何廣平，李華振，李偉明，郭懷晉

(廣東省公安廳，廣東 廣州 510500)

隨著信息化時代的到來，我省在經(jīng)濟社會飛速發(fā)展的同時，社會矛盾更加錯綜復雜，治安形勢日趨嚴峻，社會管理日新月異，公安工作面臨著前所未有的壓力。與此同時，隊伍管理上的瓶頸問題也日益凸顯：警力增長跟不上形勢發(fā)展，警力短缺成為普遍現(xiàn)象；隊伍活力跟不上工作壓力，工作積極性有待進一步加強；隊伍效率跟不上任務增長速率，工作效率有待進一步提高。因此，如何向管理要戰(zhàn)斗力，成為各地公安機關苦苦思索和不斷探討的一個重大課題。流行于企業(yè)管理領域的“績效管理”拓展到公共管理領域，成為公安機關隊伍管理的一條新路子。但傳統(tǒng)警務考核存在不全面、不客觀、不科學等難題，為解決這些難題，國內許多單位和學者對警務考核的實施進行了研究。在已有的研究中大多是偏向于定性的分析和評價，涉及警務考核模型和指標體系量化分析的卻不多。本文從分析警務考核存在的問題出發(fā)，基于層次分析法(AHP)和物元綜合評判，研究“一網(wǎng)考”考核模型，構建考核指標體系，并對考核結果進行綜合評判，并通過應用案例分析，給出了考核指標量化方法和物元綜合評判的計算方法。

一、當前警務考核存在的主要問題

警務績效考核是對一個地方警務工作和隊伍建設效益的評價過程，是公安目標管理的關鍵環(huán)節(jié)，也是公安隊伍管理長效機制的重要內容。公安民警績效的含義包括經(jīng)濟績效、社會績效、政治績效三個方面和宏觀、微觀兩個層面的內容。[1]

20世紀90年代后期，隨著計算機技術的發(fā)展和普及，逐漸進入信息化時代。信息技術的廣泛應用，為警務考核提供了一個全新的平臺，推動了警務考核的大發(fā)展。警務考核的科學性和自動化程度都有了明顯的提高，“網(wǎng)上績效考核”開始大行其道，利用信息手段對警務活動進行計算機、網(wǎng)絡化考核也逐漸增多。香港警察2001年引入了價值驅動的基于競爭力的績效考核系統(tǒng)，并在整個警隊推廣實施，該考核系統(tǒng)比較偏重評價個人能力，考核指標的制定偏向定性的因素。[2]2006年澳洲學者提出在新的公共管理框架下對警隊服務進行績效考核，這種考核系統(tǒng)強調績效關鍵因子在考核的作用，并要求既要考核警隊內部因素，也要考核警隊外部因素。[3]1-8國內警務考核的研究非常活躍，也取得了豐富的成果。有些省份、地市已經(jīng)實現(xiàn)了基于WEB的網(wǎng)上警務績效考核系統(tǒng)，同時具備評估考核和管理監(jiān)督功能。[4]國內學者對考核指標建立原則、考核指標設計等方面，進行了較深入的研究，對警務活動的工作規(guī)律進行了分析，并建立了針對崗位的考核指標體系。[5]

但是，作為新生事物，這種初步依托信息化開展的“網(wǎng)上績效考核”，只是在一定程度上借助計算機技術來輔助管理、輔助考核，其實質還是“人工考核”，沒能實現(xiàn)真正意義上的客觀考核、量化考核，對于隊伍管理的作用也比較有限。主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：[6]

一是評估內容不全面，沒有建立科學的評估指標體系，片面地將工作業(yè)績等同于政績，將業(yè)務指標等同于民警績效的評估指標。

二是指標設計過于片面，現(xiàn)行警務績效評價的重點主要集中在刑事發(fā)案率、刑事破案率、刑事犯罪人口數(shù)、緝捕刑事犯罪人員數(shù)等幾個指標上，對一些綜合評價指標，如被害人調查，公眾安全感，公眾對警察的滿意程度及警民關系等指標不夠重視。

三是指標設計過于理想化。主要表現(xiàn)為低發(fā)案率，高破案率，低犯罪率，高緝捕率，有的地方甚至規(guī)定特大刑事案件破案率95%以上，重大刑事案件破案率90%以上，一般刑事案件破案率80%以上等偏激指標，由于目標可望不可及，客觀上鼓勵了造假行為。

四是評估以官方為主，多是上級公安行政機關對下級的評估，缺乏社會公眾對公安機關以及公安民警內部的自身評估。

五是評估方法多為定性，較少采取定量方法，導致評估結果不夠科學。

二、“一網(wǎng)考”系統(tǒng)的設計理念

“一網(wǎng)考”包括工作績效自動考、執(zhí)法質量全程考和督察監(jiān)察全面考，實現(xiàn)“三考合一”，并將考核結果“三掛鉤”。“工作績效自動考”重點解決“干與不干、干多干少、干好干壞一個樣”的問題。基層所隊使用系統(tǒng)預設的考核指標，根據(jù)實際情況配置本單位的考核方案。系統(tǒng)從警務信息系統(tǒng)中自動提取民警工作信息，輔以手工錄入的工作日志，按考核方案配置標準自動生成每名民警的工作實績，對民警工作情況進行量化打分?！皥?zhí)法質量全程考”重點是解決執(zhí)法規(guī)范化問題。系統(tǒng)從警綜、交警等執(zhí)法業(yè)務信息系統(tǒng)自動抽取民警執(zhí)法辦案各環(huán)節(jié)的業(yè)務數(shù)據(jù)，對辦理刑事、治安案件和行政管理等執(zhí)法情況進行全方位、全過程的考核評議，法制部門對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法質量問題進行確認，并按照考核指標要求對民警的考核成績進行扣分。 “督察監(jiān)察全面考”重點解決遵章守紀和如實錄入、如實立案等問題。系統(tǒng)設定一定規(guī)則，從各業(yè)務信息系統(tǒng)自動抽取可疑數(shù)據(jù)，通過督察民警的核實確認，按照考核指標要求實現(xiàn)對民警的工作是否規(guī)范進行考核。同時，對民警履行職責、行使職權、遵守紀律等情況進行動態(tài)、實時的監(jiān)督，并將結果轉化為對民警的考核成績。民警的考核結果由上述三部分成績組成，形成對民警德、能、勤、績、廉等方面的綜合考評，通過考核結果與經(jīng)濟獎勵、評先評優(yōu)、提拔晉升“三掛鉤”的激勵手段，在政策層面推動了系統(tǒng)的深化應用，充分調動和激發(fā)民警的工作積極性。

三、“一網(wǎng)考”指標體系設計的基本原則

考核指標體系是“一網(wǎng)考”系統(tǒng)的核心。指標是一種具體的、可測量的、行為化的評價準則，是根據(jù)可測或可觀察的要求確定評價內容。它具有科學性、主觀與客觀相結合、定性與定量相結合、公平性、系統(tǒng)性、層次性、獨立性、可操作性與導向性等特性。[7-10]警務考核是以提高警務工作效率和工作質量為依據(jù)，以民警工作的效果為考核對象所進行的價值判斷。因此，制訂警務考核指標時，要從警務工作的規(guī)律出發(fā)，從民警工作的實際出發(fā)，以事實為根據(jù)，遵循以下原則：

(一)科學性原則

警務考核指標的制定既要體現(xiàn)民警管理工作的要求，又要符合警務工作的規(guī)律，從各相關因素中選取最能體現(xiàn)民警工作的內容、質量和素質要求的指標，反映出民警工作的效果。因此，評價時要堅持在定性分析的基礎上進行定量分析，選取的指標既要反映考核對象的共同屬性，又要體現(xiàn)普遍性的基本要求，需要從不同類型和形式的警務活動中抽象出反映其共同特征的指標。

(二)客觀為主、主觀為輔的原則

考評過程中，要盡量采用客觀的考評手段和方法，又不能忽視主觀性綜合評定的作用，要最大限度運用考評方法的客觀性和考評主體主觀能動性的作用，兩者互為補充。

(三)定量為主、定性為輔的原則

定性考評是指采用經(jīng)驗判斷和觀察的方法，側重于從行為的性質方面對人員進行考評；定量考評時指采用量化的方法，側重于行為的數(shù)量特點對人員進行考評。只有將二者結合并以定量為主才能全面反映被考評者的真實情況。

(四)公平性原則

警務考核指標的標準制定是針對崗位而定，不能不同的人有不同的標準。每一個考核對象都是平等的，有公平競爭的機會，考核過程同樣應是公平的。

(五)系統(tǒng)性原則

考核指標的制定應抓住主要因素，以保證綜合考核的全面性和可信度。

(六)層次性原則

考核指標按考核目標、考核準則層層分解，總結出警務考核的層次結構，再在每個葉子節(jié)點上制定具體的指標，使考核方案的效果和確定指標的權重更加方便。

(七)獨立性原則

獨立性是指指標體系內的各項指標之間必須是互不重疊的，指標之間可以存在包容關系，但不應當完全相同或重復。指標設計的獨立性要求源自兩個作用：其一，指標若是不獨立，存在兩項以上的重復指標，那么在實際操作中，就會出現(xiàn)重復測評，增加評價的工作量，造成考核過程在時間、精力和物力上的浪費。其二，如果對重復指標進行分項評分，實際加大了該指標的權重，將會影響考核工作的科學性。

(八)可操作性原則

考核指標應語義清晰、明確，力求簡明、具體，將實際的警務工作細化，從中提煉指標，避免指標制定過于簡單化。另外，還要從實際出發(fā)，尊重民警工作的規(guī)律，構建切實可行、所有民警都能接受的考核指標?？己酥笜思纫獙崿F(xiàn)全面綜合考核的目標，又要在實際考核過程中容易操作。這就要求設計考核指標要達到兩個要求：一是指標條目簡明、清楚；二是數(shù)據(jù)收集方便，容易計算。

(九)導向性原則

警務考核以指導民警工作為導向，主要目的是提高綜合警務工作效率和質量。考核要注重幫助民警明確工作目標，發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，通過信息反饋，促進民警提高工作效能。不能因為考核束縛了民警開展工作，而是要讓考核成為激勵民警完善自身工作的工具和手段。

四、“一網(wǎng)考”考核模型的建立

“一網(wǎng)考”系統(tǒng)基于AHP(層次分析法)建立考核模型，AHP是美國著名運籌學家、匹茲堡大學教授Satty在20世紀70年代初提出的。它是處理多目標、多準則、多因素、多層次等復雜問題的一種定性與定量相結合的綜合評價方法。[11]

AHP首先將警務考核問題看作受多種因素影響的大系統(tǒng)，這些相互關聯(lián)、相互制約的因素可以按照它們之間的隸屬關系從高到低排成若干層次，構造出遞階層次結構。然后請警務專家、學者、權威人士對各因素兩兩比較重要性，再利用數(shù)學方法，對各因素層層排序，最后對排序結果進行分析，輔助進行決策。

具體到警務考核，首先需要建立指標體系，之后通過專家打分構造判斷矩陣，確定指標權重，再通過數(shù)據(jù)分析，確定指標量化方法和分值。層次分析法準確性與實用性并重，定性與定量相結合，具有很強的實用和理論價值。與數(shù)據(jù)包絡法、配對比較法、二項系數(shù)加權法、環(huán)比評分法等其他方法進行比較，AHP應用最廣泛，也最成熟。

AHP一般分四個基本步驟：建立層次結構，構造比較判斷矩陣，計算相對權重和進行一致性檢驗，對考核對象進行綜合評判。[12]

(一)建立層次模型

基于層次分析法，“一網(wǎng)考”系統(tǒng)建立了目標層、準則層、指標層、方案層四層結構的考核體系模型，并且在目標層實現(xiàn)“三考合一”。 “一網(wǎng)考”考核模型如圖1所示。

(二)構造比較判斷矩陣

構造判斷矩陣是計算指標權重的關鍵，系統(tǒng)采用1-9標度法對各個準則、各個指標的相對重要性進行兩兩比較，按照表1中的標度值，通過警務專家的打分，確定指標的判斷矩陣。

表1 標度的含義

圖1 “一網(wǎng)考”考核模型

(三)計算相對權重和進行一致性檢驗

利用構造好的判斷矩陣，系統(tǒng)采用特征向量法計算相對權重，并計算一致性比率，進行一致性檢驗。

其中，CI是一致性指標，RI是隨機一致性指標，其值可從表2中獲得。

一般，當一致性比率CR<0.1時，認為判斷矩陣不一致程度在容許范圍之內，有滿意的一致性，通過一致性檢驗。

表2 隨機一致性指標 RI

(四)構建綜合評價數(shù)學模型

系統(tǒng)基于物元分析理論構建綜合評價模型。物元分析理論創(chuàng)始于20世紀八、九十年代，是介于數(shù)學和實驗科學之間的一門新學科，近10多年來取得了長足的發(fā)展。作為一種數(shù)學方法論為管理、決策提供了一種啟發(fā)性的思想與分析方法，并在決策分析、綜合評判、人工智能等方面取得了可喜的應用成效。[13]

根據(jù)層次分析法得到的考核元素，對考核元素按照物元理論的思想，建立按照層次分析法分析得到的各個層次的考核要素物元。根據(jù)物元理論確定各項考核元素的物元模型，通過關聯(lián)方法，進行一網(wǎng)考可拓評估計算模型的建立，實現(xiàn)民警和評價等級之間的關聯(lián)。[14]

依照業(yè)務考核工作中的相關規(guī)定，我們給出業(yè)務考核項目：Ci ,i=1,…,n；據(jù)此建立業(yè)務考核物元R:

其中Vi為考核項目Ci(i=1，2，……,n)的打分值。

設參加考核的物元集S={R1，R2，……，Rm}，則對所有物元集合S的每一項目得分的平均值、最大值和最小值分別記為Vimean ,Vimax和Vimin(i=1，2，……，n)。設每一參評者的考核因素集U=(u1，u2，u3，u4 , u5)，分別表示每一個考核者的考核等級。根據(jù)考核者每一項的得分情況，對于每一個參加考核者，其可拓關系矩陣M=(mij)n×5，其中：

設權重分配矩陣為

則得可拓評判向量：

這樣我們得到歸一化可拓評判向量：

五、應用案例分析

本文針對社區(qū)警務考核的實際情況，進行了應用分析。

(一)基于層次分析法的指標權重設計

1.建立層次結構

根據(jù)社區(qū)警務工作性質、特點和規(guī)律，通過專家評判，設計了社區(qū)警務考核的 5 個考核準則和 21 個考核指標體系(如表3)。力求使考核指標體系符合指標制定的基本原則。

表3 社區(qū)警務考核指標體系

2.構造判斷矩陣

為計算指標權重，我們構建5個準則21條指標判斷矩陣。如在人口管理中，出租屋管理比流動人口管理明顯重要，住宿登記管理比出租屋管理稍顯重要，見判斷矩陣A1-Bi。

考核準則的判斷矩陣如下：

判斷矩陣A-Ai

考核指標的判斷矩陣如下：

(1)判斷矩陣A1-Bi

(2)判斷矩陣A2-Bi

(3)判斷矩陣A3-Bi

(4)判斷矩陣A4-Bi

(5)判斷矩陣A5-Bi

圖2 各考核指標的判斷矩陣

3.計算相對權重

針對考核準則A1的指標A，采用乘積法計算上述判斷矩陣的特征向量。

計算矩陣各行元素的乘積Mi: M = (50, 0.0022, 0.0033, 0.25, 25, 432)

計算Mi的n(n=6) 次方根Vi: V = (1.9194, 0.3612,0.3865, 0.7937, 1.71,2.7495)

4.判斷矩陣的一致性檢驗

把CI，RI的值代入公式得CR= 0.0183<0.1，說明B1,B2,B3,B4，B5，B6相對于A1的權重Wi可以作為權重向量。同理，利用上述判斷矩陣，可以得到其余指標的相對權重和 5 個準則的相對權重，最終的結果見表3。

(二)基于物元綜合評判的定量化

現(xiàn)有廣州市華樂派出所5個人進行考核，他們五項考核準則的得分如表4：

表4 考核準則得分

按照物元綜合評判模型的數(shù)學計算方法，通過計算可拓關聯(lián)矩陣，最后得到每個人的歸一化可拓評判向量。針對張益華、李志國等五個考評得分，我們得到他們的可拓評判向量如表5：

表5 可拓評判向量

評判向量的值反映了考評對象與評判等級之間的關聯(lián)度，分值最大的等級就是該考評對象的最終綜合評判等級。其中張益華、陳玉冰優(yōu)秀，王軍一般，李志國和劉棟較差，與這5名民警的實際工作情況一致。

六、結束語

警務考核的關鍵在于建立系統(tǒng)的、科學的、可操作的考核指標體系，“一網(wǎng)考”系統(tǒng)選擇的考核指標來自民警工作的實踐，結合警務專家對警務活動進行抽象分析和評判打分，各地區(qū)、在不同的時期可根據(jù)自身情況適當調整。層次分析法是一種定量分析為主，定性分析為輔并相結合的決策方法，具有較強的可靠性和可行性。運用層次分析建立指標體系，確定各個指標的相對權重，可以使定性描述定量化，提高指標權重的科學性、客觀性和公正性。在確定指標間的相對重要時，可以綜合各方面的專家意見，降低個人主觀的隨意性，使評價結果和實際情況根據(jù)吻合。最后，利用物元綜合評判數(shù)學模型，對考核結果進行綜合評價，輔助決策。目前，“一網(wǎng)考”系統(tǒng)已在廣東省內19個警種11萬民警中應用，考核結果得到民警的充分認可，通過考核結果“三掛鉤”，極大地提高民警的工作積極性，達到預期的設計效果。

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