因此，固定資產(chǎn)折舊合理計提難度大。

2.4 人工成本核算難度大。群眾普遍認(rèn)為，公益事業(yè)單位職工工資高，福利待遇優(yōu)厚。進(jìn)行成本審核時，我們也發(fā)現(xiàn)公用事業(yè)企業(yè)存在人員眾多，人浮于事，勞動生產(chǎn)率低下，人均工資遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)厣鐣骄べY等問題，造成人工成本過大。但進(jìn)行人員核定、平均工資水平審減的政策依據(jù)不足，核定人員時，能找到的可供參考的指標(biāo)多為計劃體制下對公益事業(yè)單位的考核指標(biāo)，市場經(jīng)濟(jì)條件下，對企業(yè)考核轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)效益為主，人員指標(biāo)已很難找到；審核平均工資時，僅按統(tǒng)計部門提供的平均水平，就包括社會平均水平、行業(yè)平均水平等，以哪項指標(biāo)為準(zhǔn)讓審核人員很為難。

2.5 超前投資幅度難把握。從經(jīng)濟(jì)角度看，公用事業(yè)直接為社會生產(chǎn)提供基本要素，對生產(chǎn)領(lǐng)域的供給具有覆蓋性和適度超前性；從社會角度看，它是城市運(yùn)行和人民生活不可缺的載體。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化規(guī)模的擴(kuò)大，對其服務(wù)超前需求增加。然而對于其是否是適度超前投資，還是決策失誤造成的過度投資或重復(fù)投資，政府價格主管部門卻無法作出具有權(quán)威性的判定。如何將企業(yè)成本控制在一個“合理”幅度，也就成了成本監(jiān)審中最難把握的問題。

2.6 產(chǎn)銷差率難計算。企業(yè)產(chǎn)品從生產(chǎn)到銷售，都存在漏損問題，即存在產(chǎn)銷差率。產(chǎn)銷差率如何確定？按企業(yè)實際發(fā)生還是按行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)？行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是否存在？即使存在，實踐中又是否可行？產(chǎn)銷差率選擇直接影響單位成本計算時權(quán)數(shù)的大小，進(jìn)而影響最終單位成本的確定。

3 完善公用事業(yè)產(chǎn)品定價成本監(jiān)審的對策

定價成本監(jiān)審的實質(zhì)是通過確定成本內(nèi)容、構(gòu)成和計算方法，將企業(yè)財務(wù)成本轉(zhuǎn)變?yōu)檫m于定價需要的定價成本，扣除其不合理的財務(wù)成本。但因定價成本監(jiān)審工作是一項全新的工作，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供參考，這項工作又涉及方方面面，特別是公用事業(yè)產(chǎn)品定價成本審核，更是涉及每一個消費(fèi)者和經(jīng)營者利益。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)建立一系列相配套的成本監(jiān)審機(jī)制，確保定價成本的科學(xué)性和正確性。

3.1 盡快制定監(jiān)審辦法。定價成本核算辦法是開展成本監(jiān)審的技術(shù)基礎(chǔ)，由于監(jiān)審工作起步晚，尚未形成完整的、科學(xué)的理論體系，在實際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)核算原則、核算辦法、核算口徑等諸多問題沒有一個統(tǒng)一的衡量尺度，造成公說公有理，婆說婆有理。因此，加強(qiáng)成本監(jiān)審的當(dāng)務(wù)之急是有計劃、有組織地抓緊制定有關(guān)國計民生的公用事業(yè)產(chǎn)品定價成本以及一些重大項目的定價成本監(jiān)審辦法。因各省在制定出臺監(jiān)審辦法時又存在一定的地域局限性，應(yīng)由國家牽頭，組織有關(guān)省、市成本隊參與制定統(tǒng)一的成本核算辦法，并以國家發(fā)改委的名義印發(fā)各地，以提高監(jiān)審辦法檔次和效力。

3.2 規(guī)范成本監(jiān)審工作程序。只有規(guī)范工作程序，才能確保結(jié)論經(jīng)得起檢驗，確實維護(hù)成本監(jiān)審的權(quán)威性與公信力。2006年國家發(fā)改委頒布第42號令后，我省也相應(yīng)制定成本監(jiān)審實施細(xì)則，細(xì)則中明確規(guī)定了成本監(jiān)審工作程序：“成本資料收集—形式審核—內(nèi)容審核—實地審核—反饋意見—審核結(jié)論—出具報告”。在實施成本監(jiān)審工作過程中，還要嚴(yán)格遵守成本監(jiān)審事前、事中、事后管理制度。事前管理，就是熟悉監(jiān)審對象財務(wù)會計制度，結(jié)合政府定調(diào)價的客觀要求制定監(jiān)審工作方案，統(tǒng)一核算方法，規(guī)范流程。事中管理，就是要嚴(yán)格按照監(jiān)審工作方案、流程和重點(diǎn)，對經(jīng)營者成本認(rèn)真核算，并注意聽取業(yè)務(wù)處室、企業(yè)等各方面的意見，形成規(guī)范、公正監(jiān)審報告。事后管理，就是建立監(jiān)審檔案。

3.3 明確定價成本構(gòu)成和指標(biāo)審核的量化標(biāo)準(zhǔn)。以法律手段嚴(yán)格界定公用事業(yè)產(chǎn)品定價成本構(gòu)成，明確哪些成本項目是合理的，哪些是不合理的，哪些可以作為定價依據(jù)，哪些不能作為定價依據(jù)。明確成本費(fèi)用合理水平，如工資水平的核定、管理費(fèi)用的控制、折舊年限的確定等，這是一把尺子，用它可以衡量哪些項目費(fèi)用水平是合理的。使政府定價建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)之上，真實反映產(chǎn)品或服務(wù)價值，明確壟斷行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)實際應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任。

3.4 強(qiáng)化定期成本監(jiān)審制度。為更好地利用成本資料進(jìn)行價格預(yù)測，建立定價成本約束機(jī)制，使價格管理由被動管理向主動管理轉(zhuǎn)變，必須對公用事業(yè)產(chǎn)品成本實施定期監(jiān)審。每年要求企業(yè)上報上年度經(jīng)營狀況、人員組成、各種支出情況等，價格主管部門對其成本進(jìn)行審核認(rèn)定，剔除不合理成本，積累某一行業(yè)成本數(shù)據(jù)。這樣，價格主管部門可以及時掌握企業(yè)的經(jīng)營情況、成本情況、利潤流向、人員配置、更新、改造擴(kuò)建設(shè)施、產(chǎn)量等方面內(nèi)容，也對公用事業(yè)定價成本進(jìn)行有效控制，通過提高經(jīng)營管理水平來提高經(jīng)濟(jì)效益。價格主管部門依據(jù)成本變化趨勢，為合理制定下一輪調(diào)價提供依據(jù)。必要時，可根據(jù)市場的變化和企業(yè)經(jīng)營狀況動態(tài)調(diào)整價格，實現(xiàn)“動態(tài)管價方式”。

3.5 實行專家會審制。定價成本監(jiān)審工作起步晚，對于如何分?jǐn)偢餍袠I(yè)相關(guān)成本費(fèi)用、確定行業(yè)先進(jìn)的影響成本經(jīng)營指標(biāo)，如產(chǎn)銷差率、管網(wǎng)漏損率、超前建設(shè)率、勞動生產(chǎn)率、勞動定員、能耗物耗標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等有待進(jìn)一步探索，還需對該行業(yè)的經(jīng)營和管理現(xiàn)狀進(jìn)行全面的科學(xué)的論證。對此，需要建立定價成本專家評審制度，對具有爭議而復(fù)雜的定價成本構(gòu)成，在出具其結(jié)論之前，應(yīng)組織經(jīng)濟(jì)、行業(yè)等方面的專家、學(xué)者對其定價成本監(jiān)審結(jié)論進(jìn)行論證，以增強(qiáng)定價成本監(jiān)審結(jié)論的科學(xué)性和針對性。