[日本] R.富士藤倉(cāng)等

1 概 述

建設(shè)大壩曾迫使大量移民搬遷。1994年世界銀行的一項(xiàng)研究顯示,全球每年約有300座大壩在建,年均移民400多萬人。在過去10 a年里,由于城市、交通運(yùn)輸?shù)鹊陌l(fā)展,移民安置人數(shù)約為8000萬 ～9000萬人(世界銀行,1994年)。世界大壩委員會(huì)(WCD)的最終報(bào)告顯示:全球涉及大壩建設(shè)的移民總數(shù)估計(jì)為4000萬 ～8000萬人(WCD,2000年)。例如,估計(jì)埃及阿斯旺大壩工程造成移民達(dá)10萬人。

修建大壩的同時(shí)必須妥善安置移民,盡量恢復(fù)移民生活環(huán)境。然而,對(duì)安置方案的研究很有限,全世界確切的移民人數(shù)無人知曉。

為吸取移民民生恢復(fù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),日本法政大學(xué)和東京大學(xué)曾做過聯(lián)合研究。日本研究人員也曾與印度尼西亞和斯里蘭卡研究者密切合作,倡議對(duì)5座大壩(日本2座,印度尼西亞3座)進(jìn)行案例研究,并分別發(fā)表了5篇論文,其中包括對(duì)印度尼西亞和斯里蘭卡的2座大壩進(jìn)行比較研究。這些案例研究是結(jié)合文獻(xiàn)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)資料分析和訪談進(jìn)行的。

本文概述了以往移民安置研究的情況,介紹了案例研究的應(yīng)用性,總結(jié)了其研究的基本結(jié)論,進(jìn)而探討了移民安置的啟示,并對(duì)其進(jìn)行了總結(jié)。

2 以往研究概況

早期研究移民安置的是人類學(xué)家,包括科爾森、斯卡德等人。其中,針對(duì)1959年前完工的卡里巴(Kariba)(在贊比亞和津巴布韋兩國(guó)交界處)大壩工程,全面調(diào)查了贊比西河沿岸的自然和社會(huì)環(huán)境,該大壩工程導(dǎo)致約5萬人被重新安置。最詳細(xì)的是科爾森在移民安置前后所做的各種比較。在莫克森所作的《沃爾特:世界最大人工湖》和由錢伯斯編輯的《沃爾特移民安置經(jīng)驗(yàn)》中都指出,加納的阿科松博(Akosombo)大壩涉及移民安置8萬人。

20世紀(jì)80年代,開發(fā)導(dǎo)致的移民安置問題成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn),在此之前,移民安置結(jié)果好壞在于捐助者(如世界銀行),捐助者將補(bǔ)償視為無需其參與的國(guó)內(nèi)問題。但是,據(jù)了解,補(bǔ)償本身往往使許多移民邊緣化,從而成為發(fā)展障礙。因此,捐助者開始要求受援國(guó)政府更加審慎考慮移民安置問題,并開始積極介入受援國(guó)政府的安置政策,如世界銀行和開發(fā)商除了實(shí)行貨幣補(bǔ)償政策之外,還通過實(shí)質(zhì)性措施使移民恢復(fù)生計(jì)。

負(fù)責(zé)設(shè)立世界銀行保障政策的塞內(nèi)亞提出了移民貧困風(fēng)險(xiǎn)與重建(IRR)模型,作為政策干預(yù)的理論依據(jù)。他闡述在流離失所和重新安置期間移民邊緣化風(fēng)險(xiǎn),認(rèn)為利用IRR模型,這些風(fēng)險(xiǎn)是可以且必須避免的。該模型建于20世紀(jì)90年代,源于他在2000年實(shí)施世界銀行項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

基于保障政策和開發(fā)項(xiàng)目評(píng)估的教訓(xùn),認(rèn)識(shí)到捐助者干預(yù)有助于推動(dòng)安置政策的執(zhí)行。捐助者態(tài)度由漠不關(guān)心到推動(dòng)安置政策的執(zhí)行甚至讓移民將移民安置視為更好發(fā)展的機(jī)會(huì)。麥克道威爾、皮喬托等人和世界銀行分別在1996、2001、2004年對(duì)此進(jìn)行過闡述。

WCD成立于1998年,試圖使修建大壩的支持者和反對(duì)者就涉及大壩建設(shè)項(xiàng)目的決策程序達(dá)成一致意見。WCD對(duì)現(xiàn)有大壩進(jìn)行評(píng)估,與全球利益相關(guān)者一同公開聽證,并在2000年公布了最后報(bào)告。該報(bào)告承認(rèn)了大壩工程對(duì)環(huán)境和社會(huì)造成的影響,同時(shí)也認(rèn)識(shí)到建設(shè)大壩的益處。通過對(duì)移民安置問題的全面分析之后,推薦了新的決策框架。

2006年出版的《發(fā)展帶來的移民:困難、政策和人》與2007年出版的《發(fā)展帶來的移民:生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和文化的風(fēng)險(xiǎn)》。前者論證了發(fā)展目標(biāo)(即為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造必需的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境)和非自愿移民間存在的復(fù)雜與緊張局面,表明了只有勇于面對(duì)困難,才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo);后者則通過審視移民安置,并從政策干預(yù)、政策與制度框架及全球化的角度強(qiáng)調(diào)了該問題的復(fù)雜性。

3 案例研究

移民安置政策強(qiáng)調(diào)恢復(fù)移民生計(jì)的重要性,但是政策往往演變?yōu)楦鼉A向于開發(fā)商的觀點(diǎn),而不是移民的愿望。移民安置時(shí)提供了補(bǔ)償和安置方案作為選擇,并且希望移民選擇其中之一。然而,對(duì)移民的其他個(gè)性選擇,在評(píng)估中是不被考慮的。許多方案的實(shí)施歷時(shí)數(shù)年,卻往往缺乏對(duì)移民的中長(zhǎng)期規(guī)劃。盡管官方計(jì)劃的時(shí)限較短,但真正的安置過程往往要持續(xù)許多年。由于移民要繼續(xù)生活下去,他們必須應(yīng)對(duì)各種中長(zhǎng)期問題。

在這個(gè)問題上,考慮移民的生計(jì)恢復(fù),是制訂中長(zhǎng)期政策的最重要環(huán)節(jié)。這些研究的目的是確定移民生計(jì)是否恢復(fù)以及移民如何評(píng)價(jià)重新安置的長(zhǎng)期政策。其關(guān)鍵因素在于,移民是否成功地恢復(fù)生計(jì),是否感到滿意。案例研究包括日本的井川(Ikawa)大壩、神通(Jintsu)3座大壩和宮瀨(Miyagase)大壩,印度尼西亞的科托潘姜(Koto Panjang)大壩和比利-比利(Bili-Bili)大壩,并比較分析了印度尼西亞的薩古靈(Saguling)大壩和斯里蘭卡的科特梅爾(Kotmale)大壩的移民安置情況。

日本的案例研究給發(fā)展中國(guó)家未來的大壩工程提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。井川大壩,建于20世紀(jì)50年代,當(dāng)時(shí)日本還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。該項(xiàng)目采取土地?fù)Q土地的方式補(bǔ)償移民,后來這一保障方法被世界銀行采用。神通3座大壩移民安置計(jì)劃則采取創(chuàng)新性安置政策,即為淹沒土地“支付租金”,這一舉措值得當(dāng)今發(fā)展中國(guó)家考慮。而宮瀨壩是建在日本都市附近的大壩。通過對(duì)這些案例研究中移民安置所需所有費(fèi)用情況,估計(jì)需要多少補(bǔ)償費(fèi)才能得到移民的認(rèn)同。

無論是印度尼西亞的科托潘姜大壩還是比利-比利大壩,都得到了日本的資助并在20世紀(jì)90年代完工。在科托潘姜大壩的案例中,在水庫(kù)附近為移民建造了全新的村莊。移民安置的成功與否取決于不同的村莊,需要對(duì)一些村莊相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。在比利-比利大壩的案例中,移民盡管在安置區(qū)的新生活過得很舒適,但他們更愿意回到原地。該研究表明,在是否返回以前村莊的問題上,感情因素在很大程度上影響著人們的決定。

幾十年前薩古靈和科特梅爾大壩就已修建。通過對(duì)兩者的對(duì)比研究可以得出,在大壩項(xiàng)目中應(yīng)確保建立長(zhǎng)期給移民提供工作機(jī)會(huì)的機(jī)構(gòu)。但具諷刺意味的是,從安置方案中實(shí)際受益的并非真正的移民而是外來者和當(dāng)?shù)厝恕?/p>

3.1 井川大壩

由日本中部電力公司投資修建的井川大壩,位于靜岡縣井川村的大井河上,于1957年竣工發(fā)電。工程開工前,中部電力公司同意了淹沒區(qū)村民提出的補(bǔ)償條件,即建造一個(gè)新村莊。愿意離開井川村但并不想定居在新村莊的村民,只能獲得現(xiàn)金補(bǔ)償。最終,193戶中的99戶選擇了遷至安置點(diǎn)。

新村莊建設(shè)的目標(biāo)是以土地?fù)Q土地補(bǔ)償為基礎(chǔ)的。在這里引進(jìn)了水稻種植,由于淹沒前其海拔高達(dá)650 m,所以井川村基本不種植水稻,村民主要以從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)和林業(yè)為主。他們的主食不是大米而是小米,只是通過原始落后的方式在附近山區(qū)獲得農(nóng)產(chǎn)品。靜岡縣的一位農(nóng)業(yè)專家在新村莊駐守了4 a,幫助村民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),改善他們的生活。為了使村民相信水稻種植是可行的,在規(guī)劃搬遷的前一年,他就已經(jīng)在安置點(diǎn)進(jìn)行了水稻種植示范試驗(yàn)。

這項(xiàng)研究主要來源于對(duì)遷至新村莊居民的采訪,被采訪者包括村里大部分(19/24)住戶。大多數(shù)(14/19)住戶家的長(zhǎng)輩都已超過70歲,這意味著他們被安置時(shí)的年齡超過20歲。訪談表明他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和獎(jiǎng)勵(lì)的看法存在分歧,當(dāng)年移民安置時(shí),每戶根據(jù)自身的能力、偏好和約束條件,獨(dú)立作出了選擇。一些村民認(rèn)為水稻種植的建議很冒險(xiǎn),只有少數(shù)人認(rèn)為種植水稻是可行的,并在安置后大力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然大多數(shù)村民認(rèn)為水稻生產(chǎn)具有冒險(xiǎn)性,但他們覺得土地?fù)Q土地的交易是最保守可行的選擇,這就是大多數(shù)移民遷移至此的原因。

事實(shí)上,安置區(qū)的農(nóng)業(yè)并未按照原計(jì)劃發(fā)展。在國(guó)家政策要求減少水稻生產(chǎn)占用土地面積的壓力下,他們放棄了種植水稻。同時(shí),接受高等教育給移民,尤其是兒童帶來了對(duì)新生活的渴望。此外,改善交通也使林業(yè)業(yè)務(wù)增長(zhǎng),以前未使用的資源給移民帶來了意想不到的收益,但收益也是短暫的。雖然新的謀生機(jī)會(huì)不可預(yù)見,但移民仍然對(duì)結(jié)果感到滿意。研究表明,搬遷移民的生活滿意度,實(shí)際上取決于他們的子女是否獲得比他們更好的高等教育和工作機(jī)會(huì)。安置后,即使他們需要支付高昂的城市生活費(fèi)用,且需離開井川地區(qū),但幾乎所有有孩子的移民都在積極地為他們的子女尋求更好的教育。奇怪的是,這一戰(zhàn)略既沒有得到移民的正式認(rèn)可,也沒有成為移民安置方案的組成部分。

3.2 神通3座大壩

神通3座大壩位于富山縣,建于1951～1954年,當(dāng)時(shí)正至第二次世界大戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展期。這3座大壩由區(qū)電力公司,即北陸電力(Hokuriku Denryoku)有限公司負(fù)責(zé)修建,分布在僅僅幾公里半徑內(nèi),其裝機(jī)分別為80、40MW和9.4MW,有效庫(kù)容分別為319.42萬、314.10萬m3和80.60萬m3,集水面積分別為1960、2060km2和2063km2。在20世紀(jì)50年代初,北陸電力公司剛成立不久,當(dāng)時(shí)迫切需要提高其發(fā)電能力,以滿足制造業(yè)(如制鋁廠)對(duì)電力快速增長(zhǎng)的需求。在此背景下,3座大壩的規(guī)劃和建設(shè)都很匆忙。這3座大壩的建設(shè),使幾個(gè)不同的定居點(diǎn)受到影響,共有49個(gè)家庭被迫搬遷,他們大部分被安置在供電公司建在山坡上的新房子里。

移民安置計(jì)劃的可持續(xù)性已成為一些從業(yè)人員和研究人員之間爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。過去通常對(duì)移民實(shí)施一次性補(bǔ)償,移民一次就可獲得巨款,他們必須懂得理財(cái)才能更好地恢復(fù)生計(jì)。然而,在過去的項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)這種一次性補(bǔ)償?shù)霓k法存在諸多問題。事實(shí)上,相當(dāng)一部分移民并未將錢用于恢復(fù)生計(jì),而是將其揮霍掉了。雖然期間也曾提出和實(shí)施了一些措施,如讓移民把補(bǔ)償金存在銀行,每個(gè)月取出一部分作為月薪。但這個(gè)計(jì)劃實(shí)施的前提是移民同意這樣的條款,而現(xiàn)實(shí)情況通常并非如此,移民往往喜歡完全控制他們得到的補(bǔ)償金。但他們中許多人不習(xí)慣支配大量金錢,從恢復(fù)生計(jì)的角度來看,補(bǔ)償金并未被合理使用。

從本質(zhì)上說,針對(duì)這一情況提出和實(shí)施租金計(jì)劃是切實(shí)可行的。移民在大壩建設(shè)之前擁有他們的土地,并且在土地淹沒后能收到土地租金。為修建大壩,移民失去了先輩留下的土地,這項(xiàng)措施充分考慮到移民的感受。他們不會(huì)一次性花掉一大筆金錢,這樣可以有效地防止浪費(fèi)大量補(bǔ)償金。租金計(jì)劃實(shí)施前,移民和大壩業(yè)主應(yīng)就計(jì)劃的方式和手段達(dá)成共識(shí),比如決定計(jì)劃的金額和期限,即永久計(jì)劃或特定時(shí)期計(jì)劃。如果是永久計(jì)劃,租金應(yīng)根據(jù)住宅土地的市場(chǎng)租金和該地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率進(jìn)行計(jì)算。應(yīng)當(dāng)指出,開展深入基層調(diào)查對(duì)該地區(qū)的土地生產(chǎn)力非常重要。該調(diào)查應(yīng)讓移民參與,使所有有關(guān)各方就計(jì)算每畝農(nóng)田租金時(shí)的意見達(dá)成一致。關(guān)于移民的參與,在若干年內(nèi)應(yīng)該審查方案的實(shí)施情況以確定計(jì)劃是否應(yīng)繼續(xù)下去,必須與移民和大壩業(yè)主討論后再實(shí)施該計(jì)劃。日本以往的移民安置實(shí)例表明,關(guān)于為大壩建設(shè)而出售土地的問題,同一家庭不同代人之間常常會(huì)有不同意見。長(zhǎng)輩往往希望留住土地,而年輕人對(duì)這一問題的態(tài)度則更加靈活。因此,每當(dāng)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生變化時(shí)(如家庭成員死亡),租賃合同的修改或取消(包括關(guān)于該計(jì)劃的延續(xù)或取消)都需要重新與土地?fù)碛腥擞懻摏Q定。

3.3 宮瀨大壩

該壩位于日本神奈川縣,是一座多功能大壩,集防洪、供水、發(fā)電于一身,有效庫(kù)容1830億 m3,是日本關(guān)東地區(qū)(包括東京)的第2座大壩,是原建設(shè)部(現(xiàn)為國(guó)土交通省)直接管制的項(xiàng)目,總耗資為3993億日元。工程建設(shè)歷時(shí)30 a(1969～1998年),補(bǔ)償談判及建立移民安置點(diǎn)等與安置相關(guān)的活動(dòng)一直持續(xù)到1988年,距大壩開工建設(shè)達(dá)20 a之久。

共有281戶從490 hm2的淹沒區(qū)遷移出來,除了淹沒土地和財(cái)產(chǎn)的直接貨幣補(bǔ)償,其他各項(xiàng)目的實(shí)施都是為了恢復(fù)移民生計(jì),緩解移民情緒。根據(jù)對(duì)上游地區(qū)的鼓勵(lì)計(jì)劃,共實(shí)施了85個(gè)項(xiàng)目,其中包括邊坡加固、鄉(xiāng)村道路、供水和污水處理工程、學(xué)校、綠化工程、公園、托兒所和廢物處理設(shè)施項(xiàng)目。此外,安置地以較低的價(jià)格提供給移民。

官方報(bào)告顯示,直接貨幣補(bǔ)償為245億日元,但是其他項(xiàng)目費(fèi)用不包括在內(nèi)。研究表明,間接補(bǔ)償費(fèi)用估計(jì)為786億日元。官方公布的工程總費(fèi)用為3993億日元,直接補(bǔ)償僅占總費(fèi)用的6.1%。如果將間接補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算在內(nèi),該工程總費(fèi)用將達(dá)4779億日元,直接和間接補(bǔ)償費(fèi)用為1031億日元,將達(dá)到工程總成本的21.5%。

根據(jù)建設(shè)部宮瀨壩建設(shè)部門對(duì)移民生計(jì)恢復(fù)的調(diào)查,78%的家庭在調(diào)查中恢復(fù)狀態(tài)一欄作出答復(fù),包括安置后移民生活已經(jīng)“改善”或“沒有改變”。然而,他們?cè)谡{(diào)查問卷中并沒有預(yù)留一項(xiàng)“他們是國(guó)家政策受害者”的選項(xiàng)。可以得出,從最初的談判開始,到最后移民安置工作結(jié)束,移民生活條件的恢復(fù)只通過單純的經(jīng)濟(jì)援助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,有必要關(guān)注移民的情緒。

3.4 科托潘姜大壩

科托潘姜大壩位于蘇門答臘中部,廖內(nèi)省和西蘇門答臘省的邊界,庫(kù)容為15.45億m3,電站裝機(jī)容量為114MW,淹沒區(qū)面積為124km2。需要對(duì)廖內(nèi)省內(nèi)的8個(gè)村莊和西蘇門答臘省內(nèi)的2個(gè)村莊共4886戶(16954人)實(shí)施搬遷。

大壩業(yè)主在西蘇門答臘的巴力布勞角(Tangjung Balik)和新路角(Tanjung Pauh)設(shè)立了2個(gè)安置村莊。新路角是廖內(nèi)省和西蘇門答臘省安置村中最成功的一個(gè)。1993年通過安置方案,把800戶(巴力布勞角450戶和新路角350戶)遷移到離原地15km以外的新村莊。通過分析2005年印度尼西亞政府中央統(tǒng)計(jì)局的綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),研究確認(rèn)了貧困家庭,了解其生活狀況,并研究其特點(diǎn),從而比較他們和西蘇門答臘一般貧困家庭的差異之處。

基于一個(gè)普通家庭平均擁有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值約為50萬印尼盾的標(biāo)準(zhǔn),巴力布勞角的131個(gè)家庭和新路角的80個(gè)家庭被列為貧困戶。窮人占2個(gè)村莊總?cè)藬?shù)的24%,明顯高于西蘇門答臘省5.5%的平均貧窮率。近84%的西蘇門答臘貧困家庭教育水平達(dá)到或低于小學(xué)水平,在移民安置村莊卻高于90%。

在巴力布勞角和新路角,由于失業(yè)造成貧困家庭的比例高于其他地區(qū)。移民安置方案本計(jì)劃為每個(gè)安置家庭提供2 hm2的橡膠種植園,但在移民到來時(shí)種植園還未收獲。當(dāng)?shù)卣钡? a后的2001年才承認(rèn)這一計(jì)劃失敗,目前政府正在重新種植新樹木。

然而,現(xiàn)在移民安置村的貧困家庭比印尼其他地區(qū)用電飲水更便捷。在科托潘姜至少50%的貧困家庭有電用,而西蘇門答臘省的其他地區(qū)超過60%的貧困家庭仍然無電可用。在移民安置村的貧困家庭中,幾乎75%的貧困家庭有自來水供應(yīng),而其他地區(qū)貧困家庭超過80%的村民仍在使用無衛(wèi)生保障的水井。

3.5 比利-比利大壩

比利-比利多功能大壩建在南蘇拉威西省的杰內(nèi)伯朗(Jeneberang)河上,1997年完建,是印尼東部第1座大壩,總庫(kù)容為3.75億m3。淹沒土地面積為2802 hm2,2085個(gè)家庭于2000年被重新安置。其中,591個(gè)家庭比較貧困,許多人在安置前就沒有多少土地,無法獲得足夠補(bǔ)償購(gòu)買水庫(kù)附近的房子,因此他們只得選擇在離原地超過400km以外的馬穆朱(Mamuju)和盧武(Luwu)的免費(fèi)農(nóng)田和房屋。但是在搬遷的幾年內(nèi),有人發(fā)現(xiàn)在馬穆朱和盧武這兩個(gè)地區(qū)安置的家庭數(shù)目顯著下降,其中許多已返回靠近水庫(kù)的地區(qū)。

參與式農(nóng)村評(píng)估方法和深入訪談顯示,他們返回的主要原因是和原盧武區(qū)當(dāng)?shù)厝酥g的沖突已逐漸凸現(xiàn)。由此可見,環(huán)境使移民感到不安,最終導(dǎo)致他們返回原地。有趣的是,馬穆朱區(qū)也出現(xiàn)了移民“回家”的情況,該區(qū)生活條件較好,移民生活也有所改善。與這里相比,水庫(kù)附近生活條件并無吸引力,由此可以推測(cè),“回家”的趨勢(shì)不能完全歸咎于安置區(qū)和庫(kù)區(qū)間生活條件的差異。

這些研究發(fā)現(xiàn),是否有“家”的安全感,才是決定居住地的重要因素。有些“回家”的移民認(rèn)為,經(jīng)過十余年工作后,他們攢夠了錢,決定返鄉(xiāng)買土地、建新房。盡管如此,有些新民子女選擇留在安置區(qū),出生在安置區(qū)并在這里長(zhǎng)大的第2代視這里為“家”,并沒有強(qiáng)烈的愿望返回庫(kù)區(qū)。

3.6 比較研究

對(duì)印度尼西亞西爪哇島的薩古靈大壩和斯里蘭卡的科特梅2座大壩的移民情況進(jìn)行了深入研究。薩古靈水庫(kù)建設(shè)占用許多耕地,導(dǎo)致9600個(gè)家庭(40000人)被迫遷移。但水庫(kù)帶來的水產(chǎn)資源也給移民提供了水產(chǎn)養(yǎng)殖機(jī)會(huì)。與此相比,從20世紀(jì)70年代末到80年代初,科特梅爾水庫(kù)淹沒了超過4000 hm2(包括 600 hm2稻田)良田,迫使大約3400個(gè)家庭搬遷。受工程影響,超過60%的家庭決定搬遷至河岸地區(qū),并可以得到“高產(chǎn)”茶園作為補(bǔ)償。搬遷20多年后,移民對(duì)此表示滿意。不過,移民依然懷疑在2座大壩建設(shè)中,他們是否能夠獲取最大利益。

(1)在2座大壩建設(shè)中,移民的社會(huì)邊緣化以及當(dāng)?shù)厝撕鸵泼裾唛g的不平等性凸顯。在薩古靈,大多數(shù)移民選擇搬遷到水庫(kù)附近從事水產(chǎn)養(yǎng)殖。但是大部分收益并非屬于移民和企業(yè),主要原因是漁業(yè)機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)有利移民的政策。在科特梅爾,超過60%的移民得到的茶園并非高產(chǎn),且由于缺乏茶葉種植經(jīng)驗(yàn),導(dǎo)致大多數(shù)茶園管理不善。因此,在移民搬遷后的短時(shí)間內(nèi),這些因素增加了原居民和移民間的收入差距。

(2)貸款不到位,使移民難以改善生活。在薩古靈,一個(gè)普通家庭至少有3個(gè)魚塘(價(jià)值1270美元)。但安置補(bǔ)償最多只有900美元,大多數(shù)家庭因?yàn)闆]有進(jìn)一步的財(cái)政支持,無法投資漁業(yè)相關(guān)活動(dòng)。在科特梅爾,約55%的移民只得到土地而沒有現(xiàn)金補(bǔ)償,超過60%的移民只得到了“低產(chǎn)”茶園,需要重新栽種茶樹使其變“高產(chǎn)”。這是導(dǎo)致大多數(shù)移民不得租售他們的茶園,甚至出賣勞力的原因。

(3)過度開發(fā)和資源枯竭問題嚴(yán)重。在薩古靈,移民聚集在庫(kù)周幾個(gè)河灣,期望通過漁業(yè)生產(chǎn)獲取經(jīng)濟(jì)收入,不幸的是,水華使魚類缺氧后大量死亡。在科特梅爾,一些茶園位于坡度超過45°的陡峭侵蝕地區(qū),這些得到高產(chǎn)茶園的茶農(nóng),開始過度采摘茶葉,想最大限度地提高他們的短期利潤(rùn),但由于缺乏維護(hù)和管理,導(dǎo)致茶園質(zhì)量下降。

4 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

以上6個(gè)案例研究為未來的大壩移民安置工作提供了借鑒和參考,包括制度安排、實(shí)施方案和情感因素3個(gè)方面。

4.1 制度安排

要確保移民成功搬遷和恢復(fù)生計(jì),必須從中長(zhǎng)期考慮制度安排。在薩古靈大壩的案例中,現(xiàn)金補(bǔ)償不足以使移民投資養(yǎng)殖漁業(yè),且沒有制度防止非移民進(jìn)行捕撈。因此,外來資金使移民養(yǎng)魚受益減少,且魚類網(wǎng)箱集中也使水質(zhì)惡化。在科特梅爾,低產(chǎn)茶園的擁有者既得不到重新種植的財(cái)政支持,也沒有繼續(xù)種植的技術(shù)援助。

為了解決制度問題,需為安置區(qū)移民建立區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu),這不僅只針對(duì)移民,也針對(duì)安置區(qū)的所有居民。該機(jī)構(gòu)可以照顧到移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,可以減少類似薩古靈和科特梅爾大壩這樣的失敗案例,也可以減少各有關(guān)機(jī)構(gòu)因缺乏協(xié)調(diào)所引起的問題。在科托潘姜案例中,負(fù)責(zé)該機(jī)構(gòu)的是國(guó)家電力公司,流域管理部門要求礦產(chǎn)和能源部(水質(zhì))、林業(yè)部(森林保護(hù)和侵蝕控制)和地方政府(侵蝕控制)進(jìn)行協(xié)作。2004年,日本國(guó)際協(xié)力銀行(JBIC)稱,正是由于部門之間缺乏協(xié)作,才使得水庫(kù)泥沙淤積成為關(guān)注熱點(diǎn)。就制度安排而言,井川案例就沒有得到長(zhǎng)期政策的支持,國(guó)家農(nóng)業(yè)政策要求減少水稻生產(chǎn)后,為移民提供水稻種植技術(shù)援助幫助不大。因此,當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生改變時(shí),專業(yè)的發(fā)展機(jī)構(gòu)也許更能完善移民政策。

4.2 實(shí)施方案

WCD在總結(jié)報(bào)告中強(qiáng)調(diào),實(shí)施不力往往是移民安置方案最嚴(yán)重的問題之一。由于比利-比利大壩和科托潘姜大壩相對(duì)較新,其安置方案認(rèn)真考慮了恢復(fù)生計(jì)的問題。自薩古靈大壩建成起,安置方案明顯得到完善。然而,實(shí)施機(jī)構(gòu)在比利-比利和科托潘姜大壩工程移民安置中承諾的農(nóng)產(chǎn)區(qū)的計(jì)劃失敗直接導(dǎo)致一些移民無法謀生,使其逐漸被邊緣化。在這種情況下,建立區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu),可能是解決問題的一種辦法。

4.3 情感因素

在以上6個(gè)案例中情感因素沒有受到重視,但其重要性需要充分強(qiáng)調(diào),如移民安全和安心。在比利-比利案例中,移民大部分是農(nóng)民,即使在新安置區(qū),他們的生計(jì)已成功恢復(fù),但他們?nèi)詮?qiáng)烈希望回到原住地附近。在宮瀨案例中,有關(guān)機(jī)構(gòu)通過劃撥21.5%的總建設(shè)費(fèi)用,重新發(fā)展安置區(qū),支持恢復(fù)生計(jì),盡可能采取一切措施簽訂移民安置協(xié)議。雖然許多移民的生活得以改善,但他們?nèi)匀徽J(rèn)為自己是國(guó)家政策的犧牲品。

長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃也許對(duì)難以平復(fù)的移民情緒有所幫助。在神通,為淹沒土地支付租金,使移民認(rèn)識(shí)到收租金有助于國(guó)家或地方政策的實(shí)施。一個(gè)區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)也有重要作用,因?yàn)闄C(jī)構(gòu)官員將能夠繼續(xù)作為政府代表,聽取移民的意見。另一項(xiàng)措施是改善受教育的機(jī)會(huì),無論在井川、宮瀨還是科托潘姜,移民都希望他們的子女有機(jī)會(huì)接受更高層次的教育,這一點(diǎn)在井川尤為明顯,移民將重新安置視為一個(gè)可以改善子女教育水平的機(jī)會(huì)。

實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),在科托潘姜和比利-比利大壩工程建設(shè)中,為維護(hù)自尊,移民有時(shí)會(huì)向鄰居夸耀他們的生活水平,而向政府官員或捐助者則隱瞞真實(shí)的生活狀態(tài)以尋求額外的補(bǔ)償。為避免出入,在這次研究中應(yīng)該采取類似深入訪談或統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析等輔助手段。

5 結(jié) 語

通過以上大壩工程移民安置實(shí)例發(fā)現(xiàn),沒有“萬能”的移民補(bǔ)償方法和手段。由于地理環(huán)境、價(jià)值觀、社會(huì)偏好和其他因素的不同,新建工程不能簡(jiǎn)單地模仿以前的“成功案例”,重要的是在早期階段仔細(xì)調(diào)查被安置家庭,特別是需確定其決策標(biāo)準(zhǔn)以保證每項(xiàng)工程都有最適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方法。此外,要使移民生計(jì)恢復(fù)良好,政府或開發(fā)商的長(zhǎng)期承諾必不可少。這些案例研究表明,生計(jì)恢復(fù)過程往往是漫長(zhǎng)且不確定的?！耙淮涡浴币泼癜仓糜?jì)劃不能保證移民恢復(fù)生計(jì),唯有長(zhǎng)期承諾才有可能使移民安置方案保持足夠的靈活性。

能否給下一代提供工作和受教育機(jī)會(huì)似乎是影響移民的一個(gè)重要因素,然而,在很多研究中,沒有充分考慮這一因素。到目前為止,安置計(jì)劃往往只強(qiáng)調(diào)當(dāng)前。這一發(fā)現(xiàn)表明需要更加全面地考慮移民的真正需要。研究還提醒我們,“現(xiàn)金換土地”或“土地?fù)Q土地”不是唯一的補(bǔ)償手段?！白饨鹩?jì)劃”在神通3座大壩移民安置中的實(shí)行對(duì)未來補(bǔ)償計(jì)劃極具借鑒意義,這會(huì)讓移民心理上感覺這些土地將永遠(yuǎn)屬于他們的家族。

盡管這項(xiàng)研究只調(diào)查了3個(gè)國(guó)家6個(gè)工程案例的情況,但它對(duì)未來需要進(jìn)行移民安置的國(guó)家影響深遠(yuǎn),今后還需在移民生活恢復(fù)和情感問題上作更多中長(zhǎng)期研究,這不僅是為了進(jìn)一步完善安置方案,更重要的是要為移民提供一個(gè)改善生活的機(jī)會(huì)。