文/鄒 榮

渤海蓬萊19-3油田泄露了什么

文/鄒 榮

鄒榮華東政法大學(xué)行政法教授

渤海蓬萊19-3油田不僅泄漏了大量的原油，而且在長(zhǎng)達(dá)三個(gè)月的時(shí)間里，致使5500平方公里的海域受到污染，870平方公里的海洋水質(zhì)成為劣質(zhì)水。水產(chǎn)養(yǎng)殖戶蒙受巨大損失，海洋生物系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞。在這起漏油事件中，暴露出企業(yè)道德之缺乏，更泄露出我們法律制度的漏洞，暴露出我們貌似龐大的監(jiān)管機(jī)關(guān)的體制缺陷、監(jiān)管措施的不完備。

法律規(guī)定存在諸多“漏油點(diǎn)”

在梳理相關(guān)法律規(guī)定時(shí)，不能不注意到，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條的規(guī)定：造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。這是我國(guó)僅有的關(guān)于國(guó)家索賠制度的規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)是在海洋污染事故發(fā)生后，維護(hù)國(guó)家利益的最為有效的手段。目前，國(guó)家海洋局似乎也將重點(diǎn)放到了代表國(guó)家索賠方面，正在全國(guó)招標(biāo)選擇律師事務(wù)所協(xié)助處理相關(guān)法律事務(wù)。但遺憾的是，僅此一條規(guī)定是難以保障這一制度順利運(yùn)行的。

首先，《海洋環(huán)境保護(hù)法》只是授權(quán)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門“代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”，顯然這里的要求應(yīng)當(dāng)是向致害者提出。如果致害者拒絕賠償，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的海洋局能否向法院起訴該法并沒有明確。

其次，如果海洋局向法院起訴，則法院受理的依據(jù)是什么？又將依據(jù)什么程序?qū)徖?？顯然，這不屬于《國(guó)家賠償法》調(diào)整的范疇。如果法院依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，作為民事案件受理，則國(guó)家在這種情況下的民事主體資格的確立，無(wú)論在法律還是理論上均缺乏依據(jù)。

再次，更為嚴(yán)重的是，國(guó)務(wù)院《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定：“主管部門對(duì)違反《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和本條例的企業(yè)、事業(yè)單位、作業(yè)者，可以責(zé)令其限期治理，支付消除污染費(fèi)用，賠償國(guó)家損失；超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的，可以責(zé)令其交納排污費(fèi)?！边@一規(guī)定其實(shí)是堵塞了海洋環(huán)境主管部門向法院起訴的法律途徑。因?yàn)?，?guó)務(wù)院的上述行政法規(guī)是將主管部門“代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”，具體化為責(zé)令責(zé)任人賠償國(guó)家損失，也就是說(shuō)由于本條的規(guī)定，要求侵害人賠償國(guó)家損失，只能通過(guò)行政法途徑，由主管部門通過(guò)行政命令方式進(jìn)行。而一旦海洋環(huán)境主管部門責(zé)令賠償?shù)男姓詈?，又面臨兩種結(jié)果：一是致害人不服，可以進(jìn)行行政復(fù)議或者行政訴訟，即便是主管部門責(zé)令行為被法院維持，如果當(dāng)事人仍不履行賠償義務(wù)，則可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。二是當(dāng)事人既不申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政機(jī)關(guān)的責(zé)令賠償決定，在法律沒有賦予海洋環(huán)境主管部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行?？梢韵胍?，這將是一個(gè)多么漫長(zhǎng)的過(guò)程。

最后，在索賠過(guò)程中的法律技術(shù)是極為復(fù)雜的，涉及損害結(jié)果的認(rèn)定、定損標(biāo)準(zhǔn)等等一系列問題，特別是在行政機(jī)關(guān)責(zé)令賠償?shù)那闆r下，如果引起行政訴訟，作為被告的海洋環(huán)境主管機(jī)關(guān)要承擔(dān)舉證責(zé)任，稍有閃失，就將中斷索賠的法律進(jìn)程。

“九龍”治水的體制扎不緊監(jiān)管的籬笆

有國(guó)外專家在總結(jié)墨西哥灣漏油事件時(shí)曾指出，漏油事件的發(fā)生與美國(guó)的海洋管理體制存在弊端有關(guān)。“多龍治?！狈炊尾缓煤！Ｆ鋵?shí)對(duì)照我國(guó)的監(jiān)管體制，這方面的問題相對(duì)于美國(guó)是有過(guò)之而無(wú)不及。據(jù)報(bào)道，國(guó)家海洋局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，為徹底查明蓬萊19-3油田溢油事故原因，對(duì)事故造成的影響和損失進(jìn)行全面認(rèn)真的調(diào)查評(píng)估，國(guó)家海洋局牽頭聯(lián)合國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、安監(jiān)總局、國(guó)家能源局等部門組成聯(lián)合調(diào)查組。就是說(shuō)，與事故處置和海洋生態(tài)安全有關(guān)的部門起碼有七個(gè)。按理，有如此眾多的部門的職責(zé)涉及海洋生態(tài)，應(yīng)當(dāng)更有利于對(duì)海洋生態(tài)安全事故的防范和處置，但實(shí)際情況卻是“三個(gè)和尚沒水吃”。其原因在于，這種監(jiān)管體制分割了監(jiān)管職能，以監(jiān)管事務(wù)的專業(yè)性甚至社會(huì)事務(wù)發(fā)生的階段性作為劃分監(jiān)管職能的依據(jù)，必然會(huì)造成要么職能重疊，要么出現(xiàn)監(jiān)管真空。一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，所有監(jiān)管機(jī)關(guān)都習(xí)慣于“一慢、二看、三行動(dòng)”，不能立即做出應(yīng)有的監(jiān)管反應(yīng)。對(duì)此次事件前期監(jiān)管不力、處置不夠及時(shí)，固然有康菲石油漫不經(jīng)心的原因，有關(guān)部門沒有及時(shí)采取有效的監(jiān)管措施也是原因之一。

其實(shí)，組成聯(lián)合調(diào)查小組調(diào)查重大責(zé)任事故，倒不是海洋局的發(fā)明，這幾乎是政府部門應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的常態(tài)。為什么要聯(lián)合？因?yàn)槁毮芴稚?，不?lián)合難以形成合力。但問題是，聯(lián)合也難以解決問題，因?yàn)槁?lián)合調(diào)查小組不是一個(gè)處理問題的法律機(jī)構(gòu)，無(wú)法承擔(dān)法律責(zé)任，調(diào)查措施的采用、監(jiān)管方法的實(shí)施還是要按照法律的授權(quán)分別進(jìn)行。

行政監(jiān)管措施存在難以回避的疏漏

在8月25日下午召開的媒體通報(bào)會(huì)上，有關(guān)機(jī)關(guān)除通報(bào)事件最新的發(fā)展情況外，還有一個(gè)重點(diǎn)就是介紹其采取的處置措施，讀來(lái)有一個(gè)感覺，這更像是一個(gè)表彰會(huì)、表功會(huì)。一個(gè)不可回避的事實(shí)是，油井還在漏油，離有關(guān)機(jī)關(guān)最后通牒規(guī)定的8月31日已經(jīng)時(shí)日無(wú)多，似乎還看不到問題解決的希望。當(dāng)然不能無(wú)視有關(guān)部門采取的處置措施，但同樣不能無(wú)視的是漏油還在發(fā)生、油污尚未得到清理、污染還在發(fā)生。

首先，有關(guān)部門存不存在不及時(shí)通報(bào)信息的問題？在康菲石油召開的新聞發(fā)布會(huì)上，有記者反復(fù)追問其是否存在瞞報(bào)信息的情況，其發(fā)言人否認(rèn)瞞報(bào)，而且反復(fù)強(qiáng)調(diào)事發(fā)當(dāng)天的6月4日，就已經(jīng)向國(guó)家海洋局北海分局報(bào)告。不能不佩服跨國(guó)公司在處理法律問題時(shí)的老練。其實(shí)，作為事故發(fā)生后的企業(yè)，是不是具有向社會(huì)公開信息的法定義務(wù)，這在中國(guó)的法律中并沒有明確的規(guī)定。但是，根據(jù)國(guó)務(wù)院《信息公開條例》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)倒是有及時(shí)公開信息的義務(wù)。該《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。有關(guān)機(jī)關(guān)并沒有否認(rèn)康菲石油在事發(fā)當(dāng)天向其報(bào)告。那么，有關(guān)機(jī)關(guān)接獲報(bào)告后，就形成了政府信息。這一信息應(yīng)當(dāng)為社會(huì)公眾廣泛知曉，這一點(diǎn)恐怕也不容否認(rèn)，因?yàn)楣娭獣杂途┯托畔⒑螅梢灾鲃?dòng)避險(xiǎn)，防止損害。而有關(guān)部門卻在一個(gè)月后的7月5日才召開新聞發(fā)布會(huì)，首度就渤海溢油事故原因、處置情況等問題進(jìn)行通報(bào)，其存不存在遲延公開政府信息的情況？有關(guān)部門對(duì)此的解釋是，由于沒有查清事故原因，公布信息可能會(huì)對(duì)公眾產(chǎn)生誤導(dǎo)。這實(shí)在不是一個(gè)高明的辯解，公布發(fā)生了一起海洋漏油事件及其地點(diǎn)會(huì)對(duì)公眾產(chǎn)生什么誤導(dǎo)？信息并不是調(diào)查結(jié)論，事實(shí)上，這個(gè)機(jī)關(guān)到現(xiàn)在也沒有正式的調(diào)查結(jié)論，那么到現(xiàn)在也不應(yīng)當(dāng)公開相關(guān)信息嗎？

其次，從有關(guān)機(jī)關(guān)介紹的情況看，在此次漏油事件處置的全過(guò)程監(jiān)管中，國(guó)家海洋局及北海分局約談康菲公司管理層8次；責(zé)令康菲公司按期完成徹底查找溢油點(diǎn)、封堵溢油源的要求類傳真30份。先后調(diào)集8艘海監(jiān)船舶，航行3萬(wàn)多海里。說(shuō)這個(gè)部門監(jiān)管不力似乎有些冤枉，但是仔細(xì)研究，不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)事故的處置基本依賴肇事人，而據(jù)有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，康菲公司又將責(zé)任推諉于自然條件，借口由于地層自然裂縫溢出原油，不愿采取積極有效的措施去封堵。當(dāng)然，不能要求行政機(jī)關(guān)親自上陣去封堵漏油點(diǎn)，但既然已經(jīng)發(fā)現(xiàn)康菲公司態(tài)度消極，行政機(jī)關(guān)卻只能用談話、傳真等進(jìn)行督促嗎？人們也許還記得，在美國(guó)處置墨西哥漏油事件時(shí)，英國(guó)石油公司哪一天采取了什么措施、達(dá)到了什么效果，在媒體上幾乎是滾動(dòng)播出，肇事者采取措施的情況公之于天下，對(duì)肇事者帶來(lái)巨大的社會(huì)輿論壓力，這難道沒有可以借鑒的地方？

還有一個(gè)非常值得重視的問題。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第十八條的規(guī)定，國(guó)家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)制定全國(guó)海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案。另一方面，沿?？赡馨l(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的單位，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家的規(guī)定，制定污染事故應(yīng)急計(jì)劃，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門、海洋行政主管部門備案。根據(jù)這一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染的應(yīng)急計(jì)劃，一個(gè)是海洋行政主管部門制定的，一個(gè)是可能發(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的單位制定的。對(duì)于第一個(gè)應(yīng)急計(jì)劃，現(xiàn)在的事實(shí)表明，海洋行政主管機(jī)關(guān)的應(yīng)急措施沒有及時(shí)起到作用，是其本身不科學(xué)，還是沒有按照該計(jì)劃實(shí)施應(yīng)急措施？對(duì)于后一個(gè)應(yīng)急計(jì)劃，康菲石油中國(guó)公司是否制定、是否報(bào)備？包括海洋局在內(nèi)，均指責(zé)其處置不力，是其沒有按照?qǐng)?bào)備的應(yīng)急計(jì)劃處置，還是其報(bào)備的計(jì)劃本身有缺陷，有缺陷的應(yīng)急計(jì)劃海洋局是如何備案的。這一系列問題，是反映主管部門監(jiān)管狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。

人們非常憤懣于國(guó)際化大公司的冷漠和無(wú)動(dòng)于衷，其實(shí)這是人家有底氣。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)也已經(jīng)意識(shí)到這家公司不可小覷，“有著豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)”，因?yàn)槿思铱吹煤苊靼?，存在漏洞的不僅是他們的油井，主人家的法律制度窟窿也不少。污染事件已經(jīng)發(fā)生，堵住漏油點(diǎn)固然重要，但更重要的是，應(yīng)當(dāng)盡快汲取教訓(xùn)，堵住法律制度的漏洞，完善監(jiān)管措施、提高監(jiān)管能力。只有這樣，當(dāng)類似事件再次發(fā)生時(shí)，我們才不會(huì)再次面對(duì)“任憑風(fēng)浪起、穩(wěn)坐釣魚船”的肇事者了。

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com