韋長偉

[摘要]行政不力并不是轉(zhuǎn)型時期特有的現(xiàn)象，也不僅僅存在于中國。它是指行政主體在管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的過程中所表現(xiàn)出的不盡力、不用力、低效率、成效差等現(xiàn)象。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，強大的歷史慣性以及制度的急劇轉(zhuǎn)換，使傳統(tǒng)社會和計劃經(jīng)濟的負(fù)面影響不可能及時消除，而新的制度與規(guī)范尚未完全建立和完善，此時的行政不力現(xiàn)象顯得尤為突出。它不僅降低了行政效率，損害了政府形象和政府權(quán)威，更不利于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。因此，治理行政不力現(xiàn)象是當(dāng)前亟待解決的重要問題，無論在理論上還是在實踐中都有必要面對它、正視它、解決它。

[關(guān)鍵詞]行政不力；危害；原因；治理

[中圖分類號]D035

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672－2426(2011)06－0053－03

行政不力并不是轉(zhuǎn)型時期特有的現(xiàn)象，也不僅僅存在于中國?？梢院敛豢鋸埖卣f，行政不力問題在古今中外任何國家、任何時期都不同程度地存在著。行政不力其實就是行政管理不力(或行政執(zhí)行不力)。行政執(zhí)行力之于政府的重要性已經(jīng)得到了我國學(xué)者的普遍認(rèn)同，成為當(dāng)前社會廣泛關(guān)注的一個話題，選年來的許多經(jīng)濟、社會現(xiàn)象特別是各種災(zāi)難事故和群體性事件的頻發(fā)，似乎都在印證我國政府在執(zhí)行力方面存在著嚴(yán)重的乏力和缺失。例如反腐問題，幾乎每年都有一些高官落馬，為何在黨中央極力倡導(dǎo)反腐的高壓態(tài)勢下，腐敗現(xiàn)象還是層出不窮，腐敗分子還是頂風(fēng)作案?又如審計問題，“審計風(fēng)暴”接連刮了幾年，審計部門一再推出爆炸性的審計報告，為何仍然面臨著“西西弗斯式”的無奈?這無不與行政執(zhí)行力不強、不到位相關(guān)。

一、行政不力問題及其危害

在行政管理過程中，行政主體的觀念、道德、心理、工作方式、方法等與行政組織、管理制度、任務(wù)目標(biāo)、行政職能等，共同構(gòu)成了一個相互配合、相互協(xié)調(diào)的行政管理體系。而行政執(zhí)行力則是這個行政管理體系的潤滑油和催化劑。從某種程度上說，沒有有效的行政管理或行政執(zhí)行，就不可能存在運行良好的行政管理體系。在漢語中，不力是不盡力、不用力、成效差、效率低的意思。從這個意義上講，行政不力就是指行政主體在管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的過程中所表現(xiàn)出的不盡力、不用力、低效率、成效差等現(xiàn)象。從行政主體來看，行政不力是指行政人員在管理和服務(wù)中不盡心、不用力；從行政過程來看，行政不力是指行政管理和行政執(zhí)行中存在辦事拖拉、相互推諉扯皮等低效率現(xiàn)象；從行政效果來看，行政不力是指管理的投入成本高而成效差、效益低。

行政主體及其工作人員具有按照法定的權(quán)限和程序積極實施行政行為的職責(zé)和義務(wù)。從性質(zhì)上看，行政不力是相對于行政作為和行政不作為而存在的一種行政行為狀態(tài)，是一種消極的管理行為，從某種意義上講也是一種特殊形式的腐敗。必須指出，它不等于行政不作為。二者的區(qū)別主要在于行政執(zhí)行的意義和行為效果上。行政不作為是指應(yīng)當(dāng)履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)。從執(zhí)行的意義上，行政不作為是行政主體沒有履行職責(zé)；而行政不力是行政主體依照職責(zé)和權(quán)限、相關(guān)規(guī)定和程序等，做了但沒有做好，或是做得不到位、缺乏有效性而引起的不良行政行為。從行政行為效果上看，行政不力是介于“好”與“壞”、“有效”與“無效”之間；而行政不作為沒有產(chǎn)生任何效果，它是無效的。

在具體的管理實踐中，行政不力表現(xiàn)為執(zhí)行不力、決策失當(dāng)、效率低下、違法行政、監(jiān)管不力等方面。執(zhí)行不力，即沒有盡全力貫徹執(zhí)行或沒有正確地貫徹執(zhí)行國家的法律、法規(guī)、規(guī)章以及政治、經(jīng)濟政策，沒有及時完成工作目標(biāo)、工作任務(wù)以及上級交辦的事項；決策失誤，即由于決策失當(dāng)，損害了人民群眾的利益，造成政治或經(jīng)濟損失、生態(tài)環(huán)境破壞或具有其他不良后果和影響的決策失誤行為；效率低下，即行政管理過程中出現(xiàn)的人浮于事、辦事拖拉、踢皮球等效率不高現(xiàn)象；違法行政，即違法設(shè)定或?qū)嵤┬姓S可、行政處罰、行政征收、行政檢察或行政強制等行政行為；監(jiān)管不力，即對本機關(guān)或直接管轄的下屬單位監(jiān)督不力、檢查不到位而造成工作紀(jì)律渙散、工作秩序混亂。由于行政不力客觀上具有一定的隱蔽性，所以并未引起人們的足夠重視，學(xué)界對此問題的研究也不多見。然而，實際生活中行政不力大量存在，表現(xiàn)形式多樣，成因復(fù)雜，存在范圍廣，所造成的后果更不容忽視。一個人的行為是否有效，只會影響其所在組織目標(biāo)的實現(xiàn)，對廣大民眾而言沒有直接的相關(guān)性。相對而言，掌握公共權(quán)力的行政機關(guān)及其人員的行為則不同，他們代表國家行使公共權(quán)力，作出影響公眾權(quán)利與義務(wù)的行為，其結(jié)果如何對廣大公眾產(chǎn)生直接而重要的影響。行政不力嚴(yán)重違背了政府官員的職業(yè)操守，而且大多數(shù)行政不力行為存在著不違法的特性，不容易引起重視。如果執(zhí)行不力卻沒有得到相應(yīng)懲戒。就會形成正強化效應(yīng)，容易產(chǎn)生效仿或僥幸心理，久而久之則侵蝕整體的執(zhí)行力。如果不嚴(yán)肅處理，任其長期存在和發(fā)展，長此以往，官員們有恃無恐，百姓們習(xí)以為常，必然會降低行政效率、削弱行政能力、腐蝕官員的精神意志、滋生腐敗墮落、敗壞黨紀(jì)國法、損害黨群干群關(guān)系、嚴(yán)重削弱黨和政府的權(quán)威，最終損害的是全體社會成員的利益和國家、社會的發(fā)展與進(jìn)步。

二、轉(zhuǎn)型時期行政不力問題產(chǎn)生的原因分析

(一)社會轉(zhuǎn)型與歷史慣性是滋生行政不力問題的溫床

當(dāng)前我國社會正處于社會轉(zhuǎn)型時期，新舊兩種制度交替并存、急劇轉(zhuǎn)換，社會結(jié)構(gòu)的裂變、融合與重組同步進(jìn)行，對于社會中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，舊的行政手段管不了，新的行政手段又管不到、管不好。強烈的功利氛圍催生了一些行政人員的利益追求和非正當(dāng)謀利的欲望，較大的收入差距與社會地位的相對下降，造成了他們的失落感和心理不平衡。在這樣的情況下，一些政府官員的價值觀念出現(xiàn)了偏差，個人利益、經(jīng)濟利益和政治升遷的考慮多了。產(chǎn)生了“為官求富”的錯誤思想。這種思想腐蝕著一些政府官員，沖破了其精神防線，助長了消極行政、不力行政和腐化墮落。轉(zhuǎn)型期社會的特定環(huán)境，是行政不力現(xiàn)象產(chǎn)生的溫床。再者，我國長期以來人治的傳統(tǒng)觀念濃厚，家長制作風(fēng)盛行。不少行政人員的支配意識、依附意識、幫派意識較為濃厚，過分強調(diào)權(quán)力集中，有權(quán)才有一切，與之相對的是法制意識較為淡薄，諸多行政不力問題的產(chǎn)生都與此有關(guān)。

(二)不違法性的特點增加了治理難度

行政不力是指行政主體依照其職責(zé)和規(guī)定做了但沒有做好而引起的不良行政行為。從某種程度上說，實施行政行為的主體已經(jīng)履行了其職責(zé)，只不過在履行過程中“出工不出力”罷了。從這個層面來講，行政不力相對于行政作為，具有不違法的特點。而且由于我國的法制不健全、不完備，特別是對行政

責(zé)任、行政效果的確定、追究方面更是處于起步階段，因此相當(dāng)多的行政不力問題并不違法，在界定、確認(rèn)、問責(zé)、追究上存在較大的困難。正是因為大多數(shù)行政不力行為存在不違法的特性，不容易引起有關(guān)部門和行政人員的重視，只要行政決策、命令得到了貫徹執(zhí)行，大家就相安無事，而不管其執(zhí)行的結(jié)果如何。長此以往，行政不力人員有恃無恐、習(xí)以為常，導(dǎo)致了行政不力問題常態(tài)化。

(三)監(jiān)督機制不健全造成了行政不力問題久拖不決

現(xiàn)行的監(jiān)督制約機制不完善，表現(xiàn)為監(jiān)督渠道不暢，力度不夠，方式和手段單一，造成對行政行為的監(jiān)督不到位。而且在實際操作中，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)統(tǒng)而不分，行政人員往往是自己拍板、自己執(zhí)行、自己評估考核，因此缺少必要的外部監(jiān)督控制，行政行為低效率、無效率，甚至流于形式、走過場也就不足為奇。在干部考核、升遷和任免上，由于缺乏合理的分權(quán)與有效的監(jiān)督，官員的升遷、任免、調(diào)動等少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)說了算。政績考核和任免制度上的這種缺陷，促成和助長了部分官員為了個人利益、短期利益而忽視社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，沒有將權(quán)力用在該用的地方，致使許多應(yīng)該辦、該辦好的事情沒有辦、辦不好，執(zhí)行方向上出現(xiàn)了偏差。當(dāng)前的問責(zé)機制存在著問責(zé)不力，問而不責(zé)或輕責(zé)，甚至“打擦邊球”、“打默契球”，有的官員今天“下馬”，沒過多久接著“上馬”，改任其他要職，問責(zé)形同虛設(shè)。有了制度卻不能很好地貫徹落實，或是制度建設(shè)中存在真空地帶，以致行政不力現(xiàn)象久拖不決。

(四)官場潛規(guī)則和官僚作風(fēng)助長了不良習(xí)氣

五千多年的封建文化深深影響民眾，官本位意識揮之不去，官場潛規(guī)則更是成為不言而喻的秘密。潛規(guī)則成為官場的“必修課”，“不懂政策可以，不懂領(lǐng)導(dǎo)意圖不行；不懂法律可以，不懂‘規(guī)矩不行”，“依從潛規(guī)則意味著放棄原則，挑戰(zhàn)潛規(guī)則只會被‘逆向淘汰”。一些行政官員的管理具有趨利性，對自身有利有好處的就管，而對自身無利的就袖手旁觀，不給甜頭不辦事，導(dǎo)致出現(xiàn)無人管的地帶；一些行政人員奉行中庸之道，不求有功，但求無過，工作拖沓、漫不經(jīng)心，一心混跡官場；有的官員辦事敷衍塞責(zé)，大擺官架子，公仆意識、服務(wù)意識淡化，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”；有的攀權(quán)附勢，追求政績與升遷，一味的搞形象工程，忽視現(xiàn)實的公眾需求，甚至不顧客觀經(jīng)濟規(guī)律，現(xiàn)代化的城市廣場、高爾夫球場、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等形象工程、政績工程越來越多，對民眾真正關(guān)注的教育、醫(yī)保、就業(yè)等問題卻視而不見。這對行政工作的效率、質(zhì)量和權(quán)力的運作是一種隱性的危害，行政不力的產(chǎn)生也就在所難免。

(五)公共權(quán)力發(fā)生異化致使服務(wù)意識退化

權(quán)力異化，就是“權(quán)力本體上產(chǎn)生了與自身相矛盾的對立力量，喪失了原來的質(zhì)的規(guī)定性而異于本來意義上的權(quán)力”。權(quán)力異化是一種常見的現(xiàn)象，無論在何種政治體制下，似乎都存在權(quán)力異化的可能。在這里，權(quán)力的異化不是形式上的命令與服從關(guān)系的改變，而是權(quán)力的本質(zhì)——公共利益受到踐踏，權(quán)力由實現(xiàn)和維護(hù)公共利益的手段變成了危害公共利益、謀取和滿足私欲的工具。行政人員處于特殊的位置上，特殊位置有著特殊的權(quán)力，而這特殊的權(quán)力恰恰能夠給他帶來巨大的利益，價值觀的多元化以及心理的失衡，使其不免冒險，為謀取私利而損害公共利益。

三、轉(zhuǎn)型時期行政不力問題的治理思路

一般意義上講，行政就是國家各項政策、措施、方針的推行和實施。行政不力問題的產(chǎn)生和擴散，已經(jīng)成為影響一些地方和部門開展工作的瓶頸，成為制約各項事業(yè)發(fā)展的短板。因此，必須在理論上和實踐中重視行政不力現(xiàn)象，認(rèn)清它，遏制它。如何治理行政不力問題是擺在我們黨和國家面前的嚴(yán)肅課題。由于各種主客觀原因，行政不力問題是不可能完全禁絕的。但是，可以將那些遏制行政不力產(chǎn)生和發(fā)展的各種措施綜合起來，建立一套長效機制，將其控制在一個適度的范圍內(nèi)，使其不對現(xiàn)行的社會、政治、經(jīng)濟產(chǎn)生負(fù)面作用。

(一)觀念層面上，轉(zhuǎn)變行政理念，借鑒西方政府改革和管理的經(jīng)驗

行政不力問題的產(chǎn)生往往是由于行政主體處于強勢的壟斷地位，一家獨大，沒有或只有很少競爭所致。良性的競爭能夠促進(jìn)政府改進(jìn)工作作風(fēng)、提高政府工作效率、提高行政執(zhí)行力、改善政府績效。因此在行政管理過程中引入競爭機制，通過政府、市場、社會的競爭和有機結(jié)合，從而提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高行政效率。其次，樹立投入——產(chǎn)出觀念，不僅關(guān)注行政行為的過程、程序，更要注重結(jié)果與效率，力求使行政行為實現(xiàn)最佳效能。以前往往是重投入不重產(chǎn)出，只關(guān)注執(zhí)行而忽視行為效果，在政績考核中，以業(yè)績成就和實績工作為標(biāo)準(zhǔn)，重點考察行政官員的實績，引入人民群眾的評議。再者，進(jìn)一步強化管理意識、服務(wù)意識，行政主體主要的和重要的職責(zé)是提供公共服務(wù)，而不是進(jìn)行權(quán)力角逐和謀取私利。為人民服務(wù)是行政機關(guān)及其行政人員必須樹立的根本宗旨，就是為人民群眾的共同利益服務(wù)，努力為公民、國家和社會服務(wù)，并自覺把“人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民滿意不滿意”作為工作的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)體制層面上，加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順權(quán)力關(guān)系

當(dāng)前我國社會處于雙軌制運行中，政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。政府職能經(jīng)常性的越位和缺位，是產(chǎn)生行政不力問題的重要原因。在確立新體制的過程中，應(yīng)根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的特點和客觀要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，努力構(gòu)建一個法治的政府，完善各項法律制度與措施，一切以法律為依據(jù)和準(zhǔn)繩；努力構(gòu)建一個責(zé)任的政府，強化責(zé)任體系，探索切實可行的問責(zé)制度，對行政行為的結(jié)果負(fù)責(zé)，不能僅僅停留于引咎辭職或問而不責(zé)層面；努力構(gòu)建一個有限的政府，抓大放小，著重實施宏觀管理和間接管理；努力構(gòu)建一個廉潔的政府，嚴(yán)肅政風(fēng)官風(fēng)，緊抓廉政建設(shè)；努力構(gòu)建一個高效的政府，提倡聯(lián)合辦公，提高政府的工作效率；努力構(gòu)建一個服務(wù)的政府，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。合理分權(quán)，重新劃分行政權(quán)力格局，該放的權(quán)力一定要放，該收的權(quán)力一定要收，將本應(yīng)該由市場和社會管理的事務(wù)還權(quán)于市場和社會，形成中央和地方、政府和市場、政府和社會、宏觀和微觀的合理的權(quán)力格局和治理網(wǎng)絡(luò)。

(三)制度層面上，建立和完善法制，加強制度建設(shè)

首先，進(jìn)一步落實行政問責(zé)制度，探索建立科學(xué)的具有可操作性的問責(zé)機制，嚴(yán)格追究行政不力當(dāng)事人。對責(zé)任追究的范圍、內(nèi)容、程序、方式等作出明確的規(guī)定，依法追究產(chǎn)生行政不力問題的行政主體的責(zé)任，真正做到“問”與“責(zé)”相結(jié)合，問責(zé)有力而且有效。其次，要完善政務(wù)公開制度、政績考核制度和任免制度，加強對行政主體包括錄用、考核、晉升、任免、獎懲等在內(nèi)的管理，

以實績作為獎懲和升遷的標(biāo)準(zhǔn)。再次，強化監(jiān)督控制，完善多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，并對反饋回來的執(zhí)行走樣、變形、不負(fù)責(zé)任等不力行為及時追查、嚴(yán)肅處理，絕不姑息。最后，完善和嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部定期述職等相關(guān)制度，述職的內(nèi)容應(yīng)包括個人政績、財務(wù)狀況、廉政情況、存在不足、下一步的工作計劃等內(nèi)容，必要時還要將述職內(nèi)容向社會公開，以利于社會監(jiān)督和公眾監(jiān)督。

(四)人事層面上，加強公務(wù)員隊伍，建設(shè)和管理

公務(wù)員是最主要的行政行為主體，任何一項政策和決策最終都是由公務(wù)員來落實執(zhí)行的。公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)、道德品質(zhì)、工作能力、工作態(tài)度等，是影響和制約行政不力問題產(chǎn)生的最直接的因素。因此，克服行政不力，首要的是要建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。第一，要優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，提高業(yè)務(wù)能力。公務(wù)員不僅要有較高的專業(yè)知識，還要有淵博的知識面，提高分析判斷和綜合處理問題的能力，尤其是處理危機事件和特殊問題的能力。第二，強化公務(wù)員的職業(yè)道德與職業(yè)規(guī)范，強化個人道德修養(yǎng)，樹立正確的價值取向。最后也是最重要的是加強公務(wù)員隊伍管理，嚴(yán)格按照公務(wù)員法對其錄用、考核、晉升、待遇福利等事宜進(jìn)行管理，努力建設(shè)一支廉潔、高效的公務(wù)員隊伍。

(五)技術(shù)層面上，引入現(xiàn)代化的信息技術(shù)和管理系統(tǒng)

面對日益復(fù)雜多變的行政環(huán)境和行政事務(wù)，避免行政不力問題的進(jìn)一步泛濫，有必要在行政過程中引入現(xiàn)代化的信息技術(shù)，努力發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建電子政府。在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的大背景下，大力推行網(wǎng)上行政服務(wù)，這是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、創(chuàng)新行政管理方式、深入推進(jìn)依法行政、切實強化服務(wù)的需要，是由傳統(tǒng)的部門審批邁向電子化、信息化的重要一步。電子政務(wù)是一場深刻的革命，積極應(yīng)對電子政務(wù)的挑戰(zhàn)，必須要有先進(jìn)的理念和技術(shù)軟件的指導(dǎo)和支持，面向政府管理的特殊性，合理配置政府資源，簡化審批的流程，以優(yōu)化政府的管理和服務(wù)，減少行政不力產(chǎn)生的可能性。例如各地區(qū)根據(jù)實際情況成立的行政服務(wù)中心，開展“一站式”服務(wù)，就是一種有益的嘗試和探索。

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責(zé)任編輯侯琦