陳 丹，陳柳欽

（1.中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088；2.天津社會科學(xué)院 城市經(jīng)濟研究所，天津 300191）

一、引言

近年來農(nóng)村土地糾紛問題值得關(guān)注。土地是財富之母。因為土地具有重大的利益，圍繞著土地會產(chǎn)生出各種各樣的矛盾、沖突和博弈。在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)村稅費改革前，土地承擔(dān)著高昂的稅費負擔(dān)，土地的利益不大。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅不再收取稅費，而且發(fā)放各種補貼，土地利益凸現(xiàn)，圍繞著土地收益及決定土地收益背后的權(quán)利安排，各方進行了激烈博弈（賀雪峰，2010）。土地既是農(nóng)民的安身立命之本，也是農(nóng)民致富奔小康的希望所在。近年來，農(nóng)村地區(qū)的社會矛盾較為集中和突出，尤其是農(nóng)村土地糾紛問題不斷凸顯。

與農(nóng)村土地制度改革的歷史進程相印證，我國農(nóng)村土地糾紛呈現(xiàn)明顯的階段性特征。20世紀(jì)80年代和90年代，農(nóng)村土地糾紛主要表現(xiàn)為農(nóng)村內(nèi)部的土地承包糾紛和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛，村民與村級組織間關(guān)于土地發(fā)包、調(diào)整及收益分配的糾紛較為突出（白呈明，2006）。自2004年國家實施稅費改革以來，各種支農(nóng)惠農(nóng)政策接踵而來，土地賦予的經(jīng)濟價值迅速凸顯，同時，快速城市化使得農(nóng)村土地的非農(nóng)化收益不斷提高。土地價值的“跳變”導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛呈現(xiàn)爆發(fā)性增長。其中，原本放棄土地的村民索要承包地、原本轉(zhuǎn)包的村民索回轉(zhuǎn)包土地以及征地補償?shù)韧恋丶m紛問題尤為突出。至此，土地糾紛從幕后走向臺前，取代了以往較為突出的稅費負擔(dān)問題，成為農(nóng)村地區(qū)最為突出的社會矛盾。當(dāng)前，盡管農(nóng)村土地糾紛已從2004年前后的爆發(fā)期進入平穩(wěn)期，但仍十分突出，不可放松警惕。

當(dāng)前，中國正處于社會的轉(zhuǎn)型期和社會矛盾的多發(fā)期，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重中之重。相較于其他社會矛盾，農(nóng)村土地糾紛具有數(shù)量龐大（十分普遍，涉及面廣）、類型多樣（如土地所有權(quán)糾紛、土地承包合同糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛、土地收益分配糾紛、土地征收糾紛、土地調(diào)整糾紛等）、原因復(fù)雜（既有歷史遺留問題，也有現(xiàn)實政策問題；既有農(nóng)村習(xí)俗問題，也有法律法規(guī)不完善的問題；既有基層管理不足的問題，也有權(quán)利濫用的問題）、主體多元（包括農(nóng)戶、村級組織、村民小組、政府部門及資本持有者等之間的各種糾紛）、群體性（涉及人員多，往往涉及很多村民或整個村級組織）、危害性大（利益爭執(zhí)激烈，容易激化矛盾，演化為暴力沖突，造成惡劣的社會影響）等顯著特點。因此，如何更好地化解和預(yù)防農(nóng)村土地糾紛是當(dāng)前農(nóng)村工作的重中之重。

二、農(nóng)村土地糾紛的主要類型

自2004年以來，農(nóng)村土地糾紛問題作為一個理論和實踐中都亟待解決的問題，相關(guān)研究頗多。就農(nóng)村土地糾紛類型化的相關(guān)研究而言，代表性的研究，如梅東海（2008）根據(jù)糾紛主體不同，將其劃分為農(nóng)戶—農(nóng)戶或村—村、農(nóng)戶—村民小組（土地的集體所有者）、農(nóng)民—基層組織及干部、農(nóng)民—較高層政府及其土地主管部門、農(nóng)民—資本持有者等五個類別的土地糾紛。這種劃分的標(biāo)準(zhǔn)很明確，而且糾紛主體本身反映的是利益主體，抓住了糾紛背后利益沖突的本質(zhì)屬性。趙成友（2009）從土地糾紛的根源出發(fā)，將其劃分為政策的變化引起的糾紛、歷史與現(xiàn)狀的沖突引起的糾紛、基層組織管理混亂引起的糾紛和經(jīng)濟利益驅(qū)動引起的糾紛，這種劃分直擊糾紛背后的成因及產(chǎn)生根源，較深刻地把握了糾紛的本質(zhì)。范文濤（2010）從土地糾紛的性質(zhì)和法律的規(guī)定兩個劃分標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，將其劃分為土地權(quán)屬糾紛、土地承包糾紛、農(nóng)地征用補償糾紛。應(yīng)當(dāng)說，這種劃分邏輯很清晰，較為全面準(zhǔn)確地把握了農(nóng)村土地糾紛的主要類型。上述三種分類方法，從各自不同卻又都很重要的分析視角進行了劃分，具有很大的啟發(fā)性，但相關(guān)研究仍不夠深入、細致和全面。

盡管農(nóng)村土地糾紛的表現(xiàn)形式和涉及內(nèi)容紛繁復(fù)雜，但化繁就簡，從糾紛的內(nèi)容來看，可以概括為四個方面，即集體所有權(quán)權(quán)屬糾紛、承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛和土地征收補償糾紛。

1.集體所有權(quán)權(quán)屬糾紛。簡要地說，權(quán)屬糾紛就是與土地產(chǎn)權(quán)歸屬相關(guān)的糾紛，是在既定的土地法律制度框架內(nèi)，各當(dāng)事方就土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地侵權(quán)及派生權(quán)利主張存在對立沖突或爭議的狀況。由于歷史成因，我國的土地權(quán)屬十分復(fù)雜。隨著土地利用的規(guī)模不斷擴大，土地權(quán)屬糾紛開始不斷凸現(xiàn)出來，呈多樣化、復(fù)雜化發(fā)展趨勢。我國的土地產(chǎn)權(quán)具有特殊性，自20世紀(jì)80年代以來，我國實行兩權(quán)分離的土地產(chǎn)權(quán)制度，即集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)相分離。據(jù)此，為簡化起見，權(quán)屬糾紛可分為土地所有權(quán)糾紛和土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。

從表現(xiàn)形式來看，土地所有權(quán)糾紛有村集體與村集體之間、村民小組與村民小組之間、村集體與國家機構(gòu)之間等三種類型。第一種類型往往出現(xiàn)在臨界的兩個村集體之間。由于歷史上兩個村無地界標(biāo)志或地界標(biāo)志不明，在經(jīng)歷長時間的發(fā)展變化后，原地形地貌已無法辨認(rèn)，或新劃地界不清或不合理，興修水利、平整土地、開荒、更改河道等造成地界變化等，導(dǎo)致地界糾紛。第二種類型表現(xiàn)在同一個村的不同村民小組之間。我國農(nóng)村土地所有權(quán)多次變遷，20世紀(jì)60年代的“農(nóng)業(yè)60條”確定了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體所有制，規(guī)定人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊，隨著20世紀(jì)80年代人民公社體制的解體，生產(chǎn)隊也逐步演變成現(xiàn)在的村民小組。但由于鄉(xiāng)、村、社、隊、場因合并、分割、改變隸屬關(guān)系等行政建制變化遺留的權(quán)屬未定，導(dǎo)致村集體內(nèi)部各村民小組之間的土地權(quán)屬不清，引起糾紛。第三種類型表現(xiàn)在村集體與國家機構(gòu)之間。主要原因是過去興修水利、興辦企業(yè)等原因，將原屬于村集體的土地?zé)o償劃撥或轉(zhuǎn)讓給國營農(nóng)場、企業(yè)或政府部門等，但一直未能返還給村集體，由此引發(fā)土地糾紛。一般而言，這些土地應(yīng)返還村集體。

2.承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛。相當(dāng)于土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛，承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬糾紛范圍要廣得多，也更為瑣碎。目前，關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)分配的一般性原則早在1947年通過實施的《中國土地法大綱》中就已明確，即“土地分配，以鄉(xiāng)或等于鄉(xiāng)的行政村為單位”，“鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地數(shù)量上抽多補少，質(zhì)量上抽肥補瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地”。延續(xù)到20世紀(jì)80年代，承包經(jīng)營權(quán)演化為一種“成員權(quán)”，即所有村民平等分配土地。

由于承包經(jīng)營權(quán)的分配是一個十分繁瑣且難以做到絕對公平公正的細致性工作，且多因政策變遷引起的糾紛也較多。具體集中在四個方面：一是土地發(fā)包過程中的規(guī)范性和公正性?！掇r(nóng)村土地承包法》對發(fā)包程序有明確規(guī)定，簽訂合同時必須遵循民主議定原則，堅持程序合法，保證土地發(fā)包過程中的公平、公正。但發(fā)包過程沒有召開全體村民會議，未經(jīng)三分之二以上的村民代表同意；村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)過民主議定原則私自發(fā)包，或以低價發(fā)包。一旦出現(xiàn)土地價格上漲或土地收益提高，就容易引發(fā)群體性的矛盾和糾紛。二是土地調(diào)整過程的合理性和公正性?，F(xiàn)行法律規(guī)定賦予村集體一定的調(diào)整土地的權(quán)利，但一旦這種調(diào)整被使用不當(dāng)乃至濫用，就會產(chǎn)生土地糾紛。如違法收回已經(jīng)發(fā)包給農(nóng)戶的承包地；強行收回外出務(wù)工農(nóng)民、進入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民及出嫁女等公民的承包地；在承包期內(nèi)用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地，借頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書之機重新承包土地；強制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等。三是違規(guī)預(yù)留機動地?，F(xiàn)行法律規(guī)定村集體可以預(yù)留一部分機動地，用于在承包期內(nèi)本村有新增人口，或者部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害喪失承包地的，就可以將機動地承包給這些人。預(yù)留機動地是農(nóng)村土地承包中的靈活作法，一旦發(fā)生人地矛盾，可以用預(yù)留機動地來解決而不必進行土地調(diào)整，既解決了無地農(nóng)民的土地問題，也有利于保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。一般規(guī)定，發(fā)包方預(yù)留的機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的5%。但很多地方因超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機動地而引發(fā)土地糾紛；機動地原本是用于調(diào)節(jié)作用，但一些地方在有機動地的情況下，不將其分配給新增人口而違規(guī)轉(zhuǎn)包創(chuàng)收，謀取私利，由此導(dǎo)致土地糾紛。四是集體組織成員權(quán)資格問題。由于承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是一種成員權(quán)，因而成員資格問題頗多，多是由于集體經(jīng)濟組織成員的出生、死亡、婚嫁、農(nóng)轉(zhuǎn)非、參加工作等變更引起的。這類糾紛尤為突出地表現(xiàn)在婦女土地權(quán)益方面。《農(nóng)村土地承包法》第6條規(guī)定：承包中應(yīng)當(dāng)保護婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，但現(xiàn)實中婦女權(quán)益難以得到保障。這主要有四種情況：（1）婦女土地權(quán)益虛置化。由于農(nóng)村土地分配以戶為單位，農(nóng)村女性在未出嫁時雖然名義上有土地，但戶主絕大多數(shù)為父輩男性，實質(zhì)上其土地權(quán)屬是虛化的。（2）因外嫁而喪失土地權(quán)益。一些地區(qū)婦女出嫁后土地即被收回或由娘家人耕種，由此失去對娘家村土地的實際使用權(quán)和收益權(quán)。而在“增人不增地，減人不減地”的政策框架下，外嫁女在婆家難以分得土地。（3）因離婚或喪偶而喪失土地權(quán)益。離婚后男方村強行收回婦女的責(zé)任田并將其戶口遷往其娘家，抑或丈夫去世，村里便將該婦女的戶口取消并收回土地，這種現(xiàn)象仍不鮮見。（4）因男方入贅而喪失土地。這是指通常所說的“倒插門”，丈夫到女方家落戶。按照國家法律規(guī)定，男方可以到女方家落戶分田，但根據(jù)農(nóng)村“從夫居”的習(xí)俗，其很難獲得同等的土地權(quán)利。

3.承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。現(xiàn)行法律規(guī)定，本著自愿有償?shù)脑瓌t，土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進行流轉(zhuǎn)。適當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)戶搞好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是活躍農(nóng)村經(jīng)濟的重要舉措，但土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上由承包方自愿進行。有一些地方在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，發(fā)包方以結(jié)構(gòu)調(diào)整為借口，以各種手段強迫承包方將承包地流轉(zhuǎn)，集中土地搞所謂“規(guī)模經(jīng)營”和“產(chǎn)業(yè)化”導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷出現(xiàn)（史衛(wèi)民，2010）。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛是流轉(zhuǎn)雙方在流轉(zhuǎn)過程及履行流轉(zhuǎn)合同時發(fā)生的糾紛。

隨著城市化進程的不斷加快，土地流轉(zhuǎn)越來越普遍，導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)糾紛也較多。這主要有四種情形：（1）當(dāng)事人雙方自愿流轉(zhuǎn)。這種情形由于農(nóng)戶之間多為口頭協(xié)議約定流轉(zhuǎn)事宜，不簽訂正式的書面流轉(zhuǎn)合同，自行流轉(zhuǎn)，不到土地流轉(zhuǎn)管理部門報批、備案、登記，這很容易引起分歧。而一旦有人違約，將難以追究違約責(zé)任，引起糾紛。這種情形特別突出地表現(xiàn)在2004年前后國家糧食補貼政策出臺之后。在國家進行農(nóng)業(yè)稅改革前，農(nóng)民種田要交農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌款、提留款等多項費用，加之糧食價格的低迷，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益甚微。農(nóng)民外出務(wù)工，將原承包的土地以極低的價格轉(zhuǎn)包給他人。但隨著糧食補貼政策的實施，土地的預(yù)期收入跳躍式上升，由此導(dǎo)致原承包土地的農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)，提出退還土地、返還承包期間糧食補貼等要求。而依據(jù)雙方約定，承包土地的農(nóng)戶由于考慮自己經(jīng)濟利益等方面原因，不愿退還土地或增加承包費用等。由于雙方流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，缺乏流轉(zhuǎn)合同作為依據(jù)，這類糾紛的裁決往往有利于原承包方。（2）非法流轉(zhuǎn)不受法律保護。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。但一些土地流轉(zhuǎn)違背法律、法規(guī)甚至改變耕地的農(nóng)業(yè)用途。如許多種植糧食的土地流轉(zhuǎn)后進行非糧作物經(jīng)營或非農(nóng)生產(chǎn)；部分受讓人在流轉(zhuǎn)的土地上建房屋、圈舍，對土地造成破壞等。一般而言，流轉(zhuǎn)方可以要求解除流轉(zhuǎn)合同并賠償損失。（3）村集體行政干預(yù)強行流轉(zhuǎn)。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基于農(nóng)民的自愿原則，但一些地方集體經(jīng)濟組織主動介入，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為借口，以各種手段強迫承包方將承包地流轉(zhuǎn)，集中土地搞所謂“規(guī)模經(jīng)營”和“產(chǎn)業(yè)化”，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛。（4）機動地和四荒地的經(jīng)營問題。一般而言，機動地是預(yù)留用地，而四荒地則主要是那些不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地。目前，機動地和四荒地的經(jīng)營管理普遍比較粗放、混亂。按照規(guī)定，集體機動地和四荒地的發(fā)包必須采取公開招標(biāo)、競價的形式對外流轉(zhuǎn)，所得收入歸本集體經(jīng)濟組織成員所有。但機動地和四荒地發(fā)包程序往往不規(guī)范，如發(fā)包給自己的親友、低價承包等，所得收入的分配也不盡合理，不透明乃至被侵占、挪用，由此引發(fā)社會糾紛。

4.土地征收補償糾紛。土地征收是國家基于社會公共利益的目的，依照法律規(guī)定的程序強制取得他人土地所有權(quán)的行為。土地征收補償糾紛就是在國家強制征收土地過程中產(chǎn)生的糾紛。它不單是一個農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換的過程，也是一個土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的過程。近年來，隨著城市化進程的不斷加快，對農(nóng)村土地的整理、整合以及大量征用土地，使征地補償糾紛成為最近十年來數(shù)量上升最快的一類糾紛。這類土地糾紛主要有四種情形：（1）征地范圍過寬，隨意性很大?，F(xiàn)行《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！锻恋毓芾矸ā返?條第4款也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。由此可見，公共利益需要是國家啟動征地權(quán)的唯一理由。應(yīng)當(dāng)說，這也是各國的普遍通行做法，但由于缺乏對公共利益本身的合理界定，并對公共利益的認(rèn)定方式和認(rèn)定程序作出規(guī)定，這一原則在現(xiàn)實中被無限放大。在目前的農(nóng)地轉(zhuǎn)用總量中，公共用地所占的比例并不很高，大部分土地是假借公共利益之名將征收的土地用于商業(yè)開發(fā)，從中牟取征收土地與出讓土地之間所產(chǎn)生的巨大差額利益，這一直是征地糾紛頻發(fā)和失地農(nóng)民不滿的主要癥結(jié)。（2）征地程序不公開，無視農(nóng)民利益表達。我國土地征收程序分為四個階段：建設(shè)單位申請、擬定補償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。根據(jù)《征用土地公告辦法》，征用農(nóng)民集體所有土地的，征用土地方案和征地補償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組內(nèi)以書面形式進行公告。土地征收補償方案公布以后，有關(guān)市、縣政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對土地征收補償方案的意見和建議。但在現(xiàn)實中，征收程序不公開，無視農(nóng)民利益表達的案例屢見不鮮，很多村民對征地范圍、征地補償款數(shù)額不清，進而引發(fā)強拆、對抗等土地糾紛。（3）征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，征收土地的按照征收土地原用途給予補償，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。這一補償標(biāo)準(zhǔn)已很難滿足現(xiàn)實的需要，補償不夠合理，被征地農(nóng)民的土地權(quán)益未得到充分體現(xiàn)。按被征收土地的前三年年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算征地補償、安置費，沒有完全體現(xiàn)被征收土地的市場價值。同時，也忽視了土地還承載著農(nóng)民就業(yè)、社會保障等功能，也沒有充分考慮征地可能給農(nóng)民造成的其他附帶損失，如對殘留地、相鄰?fù)恋氐膿p害等。這種不完整的補償制度，難以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。由此，征地補償是征地糾紛的多發(fā)領(lǐng)域。即便是現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)，有的地區(qū)安置政策也未完全落實，三類補償金未按規(guī)定發(fā)放，引起被征地農(nóng)民的不滿而發(fā)生糾紛。（4）征地補償分配不合理。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，三類補償款的分配方式不盡相同。其中，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收到土地補償費后，應(yīng)依照法律規(guī)定的民主議定程序在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行平均分配；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗費的所有者所有。地上附著物補償費，是對土地上的建筑物、構(gòu)筑物以及被征收土地上林木的補償或者砍伐費等。青苗補償費，是對被征收土地上生長的農(nóng)作物造成的損失所給予的一次性經(jīng)濟補償費用；安置補助費，是國家征收集體土地后安置被征收單位由于征地造成的多余勞動力的補助費用。通過支付安置補助費，保障以土地為主要生產(chǎn)資料和生活來源的失地農(nóng)戶的基本生活，因而安置補助費具有很強的人身性。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。但現(xiàn)實情況是，很多時候這些補償不作區(qū)分，由此導(dǎo)致含混不清，很容易導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到侵害，引起糾紛（見表1）。

表1 中國農(nóng)村土地糾紛的主要類型

三、農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的根源

應(yīng)當(dāng)說，中國農(nóng)村土地糾紛的形式多元，成因復(fù)雜。農(nóng)村土地糾紛的形成是長期多種因素累積的結(jié)果，這些因素既包括源于農(nóng)村社會變革的歷史性原因，也存在農(nóng)地本身的制度性缺陷，還包括一些人為性因素。概括起來，主要有六個方面的成因。

1.歷史沿革的復(fù)雜過程導(dǎo)致管理混亂。我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷十分復(fù)雜的歷史變遷過程，最早可以追溯到1947年通過實施的《中國土地法大綱》和1950年頒布實施的《土地改革法》，由此確立了均分化的農(nóng)村土地私有制，“所有權(quán)歸農(nóng)戶所有”，“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利”。但進入20世紀(jì)50年代，農(nóng)業(yè)合作化運動加快推進，這一時期逐步實現(xiàn)了從土地的農(nóng)民所有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。從1951年全國各地開始普遍發(fā)展互助組和試辦初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開始，1953年開始由初級社和互助合作向高級農(nóng)業(yè)合作社“闊步邁進”。以1956年通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》為標(biāo)志，合作化運動完成了從初級形式向高級形式的徹底轉(zhuǎn)變，也完成了由土地的農(nóng)民所有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。到1958年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進一步改組為人民公社，實行政社合一的管理體制，人民公社成為社會主義政權(quán)組織的基層單位。歷經(jīng)“三年困難時期”之后，中央開始糾正一哄而上辦人民公社的冒進做法，1962年9月中共中央正式通過了農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）（俗稱“農(nóng)業(yè)六十條”），對人民公社體制進行了適度糾正和調(diào)整，下放基本核算單位，明確隊為基礎(chǔ)的核算管理模式。這一規(guī)定奠定了日后中國農(nóng)村土地所有制的基礎(chǔ)，也是追溯當(dāng)前土地權(quán)屬的重要歷史文件依據(jù)。進入20世紀(jì)80年代，在維持傳統(tǒng)“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的管理體制基礎(chǔ)上，將土地的使用權(quán)和收益權(quán)逐步下放到農(nóng)戶，由此確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的雙層經(jīng)營體制（唐茂華、陳丹，2011）。

在確立家庭承包經(jīng)營制之后，關(guān)于農(nóng)村土地的調(diào)整政策又經(jīng)歷了數(shù)次變遷。1984年，中央一號文件提出延長土地承包期，一般應(yīng)在十五年以上；1993年，《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策與措施》中提出：在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變，并制定了“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”。1997年，《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中規(guī)定，土地承包關(guān)系“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，且“小調(diào)整限于人地矛盾突出的個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進行普遍調(diào)整”，“小調(diào)整的方案要經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意”。2008年，黨的十七屆三種全會首次提出，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。

不難看出，復(fù)雜的歷史變遷過程給當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系帶來諸多難以厘清的歷史遺留問題，土地所有權(quán)和使用權(quán)的頻繁變動導(dǎo)致權(quán)屬界定不清，是造成當(dāng)前大量土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛的源頭。

2.長期以來模糊管理的慣性。一直以來，我國的農(nóng)村土地大多數(shù)缺乏精細化、精確化管理。20世紀(jì)50年代的土地改革和1962年的“四固定”是目前最高人民法院和國土資源部用于評估土地權(quán)屬的重要依據(jù)。“四固定”使生產(chǎn)隊擁有土地的所有權(quán)，但這一權(quán)利從未落實到書面，相關(guān)機構(gòu)從未對地權(quán)進行審查和登記，導(dǎo)致時至今日誰能代表集體土地所有權(quán)仍含混不清。在土地改革運動期間，國家曾向農(nóng)民頒發(fā)了土地證，但在之后的政治運動中，丟失或損壞的土地證書不計其數(shù)。

地籍管理是土地管理的基礎(chǔ)，土地檔案、地籍資料是有效防止土地權(quán)屬爭議發(fā)生的行之有效的措施。但中國沒有在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的地籍冊（何·皮特，2008）。在1986年《土地管理法》頒布之前，從中央到地方政府，對土地的管理和監(jiān)督力度不夠，地籍管理基本上是空白，一些定界歷史資料缺失，導(dǎo)致一些土地權(quán)屬爭議難以認(rèn)定。1988年進行了第一次全國土地詳查工作，但資金投入少，技術(shù)人員配置不到位，所形成的基礎(chǔ)資料技術(shù)水平低，地籍資料不完整。

土地承包之后，本應(yīng)建立完整的檔案資料。但1981年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包到戶的檔案資料以及1985年、1990年、1995年土地小調(diào)整的相關(guān)檔案資料，很多是不齊全或有缺失，直接造成了農(nóng)村土地承包檔案不完整。在第一輪土地發(fā)包時，有的土地沒有登記，有的登記與耕種的數(shù)量不一，承包合同、臺賬、地籍管理卡、經(jīng)營權(quán)證書上記錄的承包面積不一致。而且，目前農(nóng)村土地“家底”不清，農(nóng)村耕地有計稅面積、承包面積、航拍面積、按地形圖統(tǒng)計的面積，有習(xí)慣面積（按大畝統(tǒng)計）、糧產(chǎn)面積（承包時按糧食單產(chǎn)折合）、上報面積（統(tǒng)計局確定的法定報送數(shù)）、實測面積（按實際丈量）等，國土部門、統(tǒng)計部門、農(nóng)業(yè)部門、鄉(xiāng)村組織各有“一本賬”卻又各不相同。農(nóng)村耕地面積的糊涂賬給土地管理帶來難度。長期以來的模糊管理造成很多土地糾紛。

3.農(nóng)村習(xí)俗與法律制度的不相容。農(nóng)村土地習(xí)俗是指傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中大量傳統(tǒng)秩序遺留下來的規(guī)則，這些規(guī)則相比現(xiàn)代法律更有利于人們的平常生活，一些鄉(xiāng)規(guī)村約在農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時起的作用甚至超過了法律。諸如，在農(nóng)村土地分配中，無論是土地改革或是家庭承包制的實施，一直都是延續(xù)按人口平均分配土地的習(xí)俗，在農(nóng)民的心目中已經(jīng)形成一種很深的“集體土地成員權(quán)”意識?；谶@一認(rèn)知，定期按照人口增減狀況調(diào)整土地，以使村集體每個人口所擁有的土地量大體相等，已經(jīng)形成了一種慣例。但這與農(nóng)村土地政策日益傾向保持承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性和長久不變的趨勢不相協(xié)同，很多地區(qū)有關(guān)土地承包期三十年不變和“增人不增地，減人不減地”的規(guī)定也從未得到完全貫徹和實施。同樣，婦女土地權(quán)益糾紛問題很大程度上也是源于農(nóng)村習(xí)俗，雖然法律規(guī)定女子與男子享有同樣的土地承包經(jīng)營權(quán)，但各地在執(zhí)行時對女子的土地承包權(quán)有諸多限制，如對農(nóng)村中的“倒插門”女婿、已經(jīng)出嫁的女兒、已離婚的婦女是否有資格獲得或繼續(xù)擁有承包地，不同地區(qū)則有不同的“習(xí)俗”。這些習(xí)俗是農(nóng)村社會長期歷史傳統(tǒng)的積淀，是被農(nóng)民廣泛接受和遵守的“老規(guī)矩”。在很多時候，這種傳統(tǒng)習(xí)俗雖有悖于法律制度，但卻得到了絕大部分村民的認(rèn)可和支持，其力量甚至要大于正式的法律制度，要改變是相當(dāng)困難的。

由此可見，農(nóng)村土地制度同時受到國家政策法規(guī)的正式制度和鄉(xiāng)規(guī)民約的非正式制度的雙重規(guī)范。而事實上，在過去“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)社會，農(nóng)村長期受到非正式制度的約束。從這個意義上來說，農(nóng)村習(xí)俗具有更深厚的社會根基。此時，一旦農(nóng)村土地政策法規(guī)與農(nóng)村社區(qū)長期遵守的傳統(tǒng)習(xí)俗相沖突，就難以得到真正的貫徹執(zhí)行。

4.政策缺陷引發(fā)管理漏洞。目前，農(nóng)村土地政策存在諸多不完善和缺陷，致使農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效保障。以土地所有權(quán)的相關(guān)政策為例，經(jīng)歷從私有化到集體化，從合作化到人民公社化的復(fù)雜歷史變遷過程，早期的集體所有制以1962年的“農(nóng)業(yè)60條”為主要原則，即“三級所有，隊為基礎(chǔ)”且生產(chǎn)隊擁有土地所有權(quán)。這一框架隨著20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革逐步被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和村民小組（自然村）所取代。但法律規(guī)定始終未對其進行明確，到底哪一級集體是農(nóng)村土地的主要所有者?，F(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”，這比“農(nóng)業(yè)60條”中“生產(chǎn)隊是集體土地所有者”的規(guī)定更為模糊。

盡管這種“有意的產(chǎn)權(quán)模糊”起到了擱置爭議、減少矛盾的歷史作用，但在新時期，所有權(quán)主體不明確，直接導(dǎo)致大量的土地侵權(quán)。村民小組（自然村）最接近和最能代表農(nóng)民利益，但卻不具備行使土地所有權(quán)的行政管理能力。在現(xiàn)實中，由于村民小組功能不斷弱化，其所有權(quán)容易被上一級集體組織行政村乃至地方政府所侵占，農(nóng)民的利益難以得到有效保護，進而引發(fā)土地糾紛。

5.權(quán)力濫用侵蝕農(nóng)民利益。很多農(nóng)村土地糾紛源于村級組織和政府職能部門的權(quán)力濫用，損害農(nóng)民利益。以村級組織而言，村干部在土地分配、土地流轉(zhuǎn)、征地補償?shù)戎T多環(huán)節(jié)發(fā)揮著十分重要的作用，也有很大的權(quán)力，一旦權(quán)力運用不當(dāng)或違規(guī)操作，就會引發(fā)糾紛。具體情形包括：（1）違法收回農(nóng)戶承包地。如強行收回外出務(wù)工農(nóng)民的承包地，違法收回進入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的承包地。（2）強迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。如強制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等。（3）侵占承包方的土地收益。如小調(diào)整時隨意提高承包費，截留、扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益，截留、挪用征地補償費用等。（4）違法發(fā)包農(nóng)村土地。如未經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人，將預(yù)留機動地長期用于對外發(fā)包，侵吞土地發(fā)包收入等。

權(quán)力濫用還普遍源于政府職能部門，這突出體現(xiàn)在征地方面。地方政府擁有土地管理、審批、實施以及監(jiān)督等多項權(quán)能，權(quán)能的過份集中使得地方政府的自由裁量權(quán)很大。如地方政府利用手中的征地審批權(quán)，單方面制定征地方案或強行征地，在征地面積上，批少征多、多征少用等；在征地程序上，越級批地、未批先征、以租代征、批而未供等；在征地用途上，批非征耕等。此外，在征地補償費上，壓低、克扣、拖欠、截留和挪用征地補償費也是土地糾紛的多發(fā)領(lǐng)域。

6.基層管理缺失。基層政府和村級管理職能缺失也是造成土地糾紛的重要原因。在土地權(quán)屬管理環(huán)節(jié)，建立精確化的地籍管理制度是基礎(chǔ)性工作。但這些基礎(chǔ)性工作仍遠遠不能滿足現(xiàn)實需要，土地確權(quán)登記工作還尚未完成。村集體對本村的土地資源情況缺乏精確的掌握，由于各種復(fù)雜的原因，農(nóng)村中還存在一些未在冊、未承包的土地，存在一些預(yù)留地、機動地、開荒地、荒地、邊角地、山坡地等尚存未統(tǒng)一發(fā)包的土地，這都有待于進一步弄清家底。在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，流轉(zhuǎn)不規(guī)范是主因，但流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化又至關(guān)重要，這有賴于政府組建的流轉(zhuǎn)平臺發(fā)揮好中介職能。但由于基層流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)不健全，多數(shù)縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。同時，在關(guān)涉農(nóng)民重大利益的土地發(fā)包、土地流轉(zhuǎn)、土地征收等重大問題中，都要充分發(fā)揮民主議定原則，征求民意，但很多時候這些卻流于形式，為充分履行程序帶來很多后續(xù)遺留問題。

四、農(nóng)村土地糾紛的基本認(rèn)識及其治理思路

1.農(nóng)村土地糾紛的基本認(rèn)識。糾紛是指發(fā)生在特定的社會行為主體間，引起現(xiàn)存正常秩序失衡的一種利益對抗?fàn)顟B(tài)，突出表現(xiàn)為相互沖突的權(quán)利主張。從社會學(xué)意義上來說，糾紛是人與人之間相互交往行為的產(chǎn)物，亦即社會互動的結(jié)果。據(jù)此，農(nóng)村土地糾紛是不同的土地利益主體，在獲取土地權(quán)益過程中所表現(xiàn)出來的一種對抗性的互動過程。它是兩個或兩個以上的個人或團體堅持對某土地資源的相互沖突的權(quán)利主張、采取相互對立行為方式而帶來現(xiàn)存對某土地資源使用正常秩序的失衡（胡勇，2006）。

由于糾紛往往帶來負面和不穩(wěn)定狀態(tài)，糾紛和沖突總是會成為引起社會不穩(wěn)定的因素，人們往往持否定態(tài)度。但應(yīng)當(dāng)看到，在一個社會中，糾紛的存在是一個社會的正常現(xiàn)象，一定數(shù)量糾紛的存在是不可避免的正?，F(xiàn)象。同時，在一個利益多元化、社會多樣性的社會中，糾紛是人們不同價值觀和利益訴求的體現(xiàn)。正如德國社會學(xué)者齊美爾所認(rèn)為的：社會是一個統(tǒng)一體，它具有的收斂方向和擴散方向不可分離地相互滲透和相互作用，糾紛本來就是對雙方當(dāng)事人極力相互分散的分極化行為的匡正運動，即使雙方意欲否定對方，然而，這種否定也是到達統(tǒng)一的方法，因此，糾紛決不會成為社會的消極因素，反而是構(gòu)成社會統(tǒng)一體所不可缺乏的積極要素。

對于農(nóng)村土地糾紛而言，它并非突然出現(xiàn)，而是自古就有，并伴隨著土地資源的稀缺性和競爭性使用而長期存在。近年來土地糾紛更加集中地凸顯出來并成為農(nóng)村糾紛的重要組成部分。應(yīng)當(dāng)說，一定數(shù)量的土地糾紛是農(nóng)村社會矛盾的正常反映，其并非是“洪水猛獸”，我們應(yīng)該以更加理性的態(tài)度對待農(nóng)村土地糾紛。只要形成某種順暢、合理的糾紛解決機制和渠道，農(nóng)村土地糾紛不僅可以順利化解，而且可以更好地促進農(nóng)村社會的發(fā)展進步和社會和諧。

2.農(nóng)村土地糾紛的一般性治理思路?？傮w來看，農(nóng)村土地糾紛要標(biāo)本兼治，有長效機制和短期機制兩個基本維度。第一個維度，從長遠視角來看，要建立化解土地糾紛的長效機制，從源頭上加強制度建設(shè)、健全法律法規(guī)、實現(xiàn)政策優(yōu)化等，從根本上消除土地糾紛產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)。具體而言，結(jié)合上述土地糾紛產(chǎn)生的六個成因，要建立解決農(nóng)村土地糾紛的長效機制，應(yīng)主要著眼于三個方面：第一，深化制度改革，完善法律法規(guī)和相關(guān)政策。目前，相關(guān)的法律政策還很不健全，諸如關(guān)于土地所有權(quán)主體及其權(quán)益的相關(guān)規(guī)定還很不明晰，關(guān)于征地的范圍、程序和補償標(biāo)準(zhǔn)等還有待完善，需要進一步明確界定公共利益的范圍，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，合理界定權(quán)益邊界，減少模糊地帶，從而減少紛爭產(chǎn)生的基礎(chǔ)。第二，強化基層管理職能，提高精細化管理水平。農(nóng)村土地的基礎(chǔ)性工作還很薄弱，因此要進一步明確和保護集體和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，土地確權(quán)、登記、頒證工作還需要進一步深化。要減少土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛，當(dāng)務(wù)之急是建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，加強服務(wù)平臺建設(shè)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的運作和管理。第三，加強基層組織建設(shè)，規(guī)范基層政府行為。通過完善基層民主，加強村務(wù)公開，加強權(quán)力監(jiān)督，使其能夠充分表達和保障村民的合法權(quán)益。第二個維度，從短期視角來看，要立足當(dāng)下，通過構(gòu)建一套科學(xué)完整的糾紛解決機制體系，形成農(nóng)村土地糾紛的常態(tài)化解決機制，將既有的土地糾紛進行妥善處置，及時化解。要充分發(fā)揮協(xié)商、調(diào)解、行政裁決、訴訟等多元化農(nóng)村土地糾紛解決機制的作用，多管齊下，提供多種救濟渠道。一方面，要結(jié)合具體國情，特別是應(yīng)考慮到我國農(nóng)村現(xiàn)有熟人社會的社會結(jié)構(gòu)及相處模式，尊重和遵循農(nóng)村長期以來的習(xí)慣做法，順應(yīng)傳統(tǒng)習(xí)俗對農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)整作用，優(yōu)化糾紛解決方式。在具體方式的選擇上，應(yīng)多采用調(diào)解等柔性方法，有針對性地疏解糾紛，以契合農(nóng)村的鄉(xiāng)土特征。另一方面，由于農(nóng)村土地糾紛呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性特點，應(yīng)加強不同糾紛解決方式之間的整合、銜接和協(xié)調(diào)。尤其要注重非司法途徑與司法途徑、非正式途徑與正式途徑之間的銜接，讓不同類別的糾紛解決方式之間形成通道，能相互轉(zhuǎn)換，以發(fā)揮功能互補、形成合力、最大限度地發(fā)揮農(nóng)村土地糾紛多元化解決機制的整體作用。

總之，農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)成為中國經(jīng)濟社會建設(shè)中的重要問題，只有科學(xué)分析中國農(nóng)村土地制度存在的問題，才能在建設(shè)和諧社會的過程中，最大限度地保障農(nóng)民利益，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

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