申欣旺

“這一規(guī)定實(shí)際上就是中國(guó)的憲政原則，奠定了中國(guó)的憲政基礎(chǔ)。在中共要守法的問題上，彭真講得非常透徹，大體上就是三句話：中共領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，中共也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律，中共自己也在憲法和法律范圍之內(nèi)活動(dòng)?！?/p>

1978年12月28日，受迫害13年的彭真攜家人從陜西回到北京。

文革開始后，彭真首當(dāng)其沖被打倒，被撤銷了黨內(nèi)外一切職務(wù)，在秦城監(jiān)獄中度過9年，1975年才放出，下放到陜西的商洛山區(qū)。

“那天傍晚，當(dāng)我們乘坐的伊爾18飛機(jī)在首都機(jī)場(chǎng)停穩(wěn)后，幾百位老同志呼啦一下圍到舷梯旁。父親和老同志們一一握手。很多人都哭了?！?/p>

2011年6月18日上午，在彭真生前的住處——北京臺(tái)基廠頭條7號(hào)院中，彭真第三子、與新中國(guó)同歲的傅洋接受了《中國(guó)新聞周刊》的采訪。他清晰地記得，33年前回到北京的那一幕。

“回北京后，父親有一次在中央黨校作報(bào)告，突然停電。幾分鐘后，燈光亮起。面對(duì)‘你對(duì)文革中自己的遭遇怎樣看的問題，父親回答：‘文革就像剛才停電一樣，在歷史上只是短暫的一刻，已經(jīng)過去了。全場(chǎng)掌聲雷動(dòng)。”傅洋說(shuō)，“這也符合父親的性格，不計(jì)較個(gè)人恩怨?！?/p>

但是，這段慘痛的歷史絕對(duì)不能容許再重演。

所以，當(dāng)年近80的彭真被任命為全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任、全面主持新時(shí)期立法工作時(shí)，他和其他老同志們形成的共識(shí)是：一定要確立憲法和法律的最高權(quán)威，以防止個(gè)人專斷。

這種共識(shí)在1978年12月的中共十一屆三中全會(huì)上上升到了執(zhí)政黨的意志的高度。在會(huì)前召開的中央工作會(huì)議上，鄧小平發(fā)表講話：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”

不久，彭真迎來(lái)了自己主持新中國(guó)法制工作的頂峰：受命主持憲法修改。

以54憲法為基礎(chǔ)

1980年9月，五屆全國(guó)人大三次會(huì)議決定全面修改1978年憲法，并成立憲法修改委員會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)葉劍英為主任委員，副委員長(zhǎng)宋慶齡和彭真為副主任委員，委員共103名。

隨后，成立了憲法修改委員會(huì)秘書處，胡喬木任秘書長(zhǎng)。9月17日晚，秘書處在人民大會(huì)堂天津廳舉行了成立會(huì)。胡喬木做了長(zhǎng)篇講話，主旨是他思考已久的改革全國(guó)人民代表大會(huì)的組織體制、施行“兩院制”的設(shè)想。

時(shí)任中國(guó)人民大學(xué)法律系憲法教研室主任的許崇德就是在這個(gè)時(shí)候進(jìn)入秘書處的，從此全程參與了長(zhǎng)達(dá)27個(gè)月的修憲工作。

30年后，82歲高齡、白發(fā)蒼蒼的許崇德回憶起當(dāng)年，仍記得很多細(xì)節(jié)，如時(shí)光閃回一般。許崇德告訴《中國(guó)新聞周刊》，那個(gè)時(shí)候，思想氛圍空前活躍。憲法要不要寫序言、實(shí)行什么樣的民族區(qū)域自治、要不要搞司法獨(dú)立和法官終身制、要不要取消檢察機(jī)關(guān)等等重大問題，都被提了出來(lái)。

思想解放的同時(shí)也帶來(lái)了紛爭(zhēng)不休、共識(shí)難達(dá)的局面。彭真就是在這樣的情況下，受命主持憲法修改工作的。

1981年春夏之交，彭真主抓的審判“林彪、江青反革命集團(tuán)案”工作基本結(jié)束，由于胡喬木生病，中央決定由彭真主持修改1978年憲法。

傅洋記得很清楚，彭真當(dāng)時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，憲法修改必須以1954年憲法為基礎(chǔ)。

在此之前，1954年憲法早已被1975年憲法和1978年憲法取代。

1975年憲法是1970年由毛澤東提議制定的。對(duì)這部憲法制定的背景，許崇德認(rèn)為：“文革使得民主與法制蕩然無(wú)存，這樣的亂局，即使是對(duì)于文革的發(fā)動(dòng)者本人來(lái)說(shuō)，恐怕在主觀上也是始料不及的。毛澤東面對(duì)這樣的困擾，或許萌生了想要設(shè)法收?qǐng)龅脑竿?，因而提出召開四屆人大和修改憲法的意見，以便把局勢(shì)重新納入正常秩序的軌道。”

但事與愿違，這部憲法卻將文革的產(chǎn)物固定下來(lái)。

文革結(jié)束，“兩個(gè)凡是”又起。78憲法與75憲法仍是一脈相承。

許崇德說(shuō)：“1977年8月舉行的黨的十一次全國(guó)代表大會(huì)雖然宣告了文革的結(jié)束，但在理論上未能清理和消除文革的錯(cuò)誤方針和指導(dǎo)原則，反而使它們保存并再度肯定下來(lái)，這就深重地影響到1978年3月通過的憲法的原則和內(nèi)容?！?/p>

基于此，彭真堅(jiān)持，這次修憲必須以54憲法為基礎(chǔ)。

同時(shí)，彭真也強(qiáng)調(diào)，修憲必須以1981年6月中共十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問題的決議》為基礎(chǔ)，必須寫進(jìn)四項(xiàng)基本原則。他提出，要“盡量避免引起爭(zhēng)論”，要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)。

至此，對(duì)憲法的討論才走上了尋求共識(shí)的軌道，憲法的修改工作得以順利進(jìn)行。

國(guó)家主席是國(guó)家元首嗎

1981年9月1日，彭真率憲法工作班子入駐北京西郊玉泉山，集中精力修改憲法。

秘書處除秘書長(zhǎng)胡喬木、副秘書長(zhǎng)吳冷西、胡繩等外，十幾個(gè)工作人員都入駐玉泉山。許崇德笑稱，雖然工作比較緊張，但待遇挺高，每周回家一次，都有車接送。

“我們秘書處在9號(hào)樓，彭真在2號(hào)樓，通常到晚上他還在干活。到他房里去，辦公室里的寫字臺(tái)很小，出乎我們意料?！?/p>

許崇德回憶，當(dāng)時(shí)，起草工作基本分成兩部分：一是憲法報(bào)告和序言的起草，承擔(dān)此工作的主要是“大手筆”們，有林、鄭惠、盧之超等，此三人都曾任《紅旗》雜志的編輯，并分別擔(dān)任中共中央書記處研究室經(jīng)濟(jì)組、文化組和政治組的組長(zhǎng)。二是具體條目的起草，承擔(dān)這部分工作的是全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)副秘書長(zhǎng)項(xiàng)淳一、委員顧昂然、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員王叔文、北京大學(xué)法律系教授肖蔚云等，以及許崇德本人。

許崇德負(fù)責(zé)國(guó)家機(jī)構(gòu)部分的起草。這部分的核心問題實(shí)際上是執(zhí)政黨如何組織政權(quán)，關(guān)系重大。

一個(gè)重要的問題是，是否恢復(fù)國(guó)家主席的設(shè)置。

許崇德記得，1977年，他曾應(yīng)邀參加北京市組織的征求修憲（78憲法）意見座談會(huì)。“我當(dāng)時(shí)就不設(shè)國(guó)家主席的弊病和恢復(fù)設(shè)置主席的必要性做了半個(gè)多小時(shí)的發(fā)言，參與座談的多數(shù)同志贊同這個(gè)意見。但有一位石景山鋼鐵公司下屬某廠的黨委書記卻立即站起來(lái)表示反對(duì)，他的理由很簡(jiǎn)單，只有一句話：‘毛主席說(shuō)過不設(shè)國(guó)家主席，所以不應(yīng)當(dāng)設(shè)。其他人啞然?！苯Y(jié)果，“凡是派”觀點(diǎn)占了上風(fēng)，1978年憲法并沒有恢復(fù)國(guó)家主席設(shè)置。

這次修憲時(shí)，設(shè)置國(guó)家主席的問題終于得到了解決。但是，圍繞如何給國(guó)家主席定性，仍有爭(zhēng)論。

許崇德記得，關(guān)于這個(gè)問題他和彭真有過交流。“在玉泉山我們基本上天天見面。在起草的時(shí)候，給國(guó)家機(jī)構(gòu)都做了定性，比如全國(guó)人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)。我就問彭真，國(guó)家主席的性質(zhì)是不是國(guó)家元首，但他一口否認(rèn)了。他不贊成是元首，并說(shuō)毛主席也不贊成是國(guó)家元首?！?/p>

回去后許崇德專門查了資料，發(fā)現(xiàn)黃炎培問過毛主席這個(gè)問題，毛主席確實(shí)不贊同，原因卻沒說(shuō)。一直到今天，憲法中也沒有明確規(guī)定國(guó)家主席是國(guó)家元首的條款。

傅洋1978年跟隨彭真回京后，在全國(guó)人大常委會(huì)法工委工作。當(dāng)時(shí)彭真工作很忙，傅洋經(jīng)常見不到他的面，也沒有機(jī)會(huì)跟他討論問題。但關(guān)于國(guó)家主席，彭真卻明確跟他說(shuō)過。

“我記不住原話，我理解他的意思是，國(guó)家元首實(shí)際上就是一個(gè)國(guó)家的老大，我們采取人民代表大會(huì)制度和民主集中制，沒有哪一個(gè)人是老大，老大應(yīng)該是全體人民。所以我們實(shí)際上實(shí)行的是集體元首制，國(guó)家主席和全國(guó)人大常委會(huì)相結(jié)合的元首制?！备笛笳f(shuō)。

爭(zhēng)議憲法監(jiān)督制度

另一個(gè)引人關(guān)注的問題，是對(duì)憲法監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)。

54憲法第27條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)之一是“監(jiān)督憲法的實(shí)施”。但從54憲法到75憲法、78憲法，事實(shí)證明最終都沒有發(fā)揮任何作用。

這一次，專門的憲法監(jiān)督制度設(shè)計(jì)被提上討論日程。

1981年2月28日，憲法修改委員會(huì)秘書處起草了《憲法討論稿》。后來(lái)，又相繼形成了4月1日的第三次討論稿，4月20日的第四次討論稿，5月1日的第五次討論稿。

許崇德說(shuō)，我們當(dāng)時(shí)考慮，美國(guó)那種最高法院作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的模式不合適，應(yīng)設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)憲法委員會(huì)來(lái)作為憲法的監(jiān)督機(jī)關(guān)。

第三次討論稿提出了兩個(gè)方案。第一個(gè)方案是，憲法委員會(huì)的地位與全國(guó)人大常委會(huì)相當(dāng)，僅對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，專門負(fù)責(zé)審理違憲問題。第二個(gè)方案是，憲法委員會(huì)的地位低于全國(guó)人大常委會(huì)，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。討論后，多數(shù)意見傾向于第一個(gè)方案。

5月份的第五次討論稿與這個(gè)方案相比又有了新變化。

第二章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中，第三節(jié)是“全國(guó)人民代表大會(huì)憲法委員會(huì)”，排在“全國(guó)人民代表大會(huì)”“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”之后，“國(guó)家主席”和“國(guó)務(wù)院”之前。

憲法委員會(huì)被賦予的地位之高，可想而知。

接下來(lái)，這一節(jié)從第82條至第86條，用五個(gè)條文對(duì)憲法委員會(huì)進(jìn)行了設(shè)計(jì)。其中，第82條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)憲法委員會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)審理違憲問題的機(jī)關(guān)?！钡?4條中規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)憲法委員會(huì)行使下列職權(quán)：（一）對(duì)于不符合憲法的法律、法令，可以提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議，使該項(xiàng)法律、法令和憲法相一致。（二）除法律、法令外，對(duì)于不符合憲法的其他法規(guī)，有權(quán)加以改變或者撤銷。（三）審查和處理國(guó)家機(jī)關(guān)的違憲行為。”

從條文來(lái)看，這樣的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)涉及憲法監(jiān)督的方方面面。

討論稿在這一節(jié)的標(biāo)題下附了這樣的說(shuō)明：“本節(jié)是新增加的，如果被采用，則應(yīng)對(duì)本稿其他有關(guān)條文作相應(yīng)的修改?！?/p>

但最終，在經(jīng)歷了長(zhǎng)久的討論之后，由于爭(zhēng)議較大，這一方案沒有被采納。

最后通過的版本，是在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)中分別寫入“監(jiān)督憲法的實(shí)施”和“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”。

傅洋告訴《中國(guó)新聞周刊》：“彭真的一個(gè)基本思路是：憲法的規(guī)定通過具體立法的完善來(lái)落實(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督法律的實(shí)施。在他看來(lái)這是一個(gè)比較好的方案?！?/p>

“這實(shí)際上就是中國(guó)的憲政原則”

1982年4月21日，憲法修改委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了憲法修改草案，將之提交全國(guó)人大常委會(huì)。

4月26日，全國(guó)人大常委會(huì)決定：公布憲法修改草案，交付全國(guó)各族人民討論。

這次全民討論，有幾億人參加，持續(xù)的時(shí)間比54憲法草案的全民討論還長(zhǎng)了1個(gè)月，達(dá)四個(gè)月之久，規(guī)模之大、群眾熱情之高，前所未有。據(jù)許崇德所知，僅在西南邊陲的貴州省，就組織了2286次討論。

呼和浩特制鎖廠有位叫王銀祥的工人給全國(guó)人大寫信，提出了有關(guān)土地利用問題的四點(diǎn)建議。信寄出之后，他又怕郵遞行程太慢，錯(cuò)過時(shí)間，第二天便趕到郵局，用月工資的四分之一發(fā)了一封近200字的電報(bào)闡述自己的建議。

全國(guó)人大憲法工作小組收到王銀祥的建議后，決定采納他意見中的一點(diǎn)，把憲法草案第9條第2款的“國(guó)家保障自然資源的合理利用”修改為“國(guó)家保障自然資源和土地的合理利用”。

1982 年12月4日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過了憲法，公布施行。這一天，后來(lái)成為全國(guó)普法日。

許崇德認(rèn)為，這次憲法修改，一個(gè)重要的成果就是規(guī)定國(guó)家主席、副主席等重要職務(wù)連續(xù)任職不得超過兩屆，史無(wú)前例地廢除了領(lǐng)導(dǎo)人終身制。

人大常委會(huì)本身也得到了改革。彭真主張，人大常委會(huì)組成人員不能兼職。過去人大常委會(huì)委員大都是兼職，所以不可能把全部精力集中到人大常委會(huì)的工作上來(lái)。因此，82憲法的第65條做出規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)?！?/p>

傅洋認(rèn)為，82年憲法最大的亮點(diǎn)，在于解決了執(zhí)政黨與法律的關(guān)系問題。

全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)原秘書長(zhǎng)岳祥曾回憶：“彭真強(qiáng)調(diào)憲法是根本大法，任何人不能超越。憲法草案寫完后，他又加進(jìn)去了這方面的內(nèi)容?！?/p>

傅洋對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示：“這一規(guī)定實(shí)際上就是中國(guó)的憲政原則，奠定了中國(guó)的憲政基礎(chǔ)。在中共要守法的問題上，彭真講得非常透徹，大體上就是三句話：中共領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，中共也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律，中共自己也在憲法和法律范圍之內(nèi)活動(dòng)?！?/p>

也就是，法律面前人人平等。

“法律面前人人平等”這一原則曾被寫入54憲法，但在75憲法和78憲法中都被去除了。82憲法又恢復(fù)了該條規(guī)定。

傅洋說(shuō)：“在彭真的觀念中，按照法律辦事，就是最大的憲政。彭真曾說(shuō)，十億人民養(yǎng)成人人遵守、維護(hù)憲法和法律的習(xí)慣，同違法和破壞憲法和法律的行為進(jìn)行爭(zhēng)斗，這是一個(gè)偉大的力量?！?/p>

82憲法通過之后，彭真主持全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議時(shí)，作為開場(chǎng)白，常常翻開《憲法》，鄭重宣讀第57條和第5條：

“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)……一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律……任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！?/p>

（實(shí)習(xí)生婁艷雪對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)。）