孟俊華，李俊

（華中師范大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430079）

關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)和方式的調(diào)查分析
——基于武漢市、鶴壁市的調(diào)查

孟俊華，李俊

（華中師范大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430079）

近幾年來，因征地補償而引起的糾紛已成為威脅農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的重要因素，糾紛的關(guān)鍵在于補償標(biāo)準(zhǔn)過低，補償方式不科學(xué)，根源在于農(nóng)民因土地而失去原本生存的基礎(chǔ)并因此產(chǎn)生極大的心理落差。通過對武漢市和鶴壁市部分村莊進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地補償中存在著補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且差異明顯，而以貨幣補償為主的多元化補償方式尚在探索中。該文在對調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)的文獻，探究問題的根源，并提出相關(guān)建議，以期解決征地補償過程中存在的問題。

失地農(nóng)民；征地補償；補償標(biāo)準(zhǔn)；補償方式

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和安身立命之本。20世紀(jì)90年代以來，隨著我國城市化和工業(yè)化水平不斷推進，城市近郊農(nóng)村集體土地被征收征用，導(dǎo)致大量失地農(nóng)民的產(chǎn)生。據(jù)調(diào)查，我國目前失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬人左右，并以每年200萬人的速度增長［1］。然而，由于我國征地制度改革相對滯后，存在著征地安置標(biāo)準(zhǔn)過低且方式單一等問題，再加上失地農(nóng)民數(shù)量多、情況復(fù)雜，法律意識比較薄弱，征地過程中產(chǎn)生的糾紛已成為集體性事件的一大動因。因此，解決好失地農(nóng)民問題對于我國維護基層社會穩(wěn)定、實現(xiàn)城市化的平穩(wěn)快速發(fā)展乃至構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。

鶴壁市是河南省新近崛起的城市，武漢市正進入城市化加速發(fā)展階段，兩地對建設(shè)用地的需求急劇擴張。在綜合考慮區(qū)域的典型性、經(jīng)濟發(fā)展水平、征地時間、征地補償安置、征地用途以及節(jié)省人財物原則的基礎(chǔ)上，我們對武漢市四個區(qū)的六個村莊和鶴壁市一個區(qū)的四個村莊共49戶村民及村委會開展了有關(guān)征地補償?shù)恼{(diào)查。調(diào)查按區(qū)、村、農(nóng)戶三個層面展開，在村民的選擇上，我們采取隨機抽樣調(diào)查的方法，并且針對部分村民文化程度不高的實際情況，把發(fā)放調(diào)查問卷和訪談結(jié)合起來，從而保證調(diào)查的有效性。對村委會及其他相關(guān)利益組織采取的調(diào)查則采取直接訪談的形式。

一、調(diào)查問卷統(tǒng)計結(jié)果與分析

（一）失地農(nóng)民對補償?shù)钠谕笆杖?、生活水平狀況

從表1中可以看出，有91.49%的農(nóng)民認(rèn)為實際的補償額低于自己的期望值。對于征地前后收入的變化，65.5%的被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為家庭總收入與征地前相比是增加的或基本持平。在調(diào)查中同時發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民抱怨物價上漲快，生活壓力較大。由此看來，絕大部分失地農(nóng)民對補償?shù)钠谕^實際偏高，同時盡管征地補償使農(nóng)民的收入增加，但其生活水平并未提高。

表1 實際補償額與失地農(nóng)民期望的對比情況及其收入變化情況

（二）補償方式及補償標(biāo)準(zhǔn)情況

如表2所示，在被調(diào)查的村莊中，鶴壁市四個村莊中全部采用貨幣補償?shù)姆绞?，與此相比，武漢市的茅店、周店、紅霞、園藝新村將要或正在興辦村級企業(yè)，使失地農(nóng)民以入股形式參與每年的分紅，同時武漢市的六個村在村改居之后都給居民購買社會保險?？梢?，貨幣補償仍是主要的補償方式，多樣化的補償方式仍在探索中。

同時我們所調(diào)查的地區(qū)大部分是采取包干的形式，政府將土地補償款和安置補助費一并發(fā)給村集體（有些地方將青苗和地上附著物也包干），然后由村委會將補償費部分提留，部分發(fā)放給農(nóng)民。發(fā)給村民的部分，或者三者未加區(qū)分，只給一個總的補償標(biāo)準(zhǔn)，或者區(qū)分為兩個部分——青苗及地上附著物的費用以及部分土地補償費（或是安置補助費）。對于提留部分，茅店村、周店村、園藝村和紅霞村等用于為失地農(nóng)民購買社會保險以及用于小區(qū)的環(huán)建，而其它被調(diào)查的村莊也大多將提留部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村以后發(fā)展。

表2 補償方式和補償標(biāo)準(zhǔn)情況表

從表2中，我們還可以看出，同一個地區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)因征地時間的不同而呈現(xiàn)出較大的差異，而同一時期，不同地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)也存在著很大的差異。固然有表2中所顯示的不同地區(qū)、不同時期的補償費發(fā)放方式不同，使得村民得到的貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)也不同，但經(jīng)過進一步調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)對于征地補償標(biāo)準(zhǔn)，所調(diào)查的地區(qū)大部分是由政府單方分地類測定出年產(chǎn)值，然后根據(jù)年產(chǎn)值的倍數(shù)確定最低的補償標(biāo)準(zhǔn)。這樣將土地年產(chǎn)值作為制定補償標(biāo)準(zhǔn)的唯一依據(jù)其合理性令人質(zhì)疑，而補償費的發(fā)放方式的不同則又增加了補償標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。

（三）失地農(nóng)民的就業(yè)保障安置情況

在對村民的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的部分村莊如茅店村、周店村、園藝村和紅霞村等把征地補償?shù)牟糠仲M用用于為失地農(nóng)民購買社會保險，以避免其陷入困境，來保障失地農(nóng)民的基本生活。但是進一步發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民所獲得到的社會保險所包含的險種是十分有限的，且相同險種的標(biāo)準(zhǔn)也不及城市居民所獲得的標(biāo)準(zhǔn)高。同時，有的村將安置補助費直接發(fā)給失地農(nóng)民，由其自謀職業(yè)，有的村是在簽訂征地補償協(xié)議時規(guī)定優(yōu)先安置失地農(nóng)民就業(yè)。此外，一些村級企業(yè)和環(huán)建社區(qū)后勤部也吸納了少部分勞動力。值得一提的是佛祖嶺社區(qū)還在社區(qū)中心及時搜集公布周邊企業(yè)用工情況，為村民就業(yè)提供服務(wù)。但是，失地農(nóng)民不論以何種方式就業(yè)，大部分人所從事的工作都是保潔、保安等低收入的職業(yè),他們基本上處于城市的最底層。由此可見，失地農(nóng)民的社會保障問題雖在一定程度上得到解決，但是其長遠(yuǎn)生計問題亟待解決。

二、調(diào)查結(jié)果產(chǎn)生原因探析

（一）失地農(nóng)民對補償?shù)钠谕^實際偏高

雖然多數(shù)受訪者對國家因發(fā)展的需要而征地表示理解和支持，但農(nóng)民祖祖輩輩依土地而生，土地對農(nóng)民具有就業(yè)、經(jīng)濟收益、社會保障等多重功能，一旦失去了土地，土地的各項功能隨之消失，農(nóng)民被迫卷入了充滿風(fēng)險的市場當(dāng)中，而且隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和知識經(jīng)濟的到來,對勞動力素質(zhì)的要求越來越高，農(nóng)民自身所具有的技能和人力資本很難適應(yīng)社會發(fā)展的需要，同時能夠?qū)ν恋剡M行有效替代的社會保障制度尚不完善——表現(xiàn)在一方面涉及失地農(nóng)民社會保障的規(guī)章效力較低，權(quán)威不足，另一方面這些規(guī)定中關(guān)于失地農(nóng)民社會保險的險種十分有限，且同一險種保障程度低于城鎮(zhèn)居民，因而農(nóng)民失去了土地也就意味著失去了其農(nóng)民的身份和土地的福利績效，失去了安穩(wěn)的生活，失去了一切，他們自然希望能獲得較高的補償。

（二）補償標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

雖說《土地管理法》中的土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均產(chǎn)值的30倍的規(guī)定，以及國家對各地區(qū)按區(qū)域分地類制定統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的要求，都具有其合理性，但是僅依據(jù)原土地用途，把產(chǎn)值作為唯一考慮因素而確定的補償標(biāo)準(zhǔn)很難適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，因為從理論上講，土地補償費應(yīng)該是被征收土地的集體所有權(quán)向全民所有權(quán)轉(zhuǎn)移的價格，而這種價格的確定不像土地年產(chǎn)值那樣直觀，需要通過建立特定的地價體系來評估，且農(nóng)地的常年產(chǎn)量不能反映同一宗地在不同投入水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差異的真實價值。［2］而倍數(shù)的確定應(yīng)該是常年經(jīng)驗數(shù)值積累算出來的，不能用不超過“30倍”這樣的主觀的、政策性的標(biāo)準(zhǔn)來計量。［3］同時倍數(shù)浮動范圍太大，實際工作中容易增加人為因素，使得失地農(nóng)民很難獲得公正的補償。因而不合理的補償標(biāo)準(zhǔn)也是失地農(nóng)民沒有獲得應(yīng)有的補償?shù)脑蛩凇?/p>

（三）失地農(nóng)民收入增加，但生活水平并未提高

在征地后，失地農(nóng)民的收入水平提高，究其原因，主要是因為他們獲得了一次性的貨幣補償，補償款的發(fā)放使失地農(nóng)民暫時富有，能夠應(yīng)付各種增加的生活支出。而生活水平并未提高，一方面是因為農(nóng)民失去了土地，有些生活必需品比如糧食等不能像以往那樣自給自足，只能從市場購買，受物價水平上漲的影響，收入增加的同時支出也增加了。另一方面由于農(nóng)民自身的文化技能限制以及近年來由于國家機構(gòu)的改革與現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，大量企事業(yè)人員下崗分流，使得失地農(nóng)民面臨著巨大的就業(yè)壓力，收入來源不持續(xù)不穩(wěn)定，收入的增加趕不上物價的上漲。因此實行分期補償?shù)绕渌绞?，考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題實屬必要。

三、完善征地補償制度的相關(guān)建議

（一）建立完善的價值評估制度

我國傳統(tǒng)的征地補償采取政府定價的方式，而政府處于強勢地位，因此很容易將政府的利益不恰當(dāng)?shù)臐B入土地征用補償中，造成政府與民爭利。［4］因此，應(yīng)當(dāng)建立一個完善的價值評估制度，使征地補償進一步市場化，具體來講，該制度至少應(yīng)該包括：中立的農(nóng)地價格補償評定機構(gòu)以及規(guī)范的價格評估體系。

1.建立中立的農(nóng)地價格評估機構(gòu)。作為具有資質(zhì)的獨立于政府的農(nóng)地價格補償評定機構(gòu)，由具有豐富土地專業(yè)知識和經(jīng)驗的土地評估師組成。他們通過科學(xué)合理的方法對土地價值進行評估，制定出客觀正常的基準(zhǔn)價格。這樣一方面克服了由政府單方確定測量方法和征地補償標(biāo)準(zhǔn)的弊端，另一方面也為征地雙方進一步協(xié)商確定最終征地補償標(biāo)準(zhǔn)提供了科學(xué)合理的依據(jù)。通過改變政府定價的模式，使處于被動、弱勢地位的財產(chǎn)權(quán)益人從心理上獲得平衡，使其正當(dāng)權(quán)益得到平等體現(xiàn)，其合理要求從制度上得到有效保障。［4］

2.規(guī)范價格評估體系。規(guī)范價格評估體系，促進合理的補償標(biāo)準(zhǔn)的制定。在價格評估體系中，一方面要運用科學(xué)合理的測算方法?？刹捎玫姆椒ê芏啵a(chǎn)值倍數(shù)法以外，還包括農(nóng)地價格因素價修正法、成本逆用法等多種方法，同時使用兩種以上的方法測算，根據(jù)損失的不同性質(zhì)遵循不同的原則，制定出征地的基準(zhǔn)價格。另一方面，在對土地進行評估時，要做到多因素綜合考慮。在確定征地的基礎(chǔ)準(zhǔn)價格時，不僅要結(jié)合城市的規(guī)劃，考慮土地的地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系等因素，同時還要認(rèn)識到土地對失地農(nóng)民具有經(jīng)濟收益、就業(yè)、社會保障等多重社會功能，應(yīng)當(dāng)綜合考慮因失地而喪失的各種實際收益、農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的增值收益以及失地農(nóng)民的擇業(yè)成本等因素。征地補償標(biāo)準(zhǔn)確定市場化，就是要求政府從標(biāo)準(zhǔn)的確定者轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)的協(xié)商者，與被征地者作為平等的法律主體共同協(xié)商補償。［5］因此，逐步引入談判機制，在評估機構(gòu)制定出基準(zhǔn)價格后，由征地雙方進行協(xié)商，自由發(fā)表意見，最終確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，既為征地雙方提供了一個標(biāo)準(zhǔn)，有利于保證公平的實現(xiàn)，又具有一定的靈活性，充分尊重了失地農(nóng)民的意愿。

（二）積極探索多元化補償方式

1.采用一次性、分期和終身等多種貨幣補償安置方式。采取貨幣補償方式時，通過協(xié)商，讓農(nóng)民自由的選擇采用一次性貨幣支付、以年為周期的分期支付和終身的貨幣支付方式支付補償金，這樣一方面可以解決其子女教育、醫(yī)療等當(dāng)務(wù)之急，另一方面也可以使失地農(nóng)民“失地不失收”，避免農(nóng)民因失地而喪失生活保障，陷入困境，同時也可以避免一次性支付巨額補償金而給政府財政帶來巨大的壓力。［6］

2．土地使用權(quán)入股或征地補償費入股的方式。根據(jù)《國土資源部關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》對有長期穩(wěn)定收益的項目用地,在農(nóng)戶自愿的前提下,被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地單位協(xié)商,可以以征地補償安置費用入股,或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。因此在有條件的地方，在征求農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體組織應(yīng)盡量使農(nóng)民接納入股分紅的安置方式，通過將土地資源進行股份化的方式,可以使農(nóng)民作為股東享受經(jīng)營利潤，參與土地利益分配,實現(xiàn)土地權(quán)益。

3.社會保險和就業(yè)安置補償方式。為失地農(nóng)民購買社會保險有助于化解失地農(nóng)民所遇到的風(fēng)險，但是應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，制定出合理的標(biāo)準(zhǔn)，同時對標(biāo)準(zhǔn)實行動態(tài)化管理，逐步提高失地農(nóng)民的社會保險水平。同時，在對失地農(nóng)民進行補償時，應(yīng)該將其與失地農(nóng)民的就業(yè)相聯(lián)系，才能解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。因此一方面要制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，消除對失地農(nóng)民的就業(yè)歧視；另一方面要建立失地農(nóng)民市場就業(yè)援助機制，如建立失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)中心，為失地農(nóng)民提供就業(yè)信息；根據(jù)失地農(nóng)民的不同年齡階段和文化水平，對其進行職業(yè)技術(shù)、崗位技能培訓(xùn),提高其就業(yè)能力；制定相關(guān)政策鼓勵和引導(dǎo)有能力吸納本地失地農(nóng)民的企業(yè)優(yōu)先使用失地勞動力；積極引導(dǎo)失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，在稅收、貸款等方面予以優(yōu)惠政策。

（三）建立失地農(nóng)民的社會保障制度

1.建立針對失地農(nóng)民的社會保障制度

征收了農(nóng)民的土地才支撐起中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的大廈,讓被征地農(nóng)民在失去土地的同時又失去其生活保障,對他們來說決不公平,更何況向公民提供社會保障是國家應(yīng)該承擔(dān)的一種確?；蚓S持性質(zhì)的責(zé)任。［2］因此為失地農(nóng)民提供社會保障理所當(dāng)然。然而失地農(nóng)民又是一個特殊群體，一方面賴以生存的土地的喪失，使其脫離了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民群體，另一方面舊有的生活習(xí)慣和風(fēng)俗卻在失地農(nóng)民身上打上了深深的烙印，使其尚未完全融入城市并享有城市居民應(yīng)有的一切權(quán)利。因此建立與城市現(xiàn)有的社會保障制度兼容、專門針對失地農(nóng)民的社會保障制度實屬必要。

筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面著手：一是建立“社會保障安全網(wǎng)面積最大的最后保障”［7］的最低生活保障制度，在綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、地方財政承受能力、維持基本生活的物質(zhì)需要的基礎(chǔ)上，使失地農(nóng)民的生活有最起碼的保障。二是建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，此項制度應(yīng)該堅持以基本生活需求為標(biāo)準(zhǔn)，以低標(biāo)準(zhǔn)繳費、低標(biāo)準(zhǔn)享受為基礎(chǔ)，保持合理的彈性以滿足不同群體的需要，采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”辦法籌集失地農(nóng)民養(yǎng)老資金，［8］促進“以家庭為單位、以血緣為紐帶，由家庭成員對上一輩老人提供衣食住行直至死亡送葬等一系列社會服務(wù)行為的”［9］傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變。三是建立失地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度。考慮到經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，將失地農(nóng)民全部納入社會醫(yī)療保險的條件尚不具備，因此應(yīng)該建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度，并建立政府、集體和個人共同投入、風(fēng)險共擔(dān)的機制，使得失地農(nóng)民能夠病有所醫(yī)。

2.促進城鄉(xiāng)社會保障制度一體化

針對失地農(nóng)民的社會保障制度雖然是必要的和可行的，但是我們也應(yīng)該看到，長期以來，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制，使得社會保障制度的建立也充分體現(xiàn)了二元性的特點。而這種二元性的直接后果是人為拉大城鄉(xiāng)差距，導(dǎo)致社會公正的喪失。因此建立獨立的失地農(nóng)民的社會保障制度只是一種權(quán)宜之計，只是一種過渡，從長遠(yuǎn)來看，我國的社會保障改革方向應(yīng)該是建立統(tǒng)一的社會保障制度，因此將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工的社會保障體系之中是解決失地農(nóng)民征地補償問題的題中之義，逐步將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險的范圍，才能夠使失地農(nóng)民與其他城鎮(zhèn)市民獲得同等的待遇，使更多公民分享社會文明進步的成果。

總之，針對失地農(nóng)民征地補償標(biāo)準(zhǔn)和方式中存在的問題，我國政府相關(guān)部門一方面應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范的征地補償價格評估體系，擴大征地補償范圍，確定合理的土地補償標(biāo)準(zhǔn)；另一方面可以探索多元化的補償方式，變單一的、一次性的貨幣補償為分周期的貨幣補償與社會福利保障相結(jié)合的補償方式，既解決農(nóng)民失地后面臨的緊迫的生活生產(chǎn)困難，又為失地農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展開辟新的道路。

[1]陸福興.用科學(xué)發(fā)展觀化解失地農(nóng)民問題[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2005（11）.

[2]謝宗棠.對征地制度中土地補償標(biāo)準(zhǔn)問題的研究——以甘肅省為例[J].西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2007(2)．

[3]賈書新．關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)的思考[J]．經(jīng)濟師，2006（4）．

[4]竇衍瑞.論我國農(nóng)村土地補償制度的完善[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報，2007(2).

[5]劉亞玲.征地補償標(biāo)準(zhǔn)的公平合理問題[J].經(jīng)濟學(xué)家，2005(3)．

[6]閆文，許月明.河北省多樣化征地補償方式探析[J].調(diào)研世界，2010(1)．

[7]姜長云．農(nóng)村土地和農(nóng)民的社會保障[J]．經(jīng)濟社會體制比較，2002(2)．

[8]王文強．失地農(nóng)民利益保障機制探析[J]．三農(nóng)中國，2009(13)．

[9]王芳．民族地區(qū)農(nóng)村社會保障探微[J]．貴州民族研究，1999(2)．

（責(zé)任編輯：呂增艷）

F301.2

A

1008—7974(2011)07—0038—04

2011—05—11

孟俊華(1989－)，女，河南鄭州人，華中師范大學(xué)政法學(xué)院法學(xué)經(jīng)濟學(xué)專業(yè)學(xué)生；李俊(1989－)，湖南益陽人，華中師范大學(xué)政法學(xué)院法學(xué)經(jīng)濟學(xué)專業(yè)學(xué)生。