文｜本刊記者 張文娟

一號(hào)文件的出臺(tái)，或?qū)⒔o困擾中國(guó)農(nóng)村已久的諸如中小河流失治、抗旱設(shè)施滯后等難題，以建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的方式作出一個(gè)解決方案。

2月9日，一場(chǎng)“及時(shí)雪”飄落在河南鄭州鄉(xiāng)村久旱的麥田里。截至2月14日農(nóng)業(yè)部最新數(shù)據(jù)顯示，河北、山西、江蘇、安徽、山東、河南、陜西、甘肅8省冬小麥?zhǔn)芎得娣e達(dá)10118萬畝，其中嚴(yán)重受旱面積1831萬畝。在降雪和人工澆水的共同作用下，受旱面積和嚴(yán)重受旱面積分別比2月13日減少425萬畝和241萬畝。

北方糧食主產(chǎn)區(qū)正在遭遇數(shù)十年一遇嚴(yán)重旱災(zāi)。自2010年10月以來，我國(guó)多個(gè)省(區(qū)、市)發(fā)生了嚴(yán)重的旱情，北方冬麥主產(chǎn)區(qū)降水持續(xù)偏少，受旱尤其嚴(yán)重。

干旱是近年來隨著極端氣候增多經(jīng)常出現(xiàn)的一個(gè)現(xiàn)象，就在北方糧食主產(chǎn)區(qū)遭遇嚴(yán)重干旱的前一年2010年，我國(guó)一向雨水充沛的西南五省也曾遭遇到嚴(yán)重干旱的困擾；再往前一年，2009年，我國(guó)河南、山東、河北、山西、陜西等小麥主產(chǎn)區(qū)受旱面積1.60億畝，其中嚴(yán)重受旱面積6753萬畝；而此前的2008年、2006年、2001年，我國(guó)都曾爆發(fā)過嚴(yán)重的大面積的干旱。干旱發(fā)生的頻率愈來愈頻繁，而我們對(duì)付干旱的能力卻愈來愈脆弱，這實(shí)際折射出我國(guó)水利建設(shè)的戰(zhàn)略出了問題。面對(duì)干旱，更為重要的是，我們?cè)撊绾螒?yīng)對(duì)干旱，解決缺水難題。

農(nóng)田水利建設(shè)欠賬多

我國(guó)是季節(jié)性氣候很明顯的國(guó)家，在雨季時(shí)會(huì)下很多雨，而在旱季時(shí)又有可能幾個(gè)月都不下雨。因此，幾千年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展一直都是在“望天收”，干旱、洪澇等自然災(zāi)害在不同的年份總是會(huì)光顧不同的地區(qū)。建國(guó)初年，在我國(guó)中部和南部，每年夏天都會(huì)發(fā)生多次江河決口、洪水泛濫淹沒和沖毀良田；而在北方的廣大地區(qū)，春季則面臨干旱，土地不能灌溉，正常年景下，畝產(chǎn)只有兩三百斤，旱情嚴(yán)重時(shí)甚至顆粒無收。

建國(guó)初期，中央政府召開最多的會(huì)議是水利工作會(huì)議，每年都要召開幾次全國(guó)性會(huì)議，研究解決治水的問題。從1950年以治淮工程為起點(diǎn)，新中國(guó)在治理江河洪水、興修水利方面投入大量人力、物力和財(cái)力。上世紀(jì)50～70年代，我國(guó)先后建成了8萬多座大、中、小型水庫(kù)。如1958年實(shí)施和竣工的海河攔河大壩合攏工程，把華北五條內(nèi)河入海河道切斷，使淡水不再流入大海，海水不再上溯內(nèi)河；黃河三門峽截流工程，于1957年開始，1958年截流成功，是根治和綜合開發(fā)黃河的主體工程。截流后，可造成647億立方米的庫(kù)容，歷史上“三年兩決口”的黃河從此再無發(fā)生過水患，同時(shí)具有防洪、發(fā)電、灌溉等綜合功能，可灌溉農(nóng)田4000萬畝；丹江口水利樞紐工程，是根治和綜合開發(fā)漢水的主體工程，1958年勝利截流、第一期工程完成；黃河劉家峽水利樞紐工程完成截流，大壩截流后，可形成蓄水49億立方米的水庫(kù)，可灌溉農(nóng)田1500萬畝；黃河青銅峽水利樞紐工程攔河壩合龍截流。該工程是一個(gè)發(fā)電、灌溉、調(diào)節(jié)黃河水量等綜合利用的水利樞紐工程。建成后，可控制寧夏、內(nèi)蒙古等地區(qū)的黃河凌汛，并形成寧夏地區(qū)一個(gè)面積達(dá)1000萬畝的灌溉網(wǎng)。

這些大中小型水庫(kù)兼有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、養(yǎng)殖、發(fā)電等綜合性功能。從此，不僅洪水泛濫的歷史基本結(jié)束，而且變水害為水利，基本消滅了大面積的干旱現(xiàn)象，扭轉(zhuǎn)了幾千年來農(nóng)業(yè)靠天吃飯的歷史。

除了建設(shè)這些大中小型的水庫(kù)，上世紀(jì)60～70年代，在農(nóng)閑時(shí)，大部分的農(nóng)村勞動(dòng)力都被動(dòng)員起來修建溝塘渠堰，這些在農(nóng)村村邊周圍的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，為改革開放后我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。

但是，自從上世紀(jì)80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的修改維護(hù)就沒有人來管了，一部分建好的水庫(kù)和灌溉系統(tǒng)由于缺乏管理與資金投入而荒廢，在一些地方，農(nóng)田水利工程多年失修，井埋了，溝斷了，渠平了，涵堵了，結(jié)果澇不能排，旱不能澆，水利部門的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年，全國(guó)共有病險(xiǎn)水庫(kù)3.7萬座，病險(xiǎn)率高達(dá)43.7%，幾乎都是中小水庫(kù)。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田早在六七年前，就開始帶領(lǐng)調(diào)研項(xiàng)目課題組的幾十名成員，深入全國(guó)十幾個(gè)省市進(jìn)行了大量的調(diào)查，他的調(diào)查結(jié)論顯示，改革開放30年來，中國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)投入逐步進(jìn)入市場(chǎng)和政府“雙失靈”的局面，他所說的“雙失靈”，具體來說，一方面，中央政府的財(cái)政支農(nóng)資金主要用于大江大河的治理，地方政府則片面追求“市場(chǎng)化”，更多投入那些具有較高收益的城市水利建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、管理、維護(hù)工作則有“甩包袱”傾向；另一方面，農(nóng)民個(gè)體也因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益過低、農(nóng)田水利設(shè)施的外部性較大、農(nóng)村組織化基本解散等問題而缺乏投入農(nóng)田水利建設(shè)的動(dòng)力，最后導(dǎo)致逐步出現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)田水利殘損破敗的局面。30多年的歷史欠賬，鄭風(fēng)田給出中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)田水利欠賬最少是3萬億的缺口。

一號(hào)文件劍指水利

近年來，我國(guó)政府已經(jīng)從基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研攻關(guān)、農(nóng)業(yè)流通領(lǐng)域改革等多方面加強(qiáng)投入以增強(qiáng)我國(guó)的糧食生產(chǎn)能力，在這些措施的多重推動(dòng)下，自2004年以來，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了連續(xù)7年增產(chǎn)的局面。但是，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上還沒有改變靠天吃飯的局面，正如水利部部長(zhǎng)陳雷所言，要“持續(xù)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，首先要夯實(shí)農(nóng)田水利這個(gè)基礎(chǔ)?！?/p>

2011年中央一號(hào)文件直指中國(guó)農(nóng)業(yè)建設(shè)的短板，“力爭(zhēng)通過5～10年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面?！?011年的中央一號(hào)文件是新世紀(jì)以來中央關(guān)注“三農(nóng)”的第八個(gè)“一號(hào)文件”，也是新中國(guó)成立62年來中央文件首次對(duì)水利工作進(jìn)行全面部署。它為中國(guó)未來水利發(fā)展所確定的藍(lán)圖，并將為中國(guó)糧食安全奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

一號(hào)文件指出，“要全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施大江大河治理，加強(qiáng)水資源配置工程建設(shè)，搞好水土保持和水生態(tài)保護(hù)，合理開發(fā)水能資源，強(qiáng)化水文氣象和水利科技支撐。同時(shí)要不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制，完善水資源管理體制，加快水利工程建設(shè)和管理體制改革?！?/p>

在新的歷史條件下，政府將通過資金投入代替?zhèn)鹘y(tǒng)的人力投入，大興水利。通過10年4萬億的巨額投資，“到2020年，基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護(hù)和河湖健康保障體系、有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系?！?/p>

所謂的農(nóng)田水利建設(shè)，根據(jù)水利部部長(zhǎng)陳雷在2010年年底全國(guó)水利工作會(huì)議上的講話，主要涉及包括抗旱設(shè)施、水毀災(zāi)毀工程修復(fù)、水庫(kù)除險(xiǎn)加固、農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)配套改造和小型農(nóng)田水利等工程建設(shè)。

過去的二三十年，農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)的缺位，導(dǎo)致災(zāi)害面前應(yīng)對(duì)乏力，究其原因，缺乏配套資金已經(jīng)成為一個(gè)普遍存在的關(guān)鍵性問題，不過，一號(hào)文件的出臺(tái)，或?qū)⒔o困擾中國(guó)農(nóng)村已久的諸如中小河流失治、抗旱設(shè)施滯后等難題，以建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的方式作出一個(gè)解決方案。 根據(jù)一號(hào)文件中提到的要從土地出讓金中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)這一規(guī)定，按照2010年全國(guó)土地出讓金2.7萬億元的總額計(jì)算，僅此一項(xiàng)就將給農(nóng)田水利建設(shè)提供每年2700億元的資金，這將是一個(gè)有力的資金補(bǔ)充，除此以外，各級(jí)財(cái)政性資金對(duì)水利投入的總量和增幅要有明顯提高，這將進(jìn)一步提高水利建設(shè)資金在國(guó)家固定資產(chǎn)投資中的比重。

水利投入方向尤為重要

如果說投入不足是農(nóng)村水利建設(shè)的一個(gè)軟肋，那么農(nóng)村水利建設(shè)的投入方向則是在資金解決之后的一個(gè)重要的問題?！叭r(nóng)”問題研究專家、中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍指出，“我們這些年新增的水利建設(shè)很少用于歸積天然雨水，雖然有的地方降水很豐富，但是因?yàn)槭巧絽^(qū)，降雨來得快、走得快。如果沒有水利設(shè)施，雨季的時(shí)候就變成山洪，旱季的時(shí)候變成干旱。過去長(zhǎng)期以來我們是靠著歸積天然水形成水利工程來保證旱的時(shí)候人有水吃，地有水澆水?，F(xiàn)在這些年損毀工程大量發(fā)生，新的也基本上不去搞歸積天然來水的工程，這是一個(gè)很大的問題。”

如華北地區(qū)的水利投入，這些年越來越少做歸積天然雨水工作。因?yàn)槭菛|北季風(fēng)，如果有水利措施把天然來水保存下來，一是可以補(bǔ)充地下水，二是用于日常的生產(chǎn)生活消費(fèi)?！暗乾F(xiàn)在這些措施都不做了，就是打井。打井就好比‘在祖國(guó)母親胸膛上打了成千上萬個(gè)窟窿，結(jié)果華北平原超采水80%以上，地表沙化、鹽堿化，這種惡性循環(huán)，實(shí)在是讓人感到非常痛心?！睖罔F軍說。

社會(huì)發(fā)展到今天，農(nóng)業(yè)最忌靠天吃飯。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的要求后，必須越來越清楚地認(rèn)識(shí)到：靠超采地下水發(fā)展農(nóng)業(yè)也絕非長(zhǎng)久之計(jì)。2009年河北大旱，河北省邯鄲市建設(shè)了生態(tài)水網(wǎng)就是一項(xiàng)非常有效的經(jīng)驗(yàn)。河北省邯鄲市水資源嚴(yán)重短缺，長(zhǎng)期以來80%農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水靠超采地下水，導(dǎo)致地下水水位以年均1.2米的速度下降，已形成2500多平方公里的漏斗區(qū)；同時(shí)，由于水利工程老化失修等原因，一方面每年汛前棄水達(dá)3億立方米左右，另一方面汛后農(nóng)民澆地又沒水，造成大量農(nóng)田水利工程逐年損壞報(bào)廢，嚴(yán)重制約了發(fā)展。為此，邯鄲投資1.09億元，實(shí)施了生態(tài)水網(wǎng)建設(shè)，按照“東蓄、中調(diào)、西治”的思路，綜合規(guī)劃全市的水資源配置，生態(tài)水網(wǎng)通水以來每年供水量3.5億～4億立方米，2年多累計(jì)輸水10.4億立方米。雨洪資源充分利用，經(jīng)濟(jì)效益增加，農(nóng)村生態(tài)、環(huán)境亦得到改善。

我國(guó)是水資源嚴(yán)重緊缺的國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，水資源供需矛盾將日益突出，農(nóng)村水利發(fā)展勢(shì)必受制于水資源的承載能力，在這種形勢(shì)下，靠天靠地不如靠工程，農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)可以有效規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水的使用行為，同時(shí)通過大力推廣節(jié)水灌溉設(shè)施、拓展節(jié)水灌溉面積，農(nóng)村水利建設(shè)更為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源的可持續(xù)利用提供硬件基礎(chǔ)。作為用水大戶的農(nóng)業(yè)，一定要大力發(fā)展節(jié)水灌溉，大力推進(jìn)農(nóng)田水利技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)，全面推進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建立和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)用水需求不斷增加，農(nóng)業(yè)用水必將進(jìn)一步受到擠壓，所以要大力推進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)的普及推廣，引導(dǎo)農(nóng)民改變灌溉模式，走節(jié)水灌溉之路，同時(shí)建立節(jié)水服務(wù)推廣體系，做好技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，才能使有限的水資源得到高效利用，支撐農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。