尹鴻偉

目前已經(jīng)形成了這樣的惡性循環(huán)：政府的稅收增長難以得到有效控制，因此政府手上總是“有錢花”，而其中很大的比例就花到“三公消費(fèi)”上去了，卻未必會提高行政效率。

近些年，每到全國“兩會”前夕，我國的“三公消費(fèi)”(公車購置和運(yùn)行、公費(fèi)出國、公務(wù)接待費(fèi)用)就會成為熱議話題。隨著網(wǎng)絡(luò)不斷曝光一些地方公款吃喝、公款出國旅游等真實(shí)材料，“三公消費(fèi)”也成了一些腐敗官員倒臺的導(dǎo)火索。

每年的“三公消費(fèi)”到底有多少?其實(shí)，早在2006年3月，國家行政學(xué)院教授竹立家就在《學(xué)習(xí)時報(bào)》上撰文：“2004年公車消費(fèi)、公款吃喝和公費(fèi)出國三者相加為9000億元?！?/p>

實(shí)際上，當(dāng)前情況下沒有人能夠真正準(zhǔn)確地拿出當(dāng)?shù)丶叭珖摹叭M(fèi)”的數(shù)據(jù)，江西師范大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院學(xué)者鄒嘯鳴解釋說：“因?yàn)楫?dāng)前的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，都把這些費(fèi)用混在農(nóng)業(yè)、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等大項(xiàng)里，人大代表、政協(xié)委員很難看出來，公眾更是一頭霧水?！?/p>

中央政府已經(jīng)看到了居高不下的“三公消費(fèi)”的嚴(yán)重危害，目前的措施目標(biāo)是爭取不再增速。全國人大常委、民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會主任、民盟中央收入分配改革調(diào)研組成員鄭功成在2011年1月表示，“三公消費(fèi)”是阻滯收入分配改革的重要原因之一。

越禁越多

“為了應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)和各種名目的檢查評比，我馬不停蹄奔走于一個又～個晚宴，陪上級領(lǐng)導(dǎo)喝酒吃飯，一個晚上竟然陪了8頓飯，喝的酒就數(shù)不清多少了……”西部一個縣委書記最近向《半月談》傾訴苦惱，僅市級領(lǐng)導(dǎo)就有30多個，市直部門百十來個，這些領(lǐng)導(dǎo)到了縣里，書記只要在就得去陪。

而外界的人卻希望知道：一個縣委書記每年要吃掉多少錢?一個縣、一個市、一個省又要吃掉多少錢?全國各種有機(jī)會花公款，以各樣名目、形式進(jìn)行吃喝的單位到底用了多少錢?

當(dāng)然，“吃”還只是其一，其二還有“公車”，其三還有“旅游”，都在花著公共財(cái)政的錢?！叭M(fèi)”危害之烈已經(jīng)引得無數(shù)不滿之詞。目前，公務(wù)用車位居“三公消費(fèi)”之首，更數(shù)倍甚至數(shù)十倍于發(fā)達(dá)國家。官方數(shù)據(jù)顯示，全國公車數(shù)量為200多萬輛，每年消費(fèi)支出1500億至2000億元；也有學(xué)者認(rèn)為全國公車數(shù)量約為300萬至350萬輛，每年消費(fèi)支出約為3000億至4000億元。2011年1月，廣東省省長黃華華在談到公務(wù)車過多的問題時就表示，“公務(wù)車太多了，過去副省長以上才有專車，現(xiàn)在有的股長屁股后面都‘冒煙?！?/p>

另外，不僅僅是在全國各地的旅游點(diǎn)，應(yīng)該說地球上任何一個有人類活動的地區(qū)，幾乎都可以看見各種中國游客的身影，他們中肯定有人享受的是“公款”。

深圳市知名公共預(yù)算觀察志愿者、海歸博士吳君亮談及這樣的事例：一名交通局長好喝酒，最近一次性買了800瓶茅臺，當(dāng)間該局長是用自己的錢還是用公款買的，局長笑答“這個就不要問了嘛”。還有一個銀行的行長，酒量豪放，也尤喜茅臺，據(jù)說他個人一年就要消費(fèi)兩三百瓶。

吳君亮說：“這樣的事情在歐美國家，甚至在中國香港都是匪夷所思的。為何出現(xiàn)‘越打壓越嚴(yán)重的局面?我認(rèn)為目前國家并沒有從制度上、從根本上來打壓?！?/p>

鄒嘯鳴表示，享受“三公消費(fèi)”的主體是政府部門的公務(wù)人員，其中往往是單位有決策權(quán)的“一把手”，“反對‘三公消費(fèi)的當(dāng)然是納稅人”。

“目前已經(jīng)形成了這樣的惡性循環(huán)：政府的稅收增長難以得到有效控制，因此政府手上總是‘有錢花，而其中很大的比例就花到‘三公消費(fèi)上去了，卻未必會提高行政效率?！彼f，“由此政府又再出臺更多的提高稅率和開征新稅的政策，結(jié)果使得更多的GDP向政府傾斜?！?/p>

時下，公務(wù)接待已成為各地基層干部的“重要工作”之一。事實(shí)上，許多基層干部對整天在飯局中生活，或說泛濫的公務(wù)接待已經(jīng)不勝其煩，“請吃、請喝，陪吃、陪喝已經(jīng)是必不可少的程序，否則資金、資源、項(xiàng)目、政策優(yōu)惠甚至升遷機(jī)會都不會得到安排，于是公款接待的規(guī)格越來越高，財(cái)政開支和行政成本越來越大”。

從“吃喝無罪”到“吃喝嫖賭全報(bào)銷”，顯然這些“心照不宣”的潛規(guī)則已經(jīng)無人能擋，反之將障礙不斷。一個典型的事例是，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)推行了“裸賬”，把迎來送往的消費(fèi)賬目全部公開，有效降低了公務(wù)接待方面的開支，但該鄉(xiāng)就當(dāng)?shù)厮㈦?、路等問題向上爭取項(xiàng)目和資金卻也少見了回音。

另外，名目繁多、浮夸鋪張的會議也是造成“三公消費(fèi)”居高不下的重要原因之一。國家財(cái)政部、外交部在2011年2月聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制在華舉辦國際會議的通知》，其中要求“按照國際慣例不配備生活用品，不發(fā)會議紀(jì)念品，不贈送禮品，不組織公款游覽、參觀等。會議用餐以自助餐為主，可安排一次冷餐宴請，不再另外安排迎送宴請。外方參會人員除特邀代表外，其他人員往返路費(fèi)及食宿費(fèi)一律自理。不得承諾提供任何免費(fèi)服務(wù)”。

“三公消費(fèi)”之所以出現(xiàn)“越打壓越嚴(yán)重”的局面，顯然是因?yàn)橄肟刂扑诤侠矸秶鷥?nèi)增長的納稅人，并沒有真正控制的手段和途徑。鄒嘯鳴說：“實(shí)際上有能力控制的機(jī)構(gòu)沒有實(shí)施有效的控制。最近幾年來，每年底一些單位都要‘突擊花錢，因?yàn)楹笳邲]有花完，第二年的用錢指標(biāo)就會被扣減?！?/p>

有評論指出，官員財(cái)產(chǎn)與“三公消費(fèi)”公示，被認(rèn)為是行政成本最小、最公平的反腐措施，比法律法規(guī)都更有效果。各政府部門與官員對于財(cái)產(chǎn)與“三公消費(fèi)”信息公示的回避心態(tài)，官民雙方在這個問題反復(fù)對峙，恰恰將改革該從何人手這一問題的答案，清晰地呈現(xiàn)出來。

為何失控

“‘三公消費(fèi)的深部底層色彩是公有制。一開始只是‘二公，也就是公款吃喝和公車私用，上個世紀(jì)50年代就有；80年代后期又開始出現(xiàn)公費(fèi)出國的現(xiàn)象?！眳蔷琳f，“起初是從政府的供給制衍生或說是異化而來的。之所以會如此，就是因?yàn)閲业闹贫仍O(shè)計(jì)上缺乏對掌握權(quán)力的人的制約和壓力，一些手中有權(quán)的人，就漸漸地把供給制的邊緣往私利這一方拉了。”

鄒嘯鳴認(rèn)為“三公消費(fèi)”有三個特點(diǎn)：動用的是納稅人繳納的稅收；使用的主體是公務(wù)員中的官員；納稅人難以實(shí)施監(jiān)督。“這三個特點(diǎn)導(dǎo)致一個結(jié)果：出錢的納稅人沒有真正有效的監(jiān)督手段和渠道，導(dǎo)致‘三公消費(fèi)異常高昂，占行政經(jīng)費(fèi)的比例特別高，占稅收的比例特別高?！?/p>

有些地方開始實(shí)行部門預(yù)算上網(wǎng)公開，但對于“三公消費(fèi)”預(yù)算沒有被明確公開的質(zhì)疑，“有關(guān)部門”的解釋是，不是預(yù)算的問題，而是目前財(cái)務(wù)制度的問題，因?yàn)楝F(xiàn)行的財(cái)務(wù)報(bào)表里沒有設(shè)“公款招待”、“公費(fèi)旅游”等項(xiàng)目，林林總總的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)目前都被包括在“公務(wù)經(jīng)費(fèi)”里。

目前，國家財(cái)政支出預(yù)算共有19類，類下面是款，共有199款，款下面是項(xiàng)，項(xiàng)下面是目，2010年的財(cái)政預(yù)算支出只公布到“款”層次。吳君亮表示，公開的預(yù)

算線條太粗，沒有到“項(xiàng)”和“目”，“就是只從大賬到中賬，還沒走到細(xì)賬、小賬，而老百姓最需要看到的，就是細(xì)賬和小賬”。

2010年全國“兩會”期間，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任吳曉靈指出，下一步財(cái)政預(yù)算編制要精細(xì)化、簡明化，要構(gòu)建部門預(yù)算支出明細(xì)表，讓預(yù)算落實(shí)到項(xiàng)、目，“目前推行財(cái)政預(yù)算明細(xì)表的時機(jī)正在成熟，可以將社會熱議的‘三公消費(fèi)涵蓋其中”。

中紀(jì)委在2010年底透露，各地區(qū)各部門因公出國(境)、公務(wù)用車購置及運(yùn)行、公務(wù)接待等三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算，在2009年縮減158.06億元的基礎(chǔ)上，2010年又壓縮57.51億元，其中出國(境)費(fèi)壓縮4.15億元、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)壓縮17.02億元、公務(wù)接待費(fèi)壓縮36.34億元。國家預(yù)防腐敗局也在2011年2月透露，2010年全國黨政干部因公出國(境)團(tuán)組、人次和經(jīng)費(fèi)數(shù)與2006至2008三年平均數(shù)相比分別下降47.1％、43.9％和32.6％，但其中人數(shù)與經(jīng)費(fèi)分別是多少仍然沒有公布，被網(wǎng)民形容為“猶抱琵琶半遮面”。

實(shí)質(zhì)是特權(quán)問題

對于“三公消費(fèi)”，溫家寶總理表示，“應(yīng)該管得住，必須管得住?！彼卮鹛釂柕木W(wǎng)友說：“其實(shí)，我們能夠做到最根本的是兩條，第一條就是公開透明，就是要讓任何一項(xiàng)行政性支出都進(jìn)入預(yù)算，而且公開讓群眾知道，接受群眾監(jiān)督；第二條就是民主監(jiān)督。我曾經(jīng)引過在建國前毛澤東主席和黃炎培先生說過的一段話解決‘其興也勃，其亡也忽的周期律問題，最重要的是民主，只有民主才不會出現(xiàn)人亡政息。他提的是公款吃喝、公車私用，公費(fèi)出國，其實(shí)也關(guān)系到整個反腐敗?！?/p>

眾所周知，“三公消費(fèi)”問題實(shí)質(zhì)是特權(quán)問題，而且這種特權(quán)已經(jīng)不限于“三公消費(fèi)”。

“三公消費(fèi)”的原意是為了公務(wù)而進(jìn)行的消費(fèi)，本來不應(yīng)該成為一個問題，之所以演變到今天的地步，是因?yàn)閷藏?cái)政和政府的監(jiān)督的長期不到位。吳君亮認(rèn)為，要從制度建設(shè)人手，“首要做到的是詳盡的預(yù)算公共公開、開支明細(xì)公開、公車數(shù)量公開，比如將所有的政府公用車打上‘公務(wù)車字樣?！?/p>

“如果做到這樣，我認(rèn)為第一年就可以從不當(dāng)?shù)摹M(fèi)中節(jié)省3000億元人民幣。5年之內(nèi)，‘三公消費(fèi)就可被基本控制住?！彼f，“看看推動詳盡的公共預(yù)算公開是多么的有意義，多么的重要，希望大家都來做詳盡的公共預(yù)算公開的推動者。”

鄒嘯鳴表示，“三公消費(fèi)”和“預(yù)算內(nèi)行政管理費(fèi)”還不完全是同一個概念，一但是相關(guān)性很強(qiáng)，前者是后者的一部分，“但前者最惹人注目，最挑動納稅人情緒的概念，也是納稅人最希望行使監(jiān)督權(quán)控制其增長的部分”。在他看來，除了完善基礎(chǔ)性的預(yù)算制度，需要把稅收增速不能高于GDP增速作為一項(xiàng)基本國策確立下來。納稅人只能“依法納稅”，而不能是由政府實(shí)施“按計(jì)劃收稅”，即政府的預(yù)算收入應(yīng)該有個籠子框死，讓政府的收入約束真正有效起來。

正如2010年12月22日《人民日報(bào)》的一篇評論指出，“公車改革不見得需要特別高明的設(shè)計(jì)，它最需要的就是觸碰既得利益的改革決心與魄力?！憋@然，其它“兩公消費(fèi)”的情況也一樣。