張文茂

本文從北京率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化大背景出發(fā)，指出郊區(qū)“三農(nóng)”的演變趨勢(shì)是農(nóng)民市民化、農(nóng)村社區(qū)化、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”變“一農(nóng)”的戰(zhàn)略目標(biāo)；提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型相銜接，強(qiáng)調(diào)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌功能和提高統(tǒng)籌能力的重要性；并根據(jù)不同情況，提出通過(guò)城市化轉(zhuǎn)移一批、城鎮(zhèn)化集聚一批和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升一批的戰(zhàn)略措施，基本完成我市農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

北京要率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，向建設(shè)世界城市的目標(biāo)邁進(jìn)，其基本任務(wù)是完成郊區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，最終解決三農(nóng)問(wèn)題?，F(xiàn)在面臨的主要矛盾和問(wèn)題，是城市擴(kuò)張地區(qū)的農(nóng)村改造難度加大；農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏統(tǒng)籌能力；經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不協(xié)調(diào)。

解決三農(nóng)問(wèn)題的戰(zhàn)略目標(biāo)是“三農(nóng)”變“一農(nóng)”

這個(gè)目標(biāo)的含義是，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展城鄉(xiāng)一體化新格局以后的北京不應(yīng)再有傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民和農(nóng)村問(wèn)題，只有都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，通過(guò)城市化改造、城鎮(zhèn)化集聚和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，全部融入北京的城鎮(zhèn)體系和不同的城市層次，成為大小不等的、相對(duì)穩(wěn)定的、可持續(xù)發(fā)展的和諧社區(qū)。其中，大中型城鎮(zhèn)化社區(qū)以二三產(chǎn)業(yè)園區(qū)為產(chǎn)業(yè)支撐并融為一體，新型農(nóng)村社區(qū)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為支撐并融為一體，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展。一般趨勢(shì)是，平原地區(qū)以城鎮(zhèn)化社區(qū)為主，新型農(nóng)村社區(qū)為輔；山區(qū)半山區(qū)以新型農(nóng)村社區(qū)為主，城鎮(zhèn)化社區(qū)為輔。

傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，一部分通過(guò)城市化轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化集聚完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)入城市、城鎮(zhèn)，另一部分通過(guò)都市型農(nóng)業(yè)的發(fā)展成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。

但北京什么時(shí)候都要有農(nóng)業(yè)。這種農(nóng)業(yè)主要承擔(dān)城市農(nóng)副產(chǎn)品的一定保障功能和高端產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)功能、城市的生態(tài)環(huán)境功能、以農(nóng)業(yè)為依托的各種社會(huì)服務(wù)功能等。所以，從這個(gè)意義上講，農(nóng)民、農(nóng)村正逐步消失，都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，使“三農(nóng)”變“一農(nóng)”，是北京郊區(qū)現(xiàn)代化的根本標(biāo)志。這不是簡(jiǎn)單地消滅農(nóng)村，而是該改造的改造，該完善的提升，該遷并的整合。只有在這種轉(zhuǎn)型中，郊區(qū)經(jīng)濟(jì)才能得到更好的發(fā)展。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要和農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)接

城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程是城鄉(xiāng)之間的雙向互動(dòng)，是城市的郊區(qū)化擴(kuò)散與農(nóng)村的城鎮(zhèn)化集聚轉(zhuǎn)型的對(duì)接。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)主要表現(xiàn)在：城市產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)的擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移，既有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，也有城市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和科技、教育、文化、衛(wèi)生、居住等功能區(qū)在郊區(qū)的布局；城市管理職能向郊區(qū)的延伸，特別是規(guī)劃、建設(shè)、土地、市政等城市管理職能由過(guò)去只管城區(qū)延伸到整個(gè)郊區(qū)；城市公共服務(wù)向郊區(qū)的覆蓋，包括公共基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入向郊區(qū)的傾斜。

近幾年北京城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，主要特點(diǎn)是以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度大、起步早，在全國(guó)是領(lǐng)先的。但是，城市的這種帶動(dòng)必須與郊區(qū)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化社會(huì)轉(zhuǎn)型結(jié)合起來(lái)，才能形成城鄉(xiāng)一體化新格局的合力?，F(xiàn)實(shí)面對(duì)的主要矛盾，是郊區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后，農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后。具體表現(xiàn)在幾個(gè)層面：

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)轉(zhuǎn)型滯后，包括近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村，多年處于城鄉(xiāng)兩不管的狀態(tài)，積累了一批矛盾和問(wèn)題；

城鎮(zhèn)化集聚緩慢，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和人口集中的體制、機(jī)制不順，重點(diǎn)小城鎮(zhèn)的優(yōu)惠政策在2004年停止后，至今未有新的政策出臺(tái)，雖然提出城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”的指導(dǎo)思想，但缺乏更多的政策支撐；

新農(nóng)村建設(shè)著力推進(jìn)農(nóng)村五項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和“三起來(lái)”工程建設(shè)，農(nóng)村面貌和環(huán)境有了很大改變，但鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不足和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌功能的弱化，造成“村自為戰(zhàn)”的格局沒(méi)有根本性突破。這一狀況帶來(lái)的問(wèn)題，是新農(nóng)村建設(shè)的很多重復(fù)建設(shè)和投入。只有現(xiàn)狀村莊和農(nóng)民分別按照城市化社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)移一批、城鎮(zhèn)化社區(qū)建設(shè)集聚一批、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升一批，才能與城市的擴(kuò)散效應(yīng)結(jié)合起來(lái)，使城市的擴(kuò)散與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型形成良性互動(dòng)，使郊區(qū)農(nóng)村分別融入北京城市體系的不同層次，最終形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)

北京雖然從市和區(qū)縣兩級(jí)政府加大了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度，也取得了明顯的效果，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的統(tǒng)籌仍是薄弱環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的本質(zhì)要求是形成產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化集聚趨勢(shì)，完成農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的統(tǒng)籌包括兩類基本手段，一類是行政性的，如政策法規(guī)的落實(shí)、規(guī)劃的控制等；另一類是經(jīng)濟(jì)手段或市場(chǎng)配置資源的調(diào)節(jié)機(jī)制，如在產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上采取聯(lián)合、兼并、合并等措施，實(shí)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)優(yōu)化集中配置資源。

但這兩方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次都有缺失。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌管理職能不到位，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局、土地整理利用、村莊布局規(guī)劃、相關(guān)政策的集成等很多方面。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)在管理體制上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩張皮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織和發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的功能弱化。另一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次缺少真正代表農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)組織主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)手段缺乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村一級(jí)同樣缺乏經(jīng)濟(jì)體制和組織形式的連接。在農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)化社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型階段，村級(jí)的村民自治組織（村民委員會(huì)）應(yīng)主要側(cè)重在社會(huì)管理上，而村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該在產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，突破村域界限進(jìn)一步開(kāi)放化、公司化，以達(dá)到在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)優(yōu)化配置資源并能帶動(dòng)弱村共同發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的目的，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和人口的相對(duì)集聚和集中。所以，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不應(yīng)停止在村一級(jí)，應(yīng)向聯(lián)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次延伸，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的公司化改造，并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌主要的體制支撐和組織載體。

“三個(gè)一批”是解決農(nóng)民和農(nóng)村問(wèn)題的主要形式

北京郊區(qū)農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，也就是現(xiàn)狀村莊的城市化改造、城鎮(zhèn)化集聚和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的轉(zhuǎn)型過(guò)程。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)層面上看，根據(jù)現(xiàn)狀規(guī)劃和我們的分析，全市182個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，應(yīng)該進(jìn)行城市化轉(zhuǎn)型的約有66個(gè)，包括朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)三個(gè)近郊區(qū)的31個(gè)，列入遠(yuǎn)郊區(qū)縣新城規(guī)劃的28個(gè)和中心城區(qū)外圍大型邊緣集團(tuán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個(gè)左右。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢(shì)是完成城市化轉(zhuǎn)型，有的直接融入中心城區(qū)，有的融入?yún)^(qū)縣新城，有的成為主城外圍的“飛地”城市組團(tuán)。

以城鎮(zhèn)化集聚發(fā)展趨勢(shì)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有60個(gè)左右，包括42個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和28個(gè)組團(tuán)狀集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以建設(shè)大型和中小型城鎮(zhèn)化組團(tuán)為主。上述城市化轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到126個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的三分之二以上。

從村莊層面看，全市3950多個(gè)行政村中，屬于城市化轉(zhuǎn)型的近1000個(gè)，城鎮(zhèn)化集聚的村莊有1091個(gè)。此兩類村莊合計(jì)已經(jīng)占到現(xiàn)狀行政村的50%以上。剩下的1920個(gè)村莊應(yīng)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。如果再考慮到山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害區(qū)的險(xiǎn)村搬遷和平原小村合并等因素，那么，未來(lái)的農(nóng)村社區(qū)會(huì)少于現(xiàn)狀的一半。這說(shuō)明，郊區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)村空間布局結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變是一種客觀的趨勢(shì)。□

（作者單位：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）

責(zé)任編輯：杜梅萍