李煒光

所謂把統(tǒng)治者“關在籠子里!”，這個籠子差不多就是由預算法案編織而成的。但美國人對這樣的制度架構仍感覺不放心，又別致地在國庫這個財政資源包上多加了一道拉鏈，這就是預算撥款機制。

一般認為，預算制度已構成對財政支出的有效節(jié)制，因為國王們花錢要跟別人去商量，求得議會的諒解和批準，這已是人類文明了不起的進步了。所謂把統(tǒng)治者“關在籠子里”，這個籠子差不多就是由預算法案編織而成的。但美國人對這樣的制度架構仍感覺不放心，又別致地在國庫這個財政資源包上多加了一道拉鏈，這就是預算撥款機制。就是說，如果撥款委員會通不過，即使預算法案得到了批準，實際操作的行政部門也還是拿不到錢。拿美國的經驗與其他國家一路比下來，不能不承認，這其實也算得上美國的國父們對人類文明進步的一個偉大貢獻。

為什么需要撥款委員會

美國憲法的前兩條明確界定了總統(tǒng)與國會分屬行政和立法兩個分支，分享國家權力，相互制衡，并將征稅、批準預算和財政撥款的權力賦予了國會，而行政機構只有在國會批準的情況下才能實施稅款的征收和使用。這部1787年費城制憲會議通過的憲法，明確寫下了以下的話：“除依據法律規(guī)定的財政撥款外，不得從國庫支出任何款項。一切公款收支的報告和賬目應經常性地予以公布。”(《美國憲法》第1條第9款)

1789年美國第一屆國會召開，議員們討論的重要議題之一就是應當如何行使國家的財政預算權力。9月2日，國會批準成立財政部，漢密爾頓被任命為首任財長。9月20日，美國第一部聯(lián)邦預算法案就在他的辦公室里誕生，總額63.9萬美元。9月29日，該法案在國會通過，同時批準了預算撥款法案。這以后形成的慣例是，預算案中所涉及的每一個具體的政策或項目，都須先以立法案的形式提交給相關政策領域的委員會審議通過，才能進入撥款的立法程序，這就是美國歷史上十分著名的“先授權后撥款”原則。

不過，具體到國會應當如何更好地行使撥款權，奠基時代的人們心里也沒譜，并未列入最初的工作計劃中，而是與多數(shù)國家的做法一樣，強調的是國會對行政機構的預算進行較為細致的監(jiān)督，并在必要時予以修正，國會中只設了一個籌款委員會以處理聯(lián)邦財政事務。財政部早期向國會提供的預算也相當粗糙，只分大類，沒有細化，議員們經常被不知所云的內容搞得一頭霧水，難以做出準確判斷。在第四屆國會的兩年中，國會籌款委員會幾度對財長沃爾考特施壓，要求政府財政部提供預算提案的細節(jié)，以阻止行政部門擅自改變撥款用途等情況的發(fā)生。

這種局面一直到杰斐遜頂替亞當斯擔任總統(tǒng)(美國憲政史上第一次通過選舉方式實現(xiàn)政黨更替)后才有所改觀。1801年，杰斐遜任命加勒廷為美國財政部長，他帶來了一些全新的財政理念。這年12月，杰斐遜接受加勒廷的建議，在給國會的年度致信中表示今后的財政撥款應“明確界定特定需要的特定數(shù)額”，并要求消除臨時款項，禁止變更撥款用途。這以后，預算案就被分解成了若干細目，各行政部門的撥款請求也大大增加?？墒沁@樣一來，原來的籌款委員會工作量加大，難以保證對撥款提案審議的延續(xù)性與專業(yè)性，于是，成立專門處理撥款事務的國會機構的必要性就日益突出了。

為了給籌款委員會和財政委員會減輕立法負擔，進一步提高國會控制財政支出的效率，1865年3月2日，第39屆國會眾議院決定將籌款委員會拆分為3個委員會，即負責稅收事務的籌款委員會、負責撥款支出事務的撥款委員會(AppropriationsCommittee)以及負責金融事務的銀行與貨幣委員會。至此，撥款委員會終于正式登上歷史舞臺，前任籌款委員會主席賽迪斯·史蒂文斯被任命為首任主席。1867年，參議院也做出了相應的調整，成立了撥款委員會，從此，美國府會之間、國會內部各權力機構之間相互制衡的撥款機制終于形成。

以極粗的線條來描述美國的公共預算過程，白宮向國會提交總統(tǒng)年度預算是它的起點，然后國會審議通過預算決議案，接下來，這個預算決議案被分別送至兩院的授權委員會和撥款委員會，至此，預算撥款的立法過程便啟動了。撥款法案是國會向聯(lián)邦政府機構提供法律授權以使其產生現(xiàn)實的財政責任，并向財政部授權，對其特定目的給予撥款的法案。一般而言，眾議院撥款委員會最先啟動年度撥款法案的立法程序，參議院審議則在稍后進行，并負責修正眾議院早先通過的版本，最后再交付協(xié)調會議以協(xié)商兩院版本中的爭議部分。其問，兩院中的預算委員會、授權委員會及撥款委員會都在不同程度上對財政撥款享有管轄和監(jiān)督的權力。

最好的籠子

按照國會《眾議院規(guī)則》第21條和《參議院規(guī)則》第16條的規(guī)定，任何政策項目的撥款法案在審議之前，都須得到相關立法授權委員會的授權，而不能在撥款過程中自立新的政策項目，這就是著名的“先授權后撥款”原則的具體實踐。最后，國會通過的撥款法案還要有總統(tǒng)簽署才可生效，而常規(guī)撥款法案要在每年的6月30日以前在眾議院中完成審議程序。至此，整個預算過程才告結束。按照1974年《預算法》案第300條規(guī)定的時間表，美國的整個預算撥款過程從每年的2月開始到9月底止，歷時整8個月。該《預算法》案還規(guī)定了撥款逾期所應當采取的應對立法措施。

就是這樣，國家的兩個職能不同的權力機構就被憲法賦予了管轄同一事物的權力，相互制約的同時也需相互合作。這種看上去相當復雜的制約與合作的關系實際上就是我們常說的分權制衡、憲政民主的政治秩序。有了它，前憲政社會中常見的貪腐泛濫和隨意揮霍納稅人血汗錢的現(xiàn)象便可基本杜絕。其中的道理，正如喬治·梅森所說的，把刀劍和錢袋交到不同的人手里，總比讓一個人同時掌握兩者要可靠得多。這樣一來，執(zhí)有刀劍的人就明白自己是別人養(yǎng)活著的，就得約束自己，就得尊重給他提供費用的人，就有可能讓自己的刀劍服務于納稅人，而不是對著納稅人揮舞。

美國府會之間在財政權力上的制衡，可以理解為對“官僚預算最大化”(WilliamNiskanen)傾向的制度約束。比起常人來，官僚們往往更加關注于自身擁有的特權、地位和聲譽，他們受體制的約束，直接增加貨幣收益的機會很少，只有通過擴大政府的預算規(guī)模，才有機會獲得更大的利益，因此，官僚給自己設定的目標經常就是設法增大預算規(guī)模，以此作為取得上級信任、謀求連任和升職的手段。由于信息的不對稱，立法機構和民眾總是難以掌握充分的信息，難以對官僚提出的預算請求提出異議，官僚預算撥款最大化的實現(xiàn)并不很困難，這就使得在財政資源包上安裝一道拉鏈變得相當重要。有了這個機制，任何行政機構的支出都不能超出撥款額度，而且只可將支出用在國會限定的目的和范圍之內。因為這是國家的法律，必須得到政府的充分尊重和不折不扣的執(zhí)行。其中，預算撥款權的設置和運行是必不可少的法律環(huán)節(jié)，別的國家即使不打算設置撥款委員會，預算撥款所蘊含的法律精神和必要的制度配置卻不是可以缺少的。

這里還應當特別指出的是，總統(tǒng)申請或國會批準的不是“錢”或“財政經費”，而是聯(lián)邦政府下屬各行政機構和政策項目的支出要求，即“預算授權”(budgetauthority)。得到預算授權并不意味著就可以直接從國庫得到供行政部門花銷的資金，而是意味著該行政部門從這天起必須承擔起法律所確定的某種公共服務的責任(obligation)。因為，第一，行政部門或政策項目只能依法在相應的財政年度或授權額度范圍內使用聯(lián)邦的財政資源；第二，財政支出的款項是由國庫直接撥付到這筆資金的使用單位的，行政部門并不直接接觸聯(lián)邦資金。這樣做，行政長官隨意支配和變更該筆資金用途的可能性便被降到了最低點。