馮 威

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行政法治視野中的執(zhí)法政策
——以公安部治理酒駕的“四個(gè)一律”為例

馮 威

公安部通過(guò)電視電話會(huì)議針對(duì)酒駕治理提出“四個(gè)一律”的執(zhí)法政策，該政策與道路交通安全法等一系列相關(guān)法律法規(guī)共同構(gòu)成“集中治理酒駕”活動(dòng)的法律依據(jù)。該類執(zhí)法政策作為一種行政裁量基準(zhǔn)，在行政實(shí)踐中司空見(jiàn)慣且反映著行政生態(tài)，與傳統(tǒng)的行政法制共同構(gòu)成面向公共行政的規(guī)則體系，與法律法規(guī)有著形式上的離散性和功能上的互補(bǔ)性。執(zhí)法政策是一類重要的行政法治現(xiàn)象，不僅應(yīng)給予充分的理論關(guān)照，而且要接受法治化的考量和建設(shè)。

行政法治； 執(zhí)法政策； 公共行政

一、“四個(gè)一律”相關(guān)問(wèn)題的提出

2009年以來(lái)，惡性事故頻仍的公共交通治理領(lǐng)域格外引人關(guān)注，這不僅緣于日益扁平化和快捷化的大眾傳媒針對(duì)各事件產(chǎn)生的放大效應(yīng)，更是因?yàn)楣步煌顩r關(guān)聯(lián)著每個(gè)人的切身安全和利益。公共交通安全和秩序作為典型意義的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品毫無(wú)遮掩地考驗(yàn)著政府的治理能力。2009年度，交通安全主管部門(mén)重拳出擊，對(duì)交通安全隱患，尤其是“酒駕”現(xiàn)象展開(kāi)極具中國(guó)特點(diǎn)的“集中整治”活動(dòng)。2009年8月14日，公安部召開(kāi)的電視電話會(huì)議，部署了自次日起在全國(guó)開(kāi)展為期兩個(gè)月的嚴(yán)厲整治酒后駕駛交通違法行為專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)酒后駕駛的，要求嚴(yán)格按照《道路交通安全法》的規(guī)定從嚴(yán)處罰，堅(jiān)決做到“四個(gè)一律”，即對(duì)因酒后駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的，一律暫扣駕駛證3個(gè)月；對(duì)醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的，一律拘留15日，暫扣駕駛證6個(gè)月；對(duì)1年內(nèi)2次醉酒駕駛的，一律吊銷(xiāo)駕駛證，2年內(nèi)不得重新取得駕駛證，屬營(yíng)運(yùn)駕駛員的，5年內(nèi)不得駕駛營(yíng)運(yùn)車(chē)輛；法律法規(guī)規(guī)定有罰款處罰的，一律從重處罰。一組來(lái)自公安部官方網(wǎng)站的報(bào)道顯示了該行動(dòng)初步卻顯著的成果：8月15至16日，各地公安交管部門(mén)共查處酒后駕駛交通違法行為3167起，醉酒后駕駛交通違法行為435起；8月15日至22日，全國(guó)范圍內(nèi)酒后駕駛肇事事故死亡數(shù)量同比下降23.8%。*公安部交通管理局：《全國(guó)酒后駕駛肇事致人死亡同比下降兩成》，參見(jiàn)公安部官方網(wǎng)站http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/n803715/2031981.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2010年8月19日。到2009年底，全國(guó)共查處酒后駕駛違法行為30.4萬(wàn)起，其中醉駕4.1萬(wàn)起；共罰款處罰30.4萬(wàn)人次，暫扣駕駛證27.3萬(wàn)本，行政拘留3.7萬(wàn)人次。因酒后駕駛導(dǎo)致交通事故數(shù)量、死亡人數(shù)與前一年同期相比分別下降37%和39.6%，整治行動(dòng)同時(shí)得到社會(huì)各界和人民群眾的充分肯定。*參見(jiàn)公安部官方網(wǎng)站：http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1837/n2557/2260071.html，訪問(wèn)時(shí)間：2011年4月26日。2009年底，公安部在總結(jié)各地整治酒駕專項(xiàng)行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)出指導(dǎo)性意見(jiàn)，要求各地公安機(jī)關(guān)繼續(xù)堅(jiān)持“四個(gè)一律”的要求，用足現(xiàn)有的法律手段，對(duì)發(fā)現(xiàn)的酒后駕駛違法行為，依法從嚴(yán)處罰，建立健全嚴(yán)格查處酒后駕駛的長(zhǎng)效工作機(jī)制。

從治理模式上看，這是一個(gè)鮮有新意的“專項(xiàng)治理”過(guò)程，與近年來(lái)我們耳熟能詳?shù)膴W運(yùn)會(huì)前夕國(guó)家工商總局對(duì)奧林匹克標(biāo)志的集中整治以及各式各樣各有側(cè)重的地域性專項(xiàng)治理、2011年上半年國(guó)務(wù)院召開(kāi)專項(xiàng)工作會(huì)議嚴(yán)厲打擊非法添加和濫用食品添加劑活動(dòng)，幾無(wú)二致。然而透過(guò)這一系列司空見(jiàn)慣的社會(huì)現(xiàn)象，筆者基于行政法治的研究旨趣生發(fā)出若干問(wèn)題：專項(xiàng)治理與常規(guī)的行政執(zhí)法之間存在著何種關(guān)系？上述個(gè)案中的“四個(gè)一律”顯然已經(jīng)成為該專項(xiàng)整治中有異于《道路交通安全法》的重要影響因子和依據(jù)，但這種依據(jù)的性質(zhì)如何界定？“四個(gè)一律”與現(xiàn)有的道路交通安全法制以及行政法治要求之間的關(guān)系如何定位？這些疑問(wèn)的深入探討乃至破解，或許能夠一定程度上深化對(duì)行政法治內(nèi)涵的認(rèn)知。

二、“四個(gè)一律”的性質(zhì)

客觀上講，“四個(gè)一律”是我國(guó)行政實(shí)踐中司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象，但它在行政法學(xué)理論體系中的定位卻并不明確，這種模糊身份與它發(fā)揮的社會(huì)效應(yīng)之間存在著不小的反差。行政法學(xué)理論體系力圖塑造的行政法治狀態(tài)仿佛一幅理想的社會(huì)圖景，這幅圖景中明顯表現(xiàn)出與“人治”狀態(tài)的差異，即對(duì)行政過(guò)程中人為不確定元素的摒棄和對(duì)普遍規(guī)則的偏好,法治的優(yōu)越性也由此表現(xiàn)為依照既定的規(guī)則治理社會(huì),對(duì)相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題兵來(lái)將擋、水來(lái)土掩。盡管我們一再批評(píng)狹隘的形式法治，但法律規(guī)范對(duì)于行政執(zhí)法過(guò)程的約束和規(guī)制毫無(wú)疑問(wèn)地成為法治行政的基本指征。反觀“四個(gè)一律”，它無(wú)可爭(zhēng)辯地為一個(gè)階段的交通行政執(zhí)法的“從嚴(yán)從重從快”提供著規(guī)則資源，但又在諸多方面與法律、法規(guī)和規(guī)章存在明顯差異甚至邏輯悖論：從制定上，它是在作為交通安全主管部門(mén)的公安部的工作會(huì)議(電視電話會(huì)議)上提出和強(qiáng)調(diào)的，并沒(méi)有法規(guī)、規(guī)章式的正式、規(guī)范載體形式；從內(nèi)容上，盡管“四個(gè)一律”規(guī)定的是針對(duì)“酒駕”的行政執(zhí)法權(quán)力，但與交通行政執(zhí)法的常規(guī)依據(jù)，即《道路交通安全法》等法律文件的相關(guān)內(nèi)容相對(duì)照不難發(fā)現(xiàn)，“四個(gè)一律”中的執(zhí)法權(quán)限基本沒(méi)有突破法律規(guī)定，而是強(qiáng)調(diào)和要求在整治“酒駕”問(wèn)題上無(wú)例外地適用最高罰則，并沒(méi)有設(shè)定法律外的新的執(zhí)法權(quán)力，它與法律規(guī)定的區(qū)別在于將法律規(guī)定中的執(zhí)法裁量權(quán)降至最低甚至取消，使原本自由裁量的行政處罰轉(zhuǎn)變?yōu)榱b束性的行為，如“四個(gè)一律”中的“對(duì)飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的，一律暫扣駕駛證3個(gè)月；法律法規(guī)規(guī)定有罰款處罰的，一律從重處罰”，與當(dāng)時(shí)道路交通安全法第91條規(guī)定的“飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的，處暫扣一個(gè)月以下機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，并處二百元以上五百元以下罰款”相對(duì)應(yīng)；從效力上，“四個(gè)一律”有著明顯的時(shí)段性，即電視電話會(huì)議上要求的為期兩個(gè)月的集中整治期間，在此期間，它的適用事實(shí)上優(yōu)先于法律規(guī)定，當(dāng)然，這里的“優(yōu)先”同樣不是突破，而是在罰則上首選(甚至是必選)而放棄自由裁量權(quán)?；谏鲜龅奶卣?，因而，“四個(gè)一律”本身是一種法治相關(guān)現(xiàn)象，認(rèn)真對(duì)待和審慎研究這種現(xiàn)象，科學(xué)說(shuō)明此類規(guī)則與立法及執(zhí)法間的關(guān)系，不僅能夠完善行政法治理論，形成理論自洽，更重要的是便于深刻解讀行政執(zhí)法的遠(yuǎn)比學(xué)理復(fù)雜紛繁的社會(huì)環(huán)境。

法治觀念在中國(guó)漸行以來(lái),學(xué)界對(duì)于以“四個(gè)一律”現(xiàn)象為典型的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法有不少尖銳的批評(píng)聲音*參見(jiàn)張澤想、趙娟：《“法治”運(yùn)動(dòng)化現(xiàn)象評(píng)析》，《南京社會(huì)科學(xué)》2000年第7期；朱曉燕、王懷章：《對(duì)運(yùn)動(dòng)行政執(zhí)法的反思》，《青海社會(huì)科學(xué)》2005年第1期；羅許生：《從運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法到制度性執(zhí)法》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2005年第7期；等等。，批評(píng)主張主要建立在對(duì)執(zhí)法及其規(guī)則的嚴(yán)肅性、平等性、穩(wěn)定性、工具主義傾向甚至合法性的質(zhì)疑等諸多方面。但近年來(lái)也不乏學(xué)者重新反思和深化認(rèn)識(shí)該類現(xiàn)象，提出建設(shè)性的主張。*參見(jiàn)鄭春燕：《行政裁量中的政策考量——以“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法為例》，《法商研究》2008年第2期；周佑勇、尹建國(guó)：《行政裁量的規(guī)范影響因素——以行政管理與公共政策為中心》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2008年第7期；唐賢興、余亞梅：《運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法與中國(guó)治理的困境》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2009年第3期；等等。筆者認(rèn)為，如果不將該類行政現(xiàn)象和規(guī)則置于具體的行政生態(tài)環(huán)境之中解讀，不充分關(guān)注行政規(guī)律和行政的社會(huì)效應(yīng)，單純對(duì)行政執(zhí)法作嚴(yán)格規(guī)則主義式的比對(duì)，很難得出有實(shí)踐意義的結(jié)論。事實(shí)上，社會(huì)生活的變動(dòng)性、鮮活性決定了行政的靈活、分散、易變等基本特性，這與以規(guī)范行政權(quán)力及行政行為為主旨的行政法所應(yīng)恪守的必要的穩(wěn)定性之間存在著反差，“那些界定行政職權(quán)的抽象的、不確定的法律概念，并沒(méi)有固定的、格式化的含義。相反，它們總是隨著特定時(shí)期具體行政任務(wù)的變化，不斷變動(dòng)”*鄭春燕：《行政裁量中的政策考量——以“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法為例》，《法商研究》2008年第2期。。而彌合這種起起伏伏的變動(dòng)性環(huán)境和確定性法律規(guī)范之間鴻溝的任務(wù)，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，“行政法并不是都能靈活地去順應(yīng)即刻的行政激情”*[英]彼得·H·舒克：《行政法基礎(chǔ)》，王誠(chéng)譯，北京:法律出版社，2009年，第65頁(yè)。，“法律的適用與法律制度的運(yùn)用絕非機(jī)械的執(zhí)行活動(dòng)，其本身乃是各種各樣的參與者所交織的創(chuàng)造性過(guò)程”*[日]大橋洋一：《行政法的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第2頁(yè)。。于是一面是消消長(zhǎng)長(zhǎng)的社會(huì)問(wèn)題，一面是剛性要求的行政法治，“規(guī)范與事實(shí)”之間構(gòu)成行政過(guò)程走不出的背景。

本文援引的“四個(gè)一律”現(xiàn)象，恰是行政主管機(jī)關(guān)在一度以來(lái)社會(huì)交通狀況難容樂(lè)觀、道路交通安全法制中的常規(guī)懲戒力度不足以發(fā)揮充分警示和懲罰效應(yīng)背景下的行政選擇，從本質(zhì)上講，它應(yīng)當(dāng)歸屬于在道路交通安全法制范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)目標(biāo)而制定的行政政策，又由于該類政策的制定和推行充分考慮了現(xiàn)有的法制環(huán)境，只是在法律規(guī)定的裁量幅度內(nèi)的課罰選擇，一定意義上講是為了將法律的功能和效應(yīng)發(fā)揮到最大，因而筆者將其界定為“執(zhí)法政策”。然而該類“執(zhí)法政策”對(duì)行政過(guò)程的影響與依法行政要求之間存在著至少是表象層面的悖論，而這種悖論的實(shí)質(zhì)是它們分別來(lái)自同樣以公共行政過(guò)程為中心考察點(diǎn)的相異邏輯。依法行政的本質(zhì)要求是對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范，強(qiáng)調(diào)具有普遍意義的行為規(guī)則，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力違法的當(dāng)罰性；執(zhí)法政策的邏輯則是在法律允許的范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題，實(shí)行有效社會(huì)治理，強(qiáng)調(diào)公共治理目標(biāo)導(dǎo)向。在政策科學(xué)的視野里，包含執(zhí)法政策在內(nèi)的公共政策是公權(quán)力主體制定和執(zhí)行的、用以確定和調(diào)整廣泛社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范，在其基本功能上，它是一種基于事實(shí)判斷和價(jià)值判斷的公共權(quán)力主體的行動(dòng)綱領(lǐng)，公共政策當(dāng)然要關(guān)注合法性、合理性、公正性等社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，但更關(guān)注如何尋求和運(yùn)用一定的方法以有效地解決實(shí)際的社會(huì)公共問(wèn)題。

三、行政執(zhí)法政策與行政法制的關(guān)系

這里的“行政法制”指的是行政領(lǐng)域的法律規(guī)范體系，具體而言是指有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和法定程序制定的，調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，亦有學(xué)者將其形象地界定為“硬法”，即那些需要依賴國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范。*羅豪才、宋功德：《認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國(guó)實(shí)踐》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。認(rèn)識(shí)、分析和優(yōu)化行政執(zhí)法政策與行政法制的關(guān)系，首要的是要找到二者建立關(guān)聯(lián)的契合點(diǎn)，從該標(biāo)本事例中我們不難發(fā)現(xiàn)，二者發(fā)生聯(lián)系的基本場(chǎng)景是公共行政過(guò)程，或者說(shuō)是行政執(zhí)法過(guò)程，二者在功能抑或形式、協(xié)調(diào)抑或掣肘等各方面都是圍繞行政過(guò)程展開(kāi)的。在筆者看來(lái)，行政執(zhí)法政策與行政法制的關(guān)系，至少體現(xiàn)為以下三個(gè)有內(nèi)在遞進(jìn)關(guān)系的層面：

1．行政執(zhí)法政策與行政法制都是面向公共行政的規(guī)則體系，認(rèn)同二者共同構(gòu)筑的公共行政規(guī)則環(huán)境是理解兩者間關(guān)系的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)?！罢摺迸c“法制”的關(guān)系一直以來(lái)都是法學(xué)、公共行政學(xué)乃至政治學(xué)的共同論域，相對(duì)于法律治理，政府的政策治理是更加古老和傳統(tǒng)的社會(huì)現(xiàn)象、治理方式、公共制度資源和社會(huì)權(quán)益分配機(jī)制。大致上說(shuō)，政策主治與法律主治在近年來(lái)的中國(guó)社會(huì)主要呈現(xiàn)出承續(xù)性的特征。然而實(shí)踐中政策與法制間塑造的關(guān)系始終處于交錯(cuò)復(fù)雜的狀態(tài)，社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)已然證實(shí)了二者從來(lái)不曾也無(wú)法互相替代，政策并未因法制/法治建設(shè)而減弱對(duì)中國(guó)社會(huì)的影響，從政策主治到法律主治的基本走勢(shì)并不排斥政策的生存空間和獨(dú)特功能。只是在法治成為我們選擇并認(rèn)同的社會(huì)主要治理模式的環(huán)境中，社會(huì)對(duì)公共政策有著不偏離法治的基本要求和期待。

2．行政執(zhí)法政策與行政法制之間具有形式上的離散性和功能上的互補(bǔ)性。行政執(zhí)法政策與行政法制最直觀的區(qū)別體現(xiàn)在其表現(xiàn)形式上，前者表現(xiàn)為數(shù)目繁多、形式靈活多樣的“會(huì)議精神”、“紅頭文件”或通知文件等——在行政法學(xué)理論通識(shí)中，它們至少不屬于典型意義的行政法制的范疇；而后者則主要表現(xiàn)為包含行政法原則、行政法規(guī)則等內(nèi)容，由有立法權(quán)的機(jī)關(guān)依照法定程序制定的法律文件。也正是因此，行政執(zhí)法政策成為將行政法制作為依法行政核心規(guī)則環(huán)境的法治行政捍衛(wèi)者所無(wú)法認(rèn)同的事物。*蔡定劍、劉丹：《從政策社會(huì)到法治社會(huì)——兼論政策對(duì)法制建設(shè)的消極影響》，《中外法學(xué)》1999年第2期。這種形式上的離散性的直接結(jié)果就是即使執(zhí)法政策不被排除出規(guī)則體系——甚至認(rèn)為是對(duì)法治的反動(dòng)，也難以在規(guī)范體系中準(zhǔn)確確定其適用的位階，于是行政的實(shí)踐與法制的理論之間，出現(xiàn)了這樣一種強(qiáng)烈反差：在前者那里，政策往往被視為具體制度規(guī)則之上的指引；而在后者面前，又往往低得不足以作具體行政行為的有效依據(jù)。

行政執(zhí)法政策在公共行政過(guò)程中市場(chǎng)廣闊已是不爭(zhēng)的事實(shí)，除了法治建設(shè)初級(jí)階段之囿和“政策社會(huì)”的路徑依賴以外，或許還存在著其他支持性的緣由。筆者認(rèn)為，這可以從行政執(zhí)法政策與行政法制對(duì)于公共行政過(guò)程而言具有功能上的互補(bǔ)性進(jìn)行解讀。這種互補(bǔ)性大致表現(xiàn)為三個(gè)方面：

第一，在法的基本功能的發(fā)揮方面。法在調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中發(fā)揮著指引、警示、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、教育以及強(qiáng)制等多樣的基本功能，這些功能發(fā)揮的實(shí)效當(dāng)然首先取決于法本身的良善性、法的執(zhí)行程度和適用程度，但同時(shí)也受制于社會(huì)環(huán)境?，F(xiàn)代行政權(quán)力向社會(huì)的全面滲透營(yíng)造了一個(gè)全方位的社會(huì)秩序防控體系，但一方面，循環(huán)往復(fù)的日?；某Ｒ?guī)執(zhí)法難免使社會(huì)對(duì)法的上述效應(yīng)產(chǎn)生“鈍感”，甚至熟視無(wú)睹；另一方面，不少人逐漸從執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)縫隙而大做文章——如各式各樣的疏通。這些場(chǎng)景距法治理想較遠(yuǎn)卻離社會(huì)現(xiàn)狀最近，它們?cè)诓煌瑢用婧筒煌潭壬系窒ㄝ斔徒o社會(huì)的很多功能，一種“活在當(dāng)下”的公共行政有責(zé)任運(yùn)用行政智慧應(yīng)對(duì)和不斷矯正這些狀況，就某個(gè)特定的社會(huì)場(chǎng)景和特定的治理目標(biāo)而言，執(zhí)法政策往往不是在“法外造法”，而是以特定的行政方式強(qiáng)調(diào)、重申法制要求?？陀^地說(shuō)，大多數(shù)的集中治理行動(dòng)都伴隨著聲勢(shì)浩大的廣泛深入的宣傳、動(dòng)員、警示、告誡等一系列行動(dòng)，較之波瀾不興的常態(tài)執(zhí)法更能強(qiáng)化和營(yíng)造治理氛圍，一定程度上更充分發(fā)揮法的警示、指引、強(qiáng)制等基本功能。

第二，在行政手段運(yùn)用方面。有著千變?nèi)f化要求的社會(huì)治理需要多元化的行政手段予以回應(yīng)，行政執(zhí)法政策在行政手段的運(yùn)用上較之法律規(guī)定表現(xiàn)得更加靈活多樣。各項(xiàng)集中治理中看似口號(hào)似的要求，比方“廣泛宣傳、統(tǒng)一行動(dòng)”、“多方合作、嚴(yán)管重罰”等，其實(shí)都可以找到行政法上相應(yīng)的術(shù)語(yǔ)和理論進(jìn)行解讀，如行政指導(dǎo)原理、行政協(xié)作原理等?！八膫€(gè)一律”等政策內(nèi)容讓不少法學(xué)人對(duì)其公平性深深憂慮，但作為行政自由裁量權(quán)的確定性基準(zhǔn)，該政策以鋪天蓋地的宣傳攻勢(shì)和前所未有的公開(kāi)力度展開(kāi)，也是充分運(yùn)用行政指導(dǎo)的案例，這種“造勢(shì)”無(wú)疑對(duì)于警示社會(huì)、營(yíng)造行政氛圍，緩釋“執(zhí)法公平性”質(zhì)疑有著重要意義。

第三，在價(jià)值傾向方面。公正和效率向來(lái)是社會(huì)制度設(shè)計(jì)中所追求但又難以同步實(shí)現(xiàn)的兩種價(jià)值，這要求各種制度機(jī)制間的互補(bǔ)和配合。法律的主要使命是為社會(huì)提供公正，但對(duì)于階段性的突出社會(huì)問(wèn)題的化解和應(yīng)對(duì)，政策有時(shí)更富有效率?！八膫€(gè)一律”在短時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)出的社會(huì)效應(yīng)正是對(duì)上述問(wèn)題的詮釋。

3．行政執(zhí)法政策與行政法制的良善關(guān)系依賴執(zhí)法政策的法治化建設(shè)。行政執(zhí)法政策并不當(dāng)然是法制的反面，但缺少象法律規(guī)范制定一樣的嚴(yán)格的權(quán)限、程序、內(nèi)容等方面的法治化的約束，政策極易走偏?？朔@些可能缺陷的基本路徑，是將行政執(zhí)法政策作為行政法治的一個(gè)特殊領(lǐng)域，強(qiáng)化其法治化的建設(shè)。

對(duì)執(zhí)法政策進(jìn)行法治建設(shè)的基本點(diǎn)包括：首先，將執(zhí)法政策現(xiàn)象納入公法視野，普及公法精神。執(zhí)法政策是法治建設(shè)不容漠視的政策與法制結(jié)合而行的治理現(xiàn)象，對(duì)二者并存的認(rèn)同是建設(shè)其間良善關(guān)系的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。其次，執(zhí)法政策的目標(biāo)指向應(yīng)當(dāng)與法律具有同向性，執(zhí)法政策的作用方式是為特定治理需要設(shè)定行政裁量基準(zhǔn)，政策的制定應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)?shù)目紤]，基于公共行政的需要，不能從管理便宜甚至部門(mén)利益等不正當(dāng)考慮出發(fā)。再次，執(zhí)法政策是在法制規(guī)則范圍內(nèi)的導(dǎo)向性政策，政策內(nèi)容應(yīng)始終保持合法性，政策合法是維護(hù)二者間平穩(wěn)關(guān)系的關(guān)鍵，內(nèi)容不合法的政策在運(yùn)行過(guò)程中必然與法律發(fā)生沖突。又次，政策的制定程序應(yīng)當(dāng)受到限制。立法程序顯然已經(jīng)成為保障法律公正性的基本方式，政策的產(chǎn)生具有較之法律的靈活性，但并不等于沒(méi)有規(guī)則，基本的行政權(quán)限，充分的公共治理目標(biāo)測(cè)評(píng)，正式的會(huì)議形式和行政公文發(fā)布等等，都是增強(qiáng)政策的社會(huì)基礎(chǔ)和法治色彩的途徑。最后，政策本身應(yīng)當(dāng)有體系化的考慮，面對(duì)共同或近似的社會(huì)需要，各級(jí)各類行政主體可能在一個(gè)領(lǐng)域中出臺(tái)多項(xiàng)政策，這些政策有必要依照調(diào)整領(lǐng)域的寬窄，制定主體位階的高低以及出臺(tái)順序的先后等形成某種政策體系，體系化的意義在于有效梳理已有的政策，盡量避免其間的摩擦和沖突。政策的法治化不等于將所有的政策以法律規(guī)范的形式表現(xiàn)出來(lái)，而是向政策滲透更多的法治元素，消弭二者間在話語(yǔ)體系中的不連貫。

四、執(zhí)法政策對(duì)行政法治內(nèi)涵的充實(shí)

充分關(guān)注行政執(zhí)法政策現(xiàn)象對(duì)于解讀真實(shí)行政生態(tài)，全面理解行政法治內(nèi)涵有著現(xiàn)實(shí)意義。行政執(zhí)法政策至少在依法行政觀念、行政合理性原則、行政法淵源以及執(zhí)法政策對(duì)行政訴訟的影響等四個(gè)方面發(fā)展著行政法治的內(nèi)涵。

富有生命力的行政法治要跳出形式規(guī)則主義的窠臼，關(guān)注真實(shí)的公共行政環(huán)境和社會(huì)公共治理問(wèn)題，依法行政的依據(jù)不僅包括各級(jí)各類法律規(guī)范，還應(yīng)當(dāng)包括符合法治精神的行政執(zhí)法政策?？刂坪鸵?guī)范行政權(quán)向來(lái)被視為行政法義不容辭的擔(dān)當(dāng)，因而推論出法律規(guī)范對(duì)于行政權(quán)力的邊界意義，但邊界的設(shè)置不等于消解行政權(quán)力的能動(dòng)性，邊界之內(nèi)行政主體基于對(duì)社會(huì)治理需求的合理判斷進(jìn)行積極回應(yīng)更是順理成章，這種回應(yīng)或許表現(xiàn)為積極提供公共服務(wù)，或許表現(xiàn)為供給未必表現(xiàn)為法律規(guī)范形式的規(guī)則，但都表明了政府在相關(guān)問(wèn)題上的一種傾向，這些與法律制度結(jié)合而行的行政方式、規(guī)則不是法治主義的動(dòng)搖，而是對(duì)“行政就是對(duì)法律的執(zhí)行”這一論調(diào)的反思和對(duì)依法行政內(nèi)涵的深化和擴(kuò)展。

行政合理性原則是行政法上的基本原則，也是行政法中最變幻莫測(cè)的領(lǐng)域。行政合理性原則要求行政主體的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當(dāng)和適度，該項(xiàng)原則常被視為實(shí)現(xiàn)法治的公平、正當(dāng)性的保障，這也正是執(zhí)法政策引來(lái)諸多否定式評(píng)價(jià)的最有力的論據(jù)。如果將合理性原則狹義理解為行政手段與相對(duì)人行為之間的一組對(duì)比關(guān)系，則很容易得出執(zhí)法政策有失公平合理的結(jié)論。但筆者認(rèn)為，合理性原則基本評(píng)估公式不能建立在“行政主體——行政相對(duì)人”封閉式的二元關(guān)系中，因?yàn)樾姓?quán)力行為的目標(biāo)和價(jià)值指向都不僅僅是(甚至主要不是)相對(duì)人的權(quán)益，而是公共利益和公共秩序，因此行政是否合理，應(yīng)當(dāng)在行政權(quán)力行為方式、強(qiáng)度與它要實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)之間作以衡量，并要建立立體和全方位的評(píng)估體系，充分考慮行政環(huán)境以及配套行為，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的指標(biāo)。那種認(rèn)為合理就是做到行政行為在任何時(shí)間、對(duì)任何人都一樣的簡(jiǎn)單化理解本身可能是對(duì)法治的誤解。

行政執(zhí)法政策構(gòu)成法治行政的一類特殊淵源，它豐滿著行政法淵源理論與體系。長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界對(duì)于行政法淵源的判定主要還是“司法中心”即以行政訴訟的法律依據(jù)為核心展開(kāi)的，“一直以來(lái)，公法學(xué)的基本視角是通過(guò)法院以及法官的眼睛思考如何處理既已發(fā)生的糾紛，即它有著將法作為病理學(xué)而予以把握的特點(diǎn)”*[日]大橋洋一：《行政法的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第5頁(yè)。，然而法院不是行政法的全部，行政法深度發(fā)展過(guò)程中越來(lái)越多的問(wèn)題超出法院的判斷范圍和判斷能力，于是以行政權(quán)力過(guò)程為中心考察點(diǎn)建立行政法的新邏輯，成為近年來(lái)行政法學(xué)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。在這種意義上理解行政法的淵源，應(yīng)當(dāng)涵蓋對(duì)行政法律關(guān)系當(dāng)事人和法院有約束力的行政規(guī)范，行政執(zhí)法政策是行政過(guò)程中行政主體遵循的規(guī)則，對(duì)行政相對(duì)人也有必然的約束力，自然應(yīng)當(dāng)屬于行政法淵源的范疇。近年來(lái)，不少學(xué)者關(guān)注包括行政政策在內(nèi)的法制之外的規(guī)則形式，并提出“公域軟法”的概念和主張，其基本思路也是建立在真實(shí)的行政過(guò)程和行政環(huán)境基礎(chǔ)之上的。

盡管法院不是行政法的全部，但行政執(zhí)法政策在行政訴訟中的適用問(wèn)題依然是行政法上繞不開(kāi)的話題。筆者認(rèn)為，由于行政執(zhí)法政策存在的前提是該行政領(lǐng)域已有法律規(guī)范的存在，因而對(duì)以審查具體行政行為合法性為原則的行政訴訟并不會(huì)太大的影響。首先，合法的執(zhí)法政策多以影響行政自由裁量權(quán)為基本作用形式，一般不會(huì)影響行政訴訟中司法對(duì)行政行為合法性的判斷；其次，對(duì)于行政訴訟涉及的“合理性”審查的領(lǐng)域，即“行政處罰顯失公正”的審查，法院則要充分考慮執(zhí)法政策的因素，正如1996年在“不列顛氧氣有限公司訴科技部案”判決中的主張：“攻擊一項(xiàng)裁量權(quán)被不正當(dāng)行使，一般可基于兩個(gè)理由：它不能出于惡意，同時(shí)，也不能過(guò)于不合理，以致顯出不可能進(jìn)行了真實(shí)或真心的裁量。但，除此之外，如果大臣出于政策或良好行政的需要施用一些限制規(guī)定，我發(fā)現(xiàn)沒(méi)有什么可以阻止他，不讓他這樣做”。*[英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》(上卷)，楊偉東等譯，北京:商務(wù)印書(shū)館，2004年，第353頁(yè)。

[責(zé)任編輯：李春明]

AdministrativeEnforcementPolicyfromthePerspectiveoftheRuleofAdministrative
Law:WiththePolicyagainstDrunkDrivingasanExample

FENG Wei
(Law school, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

Together with the law on road traffic safety and other relative regulations, the Policy against drunk driving put forward by the Ministry of Public Security in a videophone conference serves as the legal basis of the intensive activities against drunk driving. Enforcement policy, as a kind of administrative measurement standard commonly seen in administrative practice and reflecting the administrative ecology, constitutes the system of rules with traditional administrative law. Enforcement policy and traditional administrative law are different in forms but complementary in functions. Enforcement policy is a very important phenomenon in the rule of administrative law and warrants theoretical study as well as actual construction.

the rule of administrative law; administrative enforcement policy; public administration

2011-09-05

山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“公共政策法制化研究”(項(xiàng)目編號(hào)08JDB004)的階段性成果。

馮威，山東大學(xué)法學(xué)院講師，博士研究生(濟(jì)南 250100)。