摘要：諸如自然災(zāi)害、大型集體事件等應(yīng)急事件的時有發(fā)生，應(yīng)急移動通信指揮技術(shù)作為國家整體安防信息監(jiān)測的有效補充應(yīng)運而生。應(yīng)急通信工作直接影響到國家重要災(zāi)害信息的及時發(fā)布和救災(zāi)工作的順利實施。結(jié)合我國國情，探討特大自然災(zāi)害下高效的應(yīng)急通信管理機制，為完善我國突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理體系和特大自然災(zāi)害的應(yīng)急通信管理提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急通信；應(yīng)急通信指揮車；平戰(zhàn)結(jié)合

中圖分類號：TN919 文獻標(biāo)識碼：A

1 引言

近年來國際與國內(nèi)重大自然災(zāi)害和公共突發(fā)事件頻發(fā)，包括美國“911”恐怖襲擊、卡特里娜颶風(fēng)、倫敦爆炸事件、孟買爆炸案、日本特大地震海嘯引起的核泄漏、汶川地震、2008年雨雪冰凍災(zāi)害和舟曲泥石流等均給人民生命財產(chǎn)帶來巨大威脅與損失。

“911”事件突發(fā)性強、破壞力大，造成了嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟損失，帶來深遠的政治影響，“911”事故委員會的調(diào)查報告尖銳地抨擊了政府在應(yīng)急通信建設(shè)方面的失誤，對現(xiàn)場指揮調(diào)度、信息溝通的混亂狀況給予了嚴(yán)重批評，并在調(diào)查報告中充分強調(diào)了應(yīng)急通信在指揮、救援和信息發(fā)布等方面的重要作用。

“311”日本特大地震引發(fā)海嘯并導(dǎo)致核泄漏，日本運營商在本次災(zāi)害中損害巨大，但其完備的災(zāi)備預(yù)案、豐富的應(yīng)急業(yè)務(wù)以及融入整體的統(tǒng)籌能力，都值得我們學(xué)習(xí)借鑒。地震發(fā)生后日本東北部地區(qū)1500座基站被破壞，無法提供正常通話服務(wù)。日本三大移動運營商為保障應(yīng)急通信需求均限制了語音服務(wù)，并免費開通“平安留言”服務(wù)，起政府機構(gòu)發(fā)出倡議提示民眾減少非緊急呼叫外的通話轉(zhuǎn)向社交網(wǎng)絡(luò)發(fā)布信息，并免費提供Wi-Fi熱點，日本蘋果公司也緊急公布了IOS軟件“災(zāi)害留言板”（僅在日本Appstore開放）。最主要的是政府緊急調(diào)配至重災(zāi)區(qū)應(yīng)急通信指揮車緩解了通信壓力。

這就對我們應(yīng)對突發(fā)事件的體制機制建立和完善，對我們應(yīng)對突發(fā)事件的能力提出了更高的要求，其中，應(yīng)急通信體制機制的建立和完善顯得特別的重要和突出。

2 應(yīng)急通信及其存在問題

2.1 應(yīng)急通信概述

隨著2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》出臺，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。應(yīng)急通信是指在出現(xiàn)自然或人為的突發(fā)性緊急情況時，為應(yīng)對緊急情況而綜合利用各種通信資源和技術(shù)手段（有線、無線、衛(wèi)星、集群通信等）實現(xiàn)通信的機制。

應(yīng)急通信所承擔(dān)的任務(wù)概括為三個方面：一是日常服務(wù)，即對公共通信服務(wù)的擴充服務(wù)；二是應(yīng)急保障，發(fā)生突發(fā)事件時通信網(wǎng)不安全或遭損壞，提供通信保障，這也是應(yīng)急通信的主要任務(wù)；三是戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)。

2.2 應(yīng)急通存在的問題

我國應(yīng)急通信管理工作中暴露出來的問題和不足，究其原因，大致可分為以下幾個方面。

(一)應(yīng)急管理體系的制約。雖然近年來國家對應(yīng)急管理建設(shè)給予了高度重視，各地也都開始著手建立應(yīng)對特大自然災(zāi)害等突發(fā)事件的決策指揮體系，并且初步形成了以職能部門為主的突發(fā)事件應(yīng)急信息決策支持體系。應(yīng)急信息資源管理和決策的軟硬件條件雖大為改善,應(yīng)對突發(fā)公共事件的綜合能力明顯增強，但在汶川大地震的應(yīng)急管理工作中，體系中的各項制約因素還是客觀顯現(xiàn)出來：(1)目前各地應(yīng)急管理仍然缺少一個集中業(yè)務(wù)工作平臺(應(yīng)急管理信息平臺)和資源共享、互聯(lián)互通的管理制度；(2)突發(fā)事件數(shù)據(jù)監(jiān)測信息為政府有關(guān)部門所擁有，缺乏應(yīng)急管理和處置信息共享機制，對突發(fā)事件應(yīng)急指揮缺乏基本的數(shù)據(jù)和時效,給政府科學(xué)、高效處置突發(fā)事件造成一定困難；(3)突發(fā)事件信息管理與應(yīng)急指揮信息數(shù)據(jù)分解、信息交換和共享機制缺失,這就必然導(dǎo)致應(yīng)急指揮與管理信息的丟失、遺漏和延滯,造成應(yīng)急反應(yīng)能力降低、應(yīng)急指揮和運用應(yīng)急資源遲緩等問題；(4)由于應(yīng)急管理信息分散,信息傳輸手段落后，缺乏互聯(lián)互通、信息反饋的共享機制,極易出現(xiàn)小災(zāi)變大災(zāi)、大險成大災(zāi)的情況，給人民群眾的生命財產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展造成較大的損失，導(dǎo)致部分地區(qū)突發(fā)事件信息出現(xiàn)瞞報、不報以及亂報現(xiàn)象；(5)應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)存在誤區(qū)，將應(yīng)急系統(tǒng)的工作流程與常規(guī)電子政務(wù)工作流程混淆；(6)應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)時沒有評估，缺乏前瞻性；建設(shè)時只注重眼前；具有盲目性，不考慮系統(tǒng)間的聯(lián)動性，使諸多功能的發(fā)揮受到制約。

(二)專用應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)空白。5·12汶川大地震使我國的公眾通信網(wǎng)受到了嚴(yán)峻考驗。公眾通信網(wǎng)的技術(shù)特點決定其在遭受各種自然災(zāi)害的突發(fā)事件時，會出現(xiàn)設(shè)備損壞、網(wǎng)絡(luò)負荷過重、流量擁塞等問題,這將嚴(yán)重影響應(yīng)急指揮、救災(zāi)、廣播等部門的通信需要。依托和利用公網(wǎng)，加快應(yīng)急工作專用通信網(wǎng)建設(shè)，確保應(yīng)急指揮通信順暢和決策指揮體系信息平臺高效運行是今后應(yīng)急通信管理工作的重中之重。其實，可以通過借鑒一些國家專用應(yīng)急通信網(wǎng)的建設(shè)經(jīng)驗,對我國今后的應(yīng)急專用通信網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和建設(shè)提出建議。

(三)公眾通信網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急通信規(guī)范的缺乏。各運營企業(yè)的應(yīng)急通信工作長期缺乏相應(yīng)的制度和規(guī)范,大多應(yīng)急通信保障人員流動性大,多為兼職和由各部門臨時抽調(diào)，日常管理和保障工作開展極為不便。同時，在地震災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急通信保障人員集結(jié)困難、應(yīng)急處理經(jīng)驗欠缺，缺乏快速判斷和解決能力，在一定程度上延誤了救災(zāi)工作的順利進行。此外，網(wǎng)絡(luò)管理處對于各運營企業(yè)的應(yīng)急通信設(shè)備資源的儲備情況不明，不能在災(zāi)害發(fā)生后迅速實現(xiàn)設(shè)備資源的統(tǒng)一調(diào)度和支配，各運營企業(yè)的協(xié)同聯(lián)動性較差。另一方面，5?12汶川大地震發(fā)生后,話務(wù)量猛增，遠遠超過網(wǎng)絡(luò)負荷，運營企業(yè)沒有對呼叫實行分級管理，造成大量的網(wǎng)絡(luò)資源消耗在公眾長時間的噓寒問暖上,而真正用于決策指揮通信的網(wǎng)絡(luò)資源卻得不到充足保障。所以，在特大自然災(zāi)害下，如何對公眾的通信行為進行規(guī)范也應(yīng)納入公眾通信網(wǎng)應(yīng)急通信規(guī)范的制定范疇。

(四)應(yīng)急通信管理配套保障措施的不健全。由于應(yīng)急通信的保障實施主體是各電信運營企業(yè)，在激烈的市場競爭中，各運營企業(yè)的工作重心勢必會放在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、市場拓展和增大收益等方面，而在執(zhí)行需要自己投入資金且無收益的應(yīng)急通信保障任務(wù)時，自然會出現(xiàn)積極性差、重視度低的情況。由于沒有充足的資金投入，各電信運營企業(yè)的各種應(yīng)急通信設(shè)施儲備都比較稀少，在發(fā)生突發(fā)狀況時，往往很難立即組織足夠的設(shè)備參與到應(yīng)急通信保障工作中去。相關(guān)政府主管部門沒有考慮到對應(yīng)急通信保障實施主體的激勵機制問題，導(dǎo)致政策實施時保障實施主體缺乏有效的激勵,并最終影響了應(yīng)急通信各項指揮決策的貫徹執(zhí)行。加之沒有相關(guān)政策法規(guī)的支持,應(yīng)急通信的資金缺口、制度缺口都難以得到很好的解決。

3 建立和完善應(yīng)急通信機制在自然災(zāi)害與群體事件中的應(yīng)用

我國應(yīng)急聯(lián)動通信體系的建設(shè)，要立足國情實際，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一布局，分段實施。

1、建立一體化應(yīng)急聯(lián)動通信管理體系。應(yīng)急通信保障工作應(yīng)該由省政府和企業(yè)的應(yīng)急通信保障專門組織機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)，應(yīng)急聯(lián)動通信系統(tǒng)需要有效整合包括有線通信系統(tǒng)、計算機網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)、衛(wèi)星通信系統(tǒng)、集群通信系統(tǒng)、移動通信系統(tǒng)及其他專用通信系統(tǒng)等。建立中央防災(zāi)無線網(wǎng)、防災(zāi)互連通信網(wǎng)公共空間平臺，設(shè)立重點區(qū)域性災(zāi)害監(jiān)測多級信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),以工作站為節(jié)點進行災(zāi)害預(yù)警分析，通過遠程通信網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。針對突發(fā)事件的特點，有重點的實施保障工作，優(yōu)先保障重點區(qū)域、重點部門的通信需求。

2、建立基層站點災(zāi)情上報與預(yù)警機制。目前我們的應(yīng)急通信建設(shè)覆蓋廣度不夠，主要是在大中城市，基層往往是應(yīng)急通信設(shè)計建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，對于應(yīng)急通信的需求應(yīng)該是更加迫切的。在災(zāi)害發(fā)生時,受災(zāi)地區(qū)基層報警/預(yù)警站點可自動啟動或人工操作向上級災(zāi)害主管部門及民眾進行緊急報警。在災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的廣大農(nóng)村重點區(qū)域，部署基層報警/預(yù)警站點，并安裝衛(wèi)星雙向定位通信終端，與災(zāi)害源監(jiān)測設(shè)備相連接。在災(zāi)害發(fā)生時向國家災(zāi)害監(jiān)測信息自動定位報警，也可由現(xiàn)場值班人員啟動通信終端上的緊急求助鍵(SOS)，進行災(zāi)害發(fā)生的地理位置上報與災(zāi)情信息報警。

3、建立和發(fā)展應(yīng)急通信指揮車系統(tǒng)。以往災(zāi)害緊急救援管理利用衛(wèi)星導(dǎo)航定位信息系統(tǒng)技術(shù)，在上級災(zāi)害管理部門與現(xiàn)場救援車輛和人員之間建立起雙向的信息聯(lián)絡(luò)，并能夠?qū)崟r跟蹤救援車隊，監(jiān)控與調(diào)度救援過程。要加大投入為災(zāi)害多發(fā)重點地區(qū)配備這種救災(zāi)專用車輛，使其能夠保證救災(zāi)車輛與上級災(zāi)害管理部門保持實時的信息聯(lián)絡(luò)并接受調(diào)度指令，并以最快的時間趕到災(zāi)害現(xiàn)場，進行緊急救援行動。

4、建立現(xiàn)場救援/現(xiàn)場應(yīng)急移動通信指揮中心。主要包括OIS系統(tǒng)與OPS軟硬件平臺、移動目標(biāo)位置監(jiān)控管理軟件、車載指揮型衛(wèi)星雙向定位監(jiān)控終端、衛(wèi)星應(yīng)急通信系統(tǒng)。通信指揮車需配備相應(yīng)的通信設(shè)備，必要時能夠替代地面固定基本指揮通信樞紐，成為移動的通信指揮樞紐，與國家災(zāi)害信息監(jiān)測中心通過衛(wèi)星鏈路直接通信，傳送災(zāi)情現(xiàn)場信息，并接受上級指揮命令調(diào)度現(xiàn)場救災(zāi)隊伍的行動。

5、堅持應(yīng)急通信演練活動制度化、規(guī)范化，與時俱進。在執(zhí)行應(yīng)急通信任務(wù)時,需要工作人員能夠操作熟練、快速準(zhǔn)確，平日里就要練好技能。為此，需要形成制度，規(guī)范程序，定期進行應(yīng)急通信演練活動。應(yīng)急通信還要與時俱進。隨著時間的推移，人們所面臨的問題和形勢也在不斷地改變著, 原來制定的各種規(guī)章制度、設(shè)備設(shè)施和應(yīng)急方案可能已經(jīng)不足以應(yīng)付當(dāng)前可能出現(xiàn)的情況。因此，應(yīng)急通信還必須要做到能夠與時代同步。

參考文獻

[1] 王海濤. 應(yīng)急通信發(fā)展現(xiàn)狀和技術(shù)手段分析[J].電力系統(tǒng)通信，2011，32(220).

[2] 萬曉榆，孫三山，盧安文. 我國特大自然災(zāi)害下的應(yīng)急通信管理探討 [J] 重慶郵電大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，1.

[3] 張雪麗，王睿等. 應(yīng)急通信新技術(shù)與系統(tǒng)應(yīng)用[M]. 機械工業(yè)出版社，2010，1.

作者簡介：

王晉（1983-），男，研究生，武警石家莊士官學(xué)校有線通信教研室。主要研究方向：通信與信息系統(tǒng)。