深圳海事局 于洪波

IMO成員國(guó)審核發(fā)現(xiàn)對(duì)中國(guó)履約的借鑒作用

深圳海事局 于洪波

國(guó)際海事組織（IMO）成員國(guó)審核的目的之一是分享成功履約的經(jīng)驗(yàn)，交流存在的不足，通過持續(xù)改進(jìn)促進(jìn)全球海上安全、海洋環(huán)境保護(hù)及海事管理水平的共同提高。基于此，對(duì)IMO發(fā)布的涉及26個(gè)國(guó)家的9份《綜合簡(jiǎn)要審核報(bào)告》進(jìn)行研究，旨在分析審核發(fā)現(xiàn)的問題，以期達(dá)到履約借鑒的作用。

綜合簡(jiǎn)要審核報(bào)告；審核發(fā)現(xiàn)；IMO成員國(guó)；自愿審核機(jī)制；履約

一、IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制的背景回顧

國(guó)際海事組織（IMO）自成立以來，已經(jīng)通過了40多個(gè)公約和議定書，多達(dá)800個(gè)規(guī)則和建議書。盡管IMO已經(jīng)采取了一系列措施來強(qiáng)化和監(jiān)督成員國(guó)的履約，但效果總是難盡如人意?？紤]到海事國(guó)際公約在各國(guó)執(zhí)行的情況參差不齊，為確保IMO發(fā)布的公約等法律文件能在全球范圍內(nèi)得到統(tǒng)一有效的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)的共同目標(biāo)，成員國(guó)自愿審核機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。IMO通過《關(guān)于開展IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制的決議》，賦予了IMO審核和評(píng)估成員國(guó)履約成效的權(quán)力，使IMO由傳統(tǒng)的“規(guī)則制定”延伸到“執(zhí)行監(jiān)督”。

2006年以來，IMO開始在全體成員國(guó)中推進(jìn)IMO成員國(guó)自愿審核機(jī)制，開始了IMO統(tǒng)一各成員國(guó)履行IMO標(biāo)準(zhǔn)方面工作的新紀(jì)元。其目的是促進(jìn)成員國(guó)在履行IMO有關(guān)海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)公約的協(xié)調(diào)性和一致性。成員國(guó)自愿申請(qǐng)，IMO審核組對(duì)成員國(guó)履行重要的國(guó)際海事條約情況進(jìn)行審核，發(fā)現(xiàn)履約成功的經(jīng)驗(yàn)，找出履約不足之處，提出合理化建議和意見。這也為各成員國(guó)提供了一個(gè)溝通交流的平臺(tái)，使其能夠共享成功履約的經(jīng)驗(yàn)，交流不足之處，取長(zhǎng)補(bǔ)短，促進(jìn)全球海上安全、海洋環(huán)境保護(hù)及海事管理水平的共同提高。自2006年9月對(duì)丹麥進(jìn)行第1次審核以來，國(guó)際海事組織已經(jīng)對(duì)超過50個(gè)國(guó)家進(jìn)行了履約審核，這其中包括中國(guó)。2009年底，IMO第26次大會(huì)決定將成員國(guó)審核機(jī)制強(qiáng)制化，并計(jì)劃于2015年對(duì)成員國(guó)實(shí)施強(qiáng)制審核。

二、對(duì)IMO各成員國(guó)的審核發(fā)現(xiàn)分析

為共享審核中獲得的經(jīng)驗(yàn)，幫助成員國(guó)進(jìn)一步提高其實(shí)施和執(zhí)行IMO強(qiáng)制性文件的能力，IMO已將對(duì)各成員國(guó)的審核發(fā)現(xiàn)形成了《綜合簡(jiǎn)要審核報(bào)告》，并以通函的形式發(fā)布。對(duì)照《IMO強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則》，《綜合簡(jiǎn)要審核報(bào)告》將“發(fā)現(xiàn)的事實(shí)”分為4類：通用部分（與戰(zhàn)略、組織機(jī)構(gòu)和法律體系有關(guān)的事實(shí)，后者主要涉及IMO強(qiáng)制性文件轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的問題）、船旗國(guó)活動(dòng)、港口國(guó)活動(dòng)和沿岸國(guó)活動(dòng)?！鞍l(fā)現(xiàn)的事實(shí)”指審核中發(fā)現(xiàn)的不符合項(xiàng)和觀察項(xiàng)，還羅列了成員國(guó)在行使適用的IMO強(qiáng)制性文件所賦予的權(quán)利、履行其義務(wù)和承擔(dān)其責(zé)任時(shí)在哪些方面存在不足或遇到困難。這些都為實(shí)施和執(zhí)行審核機(jī)制覆蓋的10個(gè)IMO強(qiáng)制性文件提供了很有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

筆者共對(duì)涉及26個(gè)國(guó)家的9份《綜合簡(jiǎn)要審核報(bào)告》進(jìn)行了分析，結(jié)果如下。所列不符合項(xiàng)共計(jì)64項(xiàng)，其中涉及內(nèi)容排名前3的是：向IMO報(bào)告；國(guó)內(nèi)立法；認(rèn)可組織。所列觀察項(xiàng)共計(jì)132項(xiàng)，涉及海事履約的各個(gè)方面，其中排名前10的是：評(píng)估改進(jìn)；培訓(xùn)；人力資源；監(jiān)視和測(cè)量；認(rèn)可組織；國(guó)內(nèi)立法；文件戰(zhàn)略；文件；執(zhí)行規(guī)定；指南和須知。所列不足或需改進(jìn)的共計(jì)190項(xiàng)，排名前10的是：向IMO報(bào)告；認(rèn)可組織；國(guó)內(nèi)立法；評(píng)估和改進(jìn)；培訓(xùn)；監(jiān)視和測(cè)量；人力資源；文件；執(zhí)行規(guī)定；文件戰(zhàn)略。

三、對(duì)中國(guó)海事履約的借鑒作用

通過對(duì)不符合項(xiàng)、觀察項(xiàng)以及存在不足的分布情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)?shù)膯栴}是具有共性的，這為他國(guó)進(jìn)行履約審核準(zhǔn)備以及提高履約能力和水平極具借鑒作用。我國(guó)作為IMO的A類理事國(guó)，有必要借助審核機(jī)制，借鑒他國(guó)審核結(jié)果，構(gòu)建高效的海事管理體系，實(shí)現(xiàn)海事管理的可持續(xù)發(fā)展。

第一，有關(guān)“向IMO報(bào)告”。在不符合項(xiàng)統(tǒng)計(jì)中，涉及“向IMO報(bào)告”的共計(jì)25項(xiàng)，占所有64項(xiàng)不符合項(xiàng)的39%。而在存在的不足或改進(jìn)的方面，涉及“向IMO報(bào)告”的共計(jì)30項(xiàng)，占190項(xiàng)的16%。根據(jù)《IMO強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則》第9條關(guān)于信息通報(bào)的規(guī)定，各國(guó)應(yīng)向全部有關(guān)方通報(bào)《IMO強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則》第3條提到的戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略包括“執(zhí)行和實(shí)施相關(guān)的強(qiáng)制性國(guó)際文書”等內(nèi)容。SOLAS、MARPOL、STCW等國(guó)際公約中有相當(dāng)多的條款規(guī)定了有關(guān)信息通報(bào)的內(nèi)容和要求。如MARPOL73/78公約第11條規(guī)定，各締約國(guó)應(yīng)負(fù)責(zé)將港口接收設(shè)施的地點(diǎn)、容量和可用的設(shè)備以及其他特點(diǎn)的情況通報(bào)IMO。再如MARPOL73/78公約第5（3）條規(guī)定，當(dāng)一締約國(guó)拒絕一艘外國(guó)船舶進(jìn)港時(shí)，應(yīng)立即通知該船船旗國(guó)的領(lǐng)事或外交代表，如無此可能，則應(yīng)立即通知該船的主管機(jī)關(guān)。還有港口國(guó)接收設(shè)施的數(shù)量和分布、搜救力量的分布及聯(lián)絡(luò)、防污染違法信息的通報(bào)等等。然而，目前來看，盡管我國(guó)已經(jīng)開展了向IMO報(bào)告的工作，但實(shí)際上相應(yīng)的報(bào)告制度還不完善。當(dāng)務(wù)之急是建立這樣的制度，確保能夠及時(shí)有效地向IMO報(bào)告相應(yīng)的信息。

第二，有關(guān)“國(guó)內(nèi)立法”?！皣?guó)內(nèi)立法”問題占所有問題的10%左右。涉及國(guó)內(nèi)立法方面的問題主要是：國(guó)際公約或規(guī)則生效后，成員國(guó)未對(duì)其予以國(guó)內(nèi)立法，無法保證公約或規(guī)則及時(shí)有效實(shí)施。西方國(guó)家一般采取二元制立法體制，國(guó)際公約生效后，必須先經(jīng)國(guó)內(nèi)對(duì)其立法后才能實(shí)施。我國(guó)采取的是一元立法體制，依據(jù)《中華人民共和國(guó)締結(jié)條約程序法》，可以直接引用國(guó)際公約。通常是：國(guó)際公約生效后，下發(fā)一紙通知，相應(yīng)的國(guó)際公約就可生效，或者以實(shí)施意見的形式解決實(shí)施公約中的一些細(xì)節(jié)問題。這樣做雖然滿足了國(guó)際公約國(guó)內(nèi)化的問題，成本低，效率高，但是會(huì)存在諸如執(zhí)行公約的法律效力不夠強(qiáng)、對(duì)公約的規(guī)定和細(xì)致程度上難盡如人意等問題。

第三，有關(guān)“評(píng)估和改進(jìn)”。在132項(xiàng)的觀察項(xiàng)中，排在第1位的“評(píng)估和改進(jìn)”16項(xiàng)，占12%。《IMO強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則》要求，作為主管機(jī)關(guān)，應(yīng)定期評(píng)估履約所必需的行政管理過程、程序和資源。其目的就是要實(shí)施體系管理的思想。IMO也鼓勵(lì)和倡導(dǎo)各成員國(guó)實(shí)施質(zhì)量管理，就是要在海事管理中實(shí)現(xiàn)閉環(huán)，通過持續(xù)改進(jìn)不斷提高履約能力和水平。實(shí)際存在的問題是，我國(guó)的海事管理機(jī)構(gòu)僅有極少數(shù)建立并實(shí)施了質(zhì)量管理體系，而且即使建立了體系，也未能完全覆蓋《IMO強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則》各要素。雖然根據(jù)體系要求定期開展了有效性評(píng)價(jià)和管理復(fù)查，但僅限于質(zhì)量管理體系本身，并未覆蓋履約的資源等方面，對(duì)總體履約情況評(píng)估存在不足，同時(shí)，對(duì)各單項(xiàng)業(yè)務(wù)的履約評(píng)估工作也未完全開展。所以，當(dāng)務(wù)之急是考慮建立一個(gè)覆蓋全面的海事系統(tǒng)的質(zhì)量管理體系，將規(guī)則要素轉(zhuǎn)化為質(zhì)量管理體系文件要素，并予以控制，將規(guī)則要求的審議和評(píng)估工作的要求納入體系文件，并定期予以開展，切實(shí)通過質(zhì)量管理來達(dá)到提高履約能力和水平、保障履約及時(shí)有效的目的。

第四，有關(guān)“認(rèn)可組織”（RO）。“認(rèn)可組織”在不符合項(xiàng)中排第3位，在不足和改進(jìn)方面排第2位，可見，存在的問題具有普遍性，主要表現(xiàn)在對(duì)認(rèn)可組織的授權(quán)、與認(rèn)可組織的協(xié)議不規(guī)范、對(duì)認(rèn)可組織的監(jiān)督等方面。對(duì)于此問題，我國(guó)主管機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)可組織的管理或多或少也存在不足。舉例來說，有關(guān)高速客船的安全操作證書，RO發(fā)一份，海事主管機(jī)關(guān)也發(fā)一份，同一艘船舶竟然持有2份性質(zhì)相同的證書，這顯然不合邏輯?？梢?，有關(guān)對(duì)認(rèn)可組織的管理有待于梳理清楚。

第五，有關(guān)“培訓(xùn)”。培訓(xùn)方面存在的問題排在觀察項(xiàng)第2位和不足項(xiàng)第5位。主要問題是培訓(xùn)的系統(tǒng)性不夠、計(jì)劃性不強(qiáng)、知識(shí)更新培訓(xùn)缺乏以及培訓(xùn)記錄缺失等方面?！禝MO強(qiáng)制性文件實(shí)施規(guī)則》要求，從事海上安全和環(huán)境保護(hù)的人員除具有相應(yīng)的資歷外，還需參加相應(yīng)的適任培訓(xùn)、知識(shí)更新培訓(xùn)，以確保能夠勝任。從事事故調(diào)查、安全檢查的人員還應(yīng)參加專門的培訓(xùn)，具備資歷證明等。以上培訓(xùn)方面的問題在我國(guó)也極具普遍性。如何加強(qiáng)培訓(xùn)的系統(tǒng)性、科學(xué)性、全員性，是海事人力資源管理方面亟待解決的問題。

Refereeing audit findings from IMO when fulfilling international conventions in China

YV Hongbo