楊冬艷

（鄭州大學(xué) 公共管理研究中心，河南 鄭州 450001）

尋找公共行政的價(jià)值

楊冬艷

（鄭州大學(xué) 公共管理研究中心，河南 鄭州 450001）

公共行政價(jià)值研究既是公共行政倫理研究的一個(gè)重要內(nèi)容，也是公共行政實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)公共行政價(jià)值的研究基于以下兩個(gè)前提：思想基礎(chǔ)和理論前提——事實(shí)與價(jià)值二分法的消解；實(shí)踐背景——對(duì)官僚制工具理性的超越，而運(yùn)用倫理學(xué)方法構(gòu)建以公共行政正義為核心的公共行政價(jià)值體系是公共行政價(jià)值研究不容忽視的路徑與方法。

公共行政；價(jià)值；二分法；官僚制

誕生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的公共行政，效率是其最基本的“善”?！靶姓茖W(xué)的目的就是以最少的人力和材料消耗來(lái)完成手頭的工作，因此，效率是行政管理的價(jià)值尺度中的頭號(hào)公理，效率也是行政科學(xué)的大廈得以建立起來(lái)的價(jià)值基石?！保?］（P123）然而，這種效率至上的官僚制行政模式摒除管理中的人性化傾向，實(shí)行對(duì)行政人員的非人格化管理，對(duì)道德在公共行政中的作用持懷疑態(tài)度，忽視或摒棄平等、公平、民主等價(jià)值，體現(xiàn)為對(duì)公共行政“工具性價(jià)值”的極端追求，而對(duì)公共行政“目的性價(jià)值”的極端輕視的行政模式，在實(shí)踐中導(dǎo)致了種種弊端，如行政人員在行政過(guò)程中出現(xiàn)的人格沖突，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部官僚主義之風(fēng)盛行，政府管理社會(huì)事務(wù)的能力和威信受到質(zhì)疑等。20世紀(jì)60年代末與70年代初，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家連續(xù)發(fā)生了一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治危機(jī)，也使得這種效率至上的公共行政模式面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，從20世紀(jì)70年代至今，西方不少學(xué)者試圖采用一些新的公共行政理論以克服傳統(tǒng)公共行政的弊端，如新公共行政理論、新公共管理理論和新公共服務(wù)理論等，同時(shí)美國(guó)等西方國(guó)家也不斷嘗試著行政范式的變革。我國(guó)政府公共行政改革目前正處于關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)于行政價(jià)值的選擇直接決定了我國(guó)政府公共行政的模式。一方面我們要學(xué)習(xí)借鑒西方官僚制所取得的一切積極成就，另一方面又要超越西方的行政官僚制，為政府公共行政注入倫理價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公共行政工具性價(jià)值與目的性價(jià)值的統(tǒng)一。而明確公共行政價(jià)值研究的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐前提，研究公共行政價(jià)值體系構(gòu)建的路徑與方法則是公共行政價(jià)值研究的關(guān)鍵。

一、尋求公共行政價(jià)值的思想基礎(chǔ)和理論前提：事實(shí)與價(jià)值二分法的消解

作為一種思想和方法，事實(shí)與價(jià)值二分法形成于20世紀(jì)初西方理論界的形式主義思潮，直接受到19世紀(jì)末新康德主義弗萊堡學(xué)派的文得爾班和李凱爾特的影響。然而其基本的思想和方法可以追溯到17世紀(jì)英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨。在休謨看來(lái)，價(jià)值判斷完全在理性的領(lǐng)域之外，因?yàn)閮r(jià)值判斷是主觀的?！笆聦?shí)陳述”是能夠“客觀為真的”，而且同樣能夠被“客觀地保證”，相反，價(jià)值判斷不可能成為客觀真理和得到客觀保證。因此，當(dāng)一個(gè)“是”判斷描述一個(gè)“事實(shí)內(nèi)容”時(shí)，那就無(wú)法從中導(dǎo)出“應(yīng)當(dāng)”判斷。休謨的這種“事實(shí)內(nèi)容”的形而上學(xué)構(gòu)成了從“諸是”（ises）到“諸應(yīng)當(dāng)”（oughts）的所宣稱的不可推導(dǎo)性的全部根據(jù)［2］（P16），從而也蘊(yùn)涵了事實(shí)與價(jià)值分屬于兩個(gè)相互分別的領(lǐng)域。但正如希拉里·普特南所言：“說(shuō)到底，事實(shí)與價(jià)值的二分法并不是一種區(qū)分，而是一個(gè)論題（thesis），即‘倫理學(xué)’與‘事實(shí)內(nèi)容’無(wú)關(guān)的論題。”［2］（P21）以后這一理論經(jīng)過(guò)邏輯實(shí)證主義者的秉承，并進(jìn)一步地使世界相信“事實(shí)”與“價(jià)值”的分離是如何地有效和不可或缺，從而認(rèn)為傳統(tǒng)規(guī)范倫理學(xué)不是理性討論的主體，盡管他們所秉承的思想家休謨本就是一位歷史上十分重要的倫理學(xué)家。按照希拉里·普特南縝密和細(xì)致的思考和研究，無(wú)論是在休謨還是卡爾納普那里其理論構(gòu)建的基礎(chǔ)——關(guān)于“事實(shí)”的界定都是不能成立的。邏輯實(shí)證主義的事實(shí)與價(jià)值二分法是根據(jù)對(duì)于什么是“事實(shí)”的狹隘的科學(xué)想象得到辯護(hù)的，正如休謨式原型是根據(jù)關(guān)于“觀念”和“印象”的狹隘的經(jīng)驗(yàn)主義心理學(xué)得到辯護(hù)的。休謨事實(shí)與價(jià)值二分法背后的“事實(shí)”概念是一個(gè)狹隘的概念，在這種概念中，事實(shí)就是與感覺(jué)—印象相符合的某種東西。而邏輯實(shí)證主義的事實(shí)與價(jià)值二分法不是奠基于對(duì)價(jià)值或評(píng)價(jià)的本性的任何嚴(yán)肅的考察，他們所考察的“事實(shí)”的本性是根據(jù)狹隘的經(jīng)驗(yàn)主義進(jìn)行的。用普特南的話說(shuō)，無(wú)論從歷史上還是從概念上看，那些論證起源于一種貧困的經(jīng)驗(yàn)主義（后來(lái)是同樣貧困的邏輯實(shí)證主義）的事實(shí)觀。希拉里·普特南不僅從抽象的層面論證了事實(shí)與價(jià)值二分法何以是拙劣的，作者還從現(xiàn)實(shí)世界中無(wú)處不在的事實(shí)與價(jià)值的纏結(jié)的重要現(xiàn)象來(lái)否定那種二分法。并將阿馬蒂亞·森（A-martya Sen）多年以來(lái)一直在倡導(dǎo)和捍衛(wèi)的一種強(qiáng)有力的論證——關(guān)于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的倫理問(wèn)題的理性論證的必要性和可能性，作為顛覆事實(shí)與價(jià)值二分法的充分的論據(jù)，表明評(píng)價(jià)與事實(shí)的“確定”是一種相互依賴的活動(dòng)。事實(shí)與價(jià)值是不可分離的，正如阿馬蒂亞·森在《倫理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)論文集》中所指出的，經(jīng)濟(jì)學(xué)的貧困化是與經(jīng)濟(jì)學(xué)與倫理學(xué)的分離密切聯(lián)系在一起的，“我曾一再?gòu)?qiáng)調(diào)，通過(guò)更多地關(guān)注倫理學(xué)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)可以得到極大的豐富；同時(shí)，倫理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)更緊密地結(jié)合，也可以使倫理學(xué)的研究大受裨益”［3］（P89）。

對(duì)于事實(shí)與價(jià)值二分法產(chǎn)生與顛覆的回顧，是因?yàn)椤肮残姓弊鳛橐婚T獨(dú)立學(xué)科的問(wèn)世正是基于“事實(shí)領(lǐng)域”與“價(jià)值領(lǐng)域”的分離，當(dāng)然還有公共行政體制實(shí)際運(yùn)行中存在著的民主與效率之間的沖突這一直接根源。但公共行政與政治的分離在思想根源上直接受到20世紀(jì)初科學(xué)化思潮的影響，不僅倫理學(xué)、政治學(xué)內(nèi)部出現(xiàn)了“事實(shí)”與“價(jià)值”二元對(duì)立的格局，而且將公共行政學(xué)從蘊(yùn)涵價(jià)值目標(biāo)的政治學(xué)中分離出來(lái)也得益于這種思潮影響下政治與行政的分離（在某種意義上說(shuō)，至少?gòu)墓残姓鳛橐婚T獨(dú)立學(xué)科的問(wèn)世和研究來(lái)說(shuō)，這種分離是有著其積極性的一面的）。近代以來(lái)，政府從混為一體的國(guó)家機(jī)器中分離出來(lái)，專門從事相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家意志的執(zhí)行和社會(huì)公共事務(wù)的管理，行政管理與傳統(tǒng)的統(tǒng)治管理有了很大的不同，但仍具有統(tǒng)治性和政治性特征。19世紀(jì)末，伴隨著西方主要資本主義國(guó)家向城市化、工業(yè)化的過(guò)渡，資本主義社會(huì)各種矛盾日趨復(fù)雜，原有的行政管理越來(lái)越不能適應(yīng)時(shí)代的要求。為了適應(yīng)政府行政從消極走向積極的轉(zhuǎn)變，以緩和、解決各種社會(huì)矛盾，維持社會(huì)穩(wěn)定并促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，迫切需要有一門科學(xué)理論來(lái)指導(dǎo)政府行政管理活動(dòng)以使政府更好地履行這一職責(zé)。1887年，美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）基于政治與行政二分的主張，將公共行政作為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域從政治中分離出來(lái)，其《行政學(xué)研究》一文的發(fā)表標(biāo)志著公共行政學(xué)的產(chǎn)生。威爾遜的行政理論的直接的思想淵源來(lái)自當(dāng)時(shí)德國(guó)集權(quán)政府建立在政治與行政分離基礎(chǔ)上的行政管理理論，因此威爾遜認(rèn)為公共行政是“一門外來(lái)的科學(xué)”。之后，美國(guó)著名行政學(xué)家古德諾（Frank J.Goodnow）為了更進(jìn)一步闡述政治與行政之間的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何協(xié)調(diào)提出了自己的見(jiàn)解，并在他1900年發(fā)表的《政治與行政》中明確指出：“政治是國(guó)家意志的體現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”［4］，從而使威爾遜開(kāi)創(chuàng)的公共行政學(xué)更加明確地從政治學(xué)中分離出來(lái)。馬克斯·韋伯對(duì)官僚制的研究，以及20世紀(jì)初泰羅對(duì)科學(xué)管理原理和方法的創(chuàng)設(shè)，為威爾遜實(shí)現(xiàn)對(duì)公共行政的科學(xué)化、技術(shù)化管理提供了具體的組織安排和管理模式，標(biāo)志著公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科正式形成。在行政學(xué)家們看來(lái)，政治所體現(xiàn)的是國(guó)家政策的制定，“政策的制定是一個(gè)價(jià)值判斷與價(jià)值取舍的過(guò)程，離不開(kāi)政治價(jià)值和道德目標(biāo)的指導(dǎo)”［5］（P11），而政府行政不是對(duì)政治價(jià)值和道德目標(biāo)的追隨，僅僅是執(zhí)行已經(jīng)制定好了的政策，是一個(gè)純粹“形式化”、“技術(shù)性”的“事實(shí)”過(guò)程，用威爾遜的話來(lái)說(shuō)，行政管理是一個(gè)“實(shí)用性的細(xì)節(jié)”、是“技術(shù)性職員的事情”［6］。因此，“行政中立”成為政府行政的基本原則，公共行政只是執(zhí)行決策的一個(gè)“事實(shí)領(lǐng)域”，與政治學(xué)、倫理學(xué)等“價(jià)值領(lǐng)域”無(wú)關(guān)，公共行政所關(guān)心的只是如何提高行政效率，履行行政職能。

但是，不管學(xué)者們的意愿如何，也不管實(shí)踐者是否承認(rèn)價(jià)值在公共行政中的作用，事實(shí)上，公共行政自產(chǎn)生以來(lái)，其理論與范式越來(lái)越突顯其價(jià)值訴求。公共行政作為政府管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)，無(wú)論是哪種理論指導(dǎo)下的行政范式都離不開(kāi)社會(huì)倫理精神的導(dǎo)引，都是一定時(shí)代倫理精神的體現(xiàn)。行政與倫理、事實(shí)與價(jià)值，一直是彼此伴生和互動(dòng)的兩個(gè)方面。由傳統(tǒng)公共行政的以工具性的效率作為核心價(jià)值，到新公共行政對(duì)公平、民主等人文價(jià)值的追求，再到新公共服務(wù)以公共利益為核心的價(jià)值取向，公共行政越來(lái)越蘊(yùn)涵著對(duì)倫理精神的訴求，也越來(lái)越傾向于用倫理的視角去審視政府及其公共行政，倫理精神也越來(lái)越成為政府行政乃至整個(gè)社會(huì)治理體系的靈魂。誠(chéng)如美國(guó)著名行政學(xué)家戴維·K.哈特所說(shuō)：“公共行政并非一項(xiàng)專業(yè)技能，而是一種社會(huì)實(shí)踐道德的形式?！保?］正如阿馬蒂亞·森論證倫理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的不可分離一樣，公共行政是不能與價(jià)值無(wú)涉的，20世紀(jì)70年代公共行政倫理學(xué)作為一門交叉學(xué)科的產(chǎn)生，正是這兩個(gè)領(lǐng)域溝通與融合的結(jié)果。公共行政倫理學(xué)的產(chǎn)生不僅是對(duì)公共行政產(chǎn)生之思想基礎(chǔ)——政治與行政二分理論的消解，在其思想淵源上更是對(duì)于事實(shí)與價(jià)值二分這一思想方法的消解，也為我們從倫理的角度審視公共行政、研究公共行政價(jià)值開(kāi)辟了道路。

二、尋求公共行政價(jià)值的實(shí)踐背景：對(duì)官僚制工具理性的超越

“官僚制”，亦稱科層制?！肮倭胖啤钡挠⑽臑閎ureaucracy，由法語(yǔ)bureau和希臘語(yǔ)cratos復(fù)合而成。bureau的原意是指寫(xiě)字臺(tái)，后引申為官員辦公的地方。后綴cratos的意思是管理、治理、統(tǒng)治。bureaucratie在18世紀(jì)已逐漸成為一個(gè)普遍的政治學(xué)詞匯，并具體指稱實(shí)施管理的政府行政機(jī)構(gòu)。官僚制作為一個(gè)國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)行統(tǒng)治和管理的組織和行為體系是社會(huì)分工的結(jié)果，無(wú)論是在東方或是西方，作為組織形式的官僚制在古代中國(guó)、埃及和晚期羅馬帝國(guó)就已經(jīng)存在。中國(guó)古籍中最早出現(xiàn)“官僚”一詞的典籍是《國(guó)語(yǔ)·魯語(yǔ)（下）》，文中有“今吾子之教官僚”之說(shuō)。中國(guó)古代的“官僚”與古埃及、羅馬官僚的產(chǎn)生一樣，源自于國(guó)家大型工程建設(shè)的需要。根據(jù)馬克斯·韋伯（Max·Weber）對(duì)于中國(guó)官僚制的研究，“家產(chǎn)官僚制最初起源于對(duì)初潮（vorflut）的治理與運(yùn)河的開(kāi)鑿，也就是說(shuō)起源于建筑工程”［8］（P64）。韋伯將官僚制在中國(guó)產(chǎn)生的原因歸結(jié)為公共工程建設(shè)的需要，但中國(guó)的官員資格的獲取卻不是由技術(shù)或財(cái)富決定的，而是以人文素養(yǎng)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。“中國(guó)歷來(lái)最為突出的是將人文教育作為社會(huì)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，其程度遠(yuǎn)超過(guò)人文主義時(shí)代的歐洲和德國(guó)的情形?！保?］（P127）中國(guó)古代的官僚由于缺乏抽象的、成文的規(guī)范為基礎(chǔ)的法理程序，行政實(shí)施是以理想上的公道觀念為基礎(chǔ)的，所以，中國(guó)歷代王朝的行政機(jī)構(gòu)，用韋伯的話來(lái)講，是前官僚制的［9］（P128）。這也就是為什么在中國(guó)難以發(fā)展出現(xiàn)代官僚制的原因。在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，“官僚制”一詞往往帶有貶義，與行政的“低效率”同義，強(qiáng)調(diào)該制度下產(chǎn)生的煩瑣公事程序、拖拉工作作風(fēng)以及泛濫成災(zāi)的各種公文和會(huì)議記錄等狀況［10］（P52）。這與馬克斯·韋伯所研究的現(xiàn)代“官僚制”有著本質(zhì)的不同。在韋伯看來(lái)，現(xiàn)代官僚制只能產(chǎn)生于近代西方資本主義國(guó)家，因?yàn)橹挥性诮Y本主義國(guó)家才擁有既具合理性又具合法性官僚制的“土壤”——法理型統(tǒng)治的理性國(guó)家，中國(guó)古代所缺乏的正是這種“合理化”的因素，而表現(xiàn)為一種徹底的世俗主義精神，這樣體制下的官僚制只具有合法性而缺乏合理性。韋伯在《儒教與道教》中對(duì)于古代中國(guó)和歐洲官僚制的比較研究，其目的就是為了他對(duì)于現(xiàn)代官僚制的合理性作一種“合理性”的論證。

韋伯對(duì)官僚制的分析視角主要是考察官僚制的結(jié)構(gòu)和作用，從分析社會(huì)組織結(jié)構(gòu)入手，指出任何組織都是以某種形式的權(quán)威為基礎(chǔ)的，并提出歷史上存在著三種類型的權(quán)威：個(gè)人魅力型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威和法理型權(quán)威。前兩種類型的權(quán)威以及依據(jù)這兩種權(quán)威而作出的支配行為和建立在其權(quán)威基礎(chǔ)上的組織都屬于非理性范疇，不宜作為現(xiàn)代官僚組織及其行為的基礎(chǔ)。只有法理型組織才兼具合法性與合理性的特征。作為一種理想的行政組織形式，官僚制是建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的最有效率、“最純粹類型”的組織形式，其特征表現(xiàn)為：（1）固定的、正式的權(quán)限范圍，這一范圍一般由法來(lái)加以規(guī)定；（2）權(quán)威由組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)和各種等級(jí)授予，有一種固定而有秩序的上下等級(jí)制；（3）管理有章可循；（4）管理人員專業(yè)化；（5）官員有較強(qiáng)的工作能力；（6）公務(wù)的管理遵循一般的規(guī)律［11］（P65）。由上可知，韋伯設(shè)計(jì)的官僚制是一種理性化、技術(shù)化和非人格化的組織體制，為了避免權(quán)力濫用，拋棄了人治因素，體現(xiàn)了科學(xué)精神與法制精神，在功能與效率上遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于非理性的行政行為。然而正是這樣一種建基于合理性與合法性基礎(chǔ)上的行政組織和管理理論，從它誕生以來(lái)，無(wú)論是在理論層面還是在行政實(shí)踐過(guò)程中都遭致諸多的詬病，甚至這個(gè)理想化的行政模式還被指責(zé)為是現(xiàn)代政府失靈的根源。面對(duì)公共行政實(shí)踐中的諸如政府財(cái)政危機(jī)、社會(huì)福利政策難以為繼、政府機(jī)構(gòu)日益臃腫、效率低下、公眾對(duì)政府能力失去信心等一系列問(wèn)題，人們開(kāi)始對(duì)韋伯官僚制理論進(jìn)行批判性的反思，“一方面，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方國(guó)家根據(jù)韋伯官僚制原則而不斷修繕、建構(gòu)起來(lái)的官僚體制出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性危機(jī)；另一方面，也說(shuō)明韋伯官僚制理論本身存在著邏輯斷裂帶”［12］（P60-61）。對(duì)于官僚制在實(shí)際運(yùn)行中和官僚制本身存在的這兩個(gè)問(wèn)題，我們需要進(jìn)行客觀地分析。韋伯是在歷史的敘述中建立其“理性官僚制”的理想類型的，這種理想類型秉承了法理型權(quán)威的“理性”要素（形式理性），并將歷史和現(xiàn)實(shí)中的具體的個(gè)別的官僚制的某些主要特征抽取出來(lái)綜合而成，是對(duì)現(xiàn)實(shí)官僚制的一種抽象與綜合，是思維構(gòu)造的一種完美理想境界。韋伯在建構(gòu)官僚制的理想模型時(shí)就知道這種模型與現(xiàn)實(shí)的差異性，而且在他建構(gòu)官僚制的理想模型的時(shí)期，官僚制也未得到充分的發(fā)展并遭遇到結(jié)構(gòu)性危機(jī)，因而對(duì)于韋伯官僚制的反思，不能僅從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)入手，以經(jīng)驗(yàn)觀察的結(jié)果來(lái)指責(zé)概念建構(gòu)對(duì)經(jīng)驗(yàn)世界的偏離，這種指責(zé)恰恰是對(duì)韋伯“理想類型”方法論的偏離。因此，值得反思的根本問(wèn)題應(yīng)該是對(duì)現(xiàn)代官僚制得以建立的合理性概念的反思。

韋伯從實(shí)證主義出發(fā)，把社會(huì)行為分為合理性行為和非理性行為，其中合理性分為形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性，或稱為工具合理性與價(jià)值合理性。在韋伯看來(lái)，實(shí)質(zhì)合理性是價(jià)值判斷的基礎(chǔ)，它對(duì)行動(dòng)的目的和后果作出價(jià)值評(píng)價(jià)，是一種關(guān)乎倫理主義或道德理想的一種合理性。這種合理性強(qiáng)調(diào)行動(dòng)的社會(huì)道德評(píng)價(jià)，忽視行動(dòng)的效率，是一種主觀性的合理性，是傳統(tǒng)社會(huì)的本質(zhì)特征。形式合理性作為一種工具理性是消解了價(jià)值判斷、祛除巫魔的合理性，這種合理性以計(jì)算為手段并盡可能對(duì)于行動(dòng)本身以及行動(dòng)所能達(dá)到的預(yù)期目的進(jìn)行計(jì)算，是一種科學(xué)高效、純粹客觀的合理性，是現(xiàn)代社會(huì)所需要的一種合理性。韋伯對(duì)于合理性的論說(shuō)是為建構(gòu)其現(xiàn)代官僚制服務(wù)的，韋伯割裂形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性、工具合理性與價(jià)值合理性之間的關(guān)系，將其官僚制理論建立在“純粹客觀的”工具理性、形式合理性的基礎(chǔ)之上。而這種價(jià)值理性與工具理性的對(duì)立伴隨著理性主義的發(fā)展在實(shí)踐中又進(jìn)一步表現(xiàn)為信仰倫理與責(zé)任倫理的沖突。韋伯所建構(gòu)的官僚制在形式合理性和工具理性的原則下，片面追求行政責(zé)任的制度化設(shè)計(jì)，官僚制的科層體系僅僅表現(xiàn)為行政官員按章程辦事、受規(guī)則約束的運(yùn)作體系，它遵循的是“形式主義的非人格化的統(tǒng)治”，它“不因人而異”［13］（P243，251）。以這樣的模式建立起來(lái)的官僚制合理性是一種“形式合理性”，而不具有“實(shí)質(zhì)合理性”，行政過(guò)程是不包含價(jià)值、信念的純粹的技術(shù)過(guò)程，行政官員在這個(gè)體制和過(guò)程中只是一個(gè)工具，只對(duì)其所承擔(dān)的崗位負(fù)責(zé)。然而事實(shí)上，一個(gè)健全的社會(huì)必須是建立在工具合理性與價(jià)值合理性統(tǒng)一之上的，以官僚制作為組織形式的公共行政作為社會(huì)構(gòu)成的一個(gè)部分，其產(chǎn)生和運(yùn)作必定包含著一定社會(huì)的價(jià)值取向和倫理精神，存在著倫理評(píng)價(jià)和價(jià)值判斷，政府行政官僚體系應(yīng)該是一定社會(huì)政治、倫理精神的有效載體。另外，作為公共行政主體的個(gè)人也不應(yīng)該是一個(gè)“單向度”的人，尤其是擁有公共權(quán)力的行政官員，在行政事務(wù)越來(lái)越趨于多樣化、復(fù)雜化，行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性不斷增強(qiáng)，行政自由裁量權(quán)不斷加大的現(xiàn)代社會(huì)，其行政過(guò)程中“有許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的要求來(lái)處理”［14］（P99）。能否及時(shí)、公正、有效地行使行政權(quán)力，就在于行政主體是否堅(jiān)持社會(huì)公共利益的價(jià)值取向。而且行政主體的行政責(zé)任不僅源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)以及公眾對(duì)于行政主體角色的理性設(shè)計(jì)和合理期待，而且還源于行政主體出于信念、良知而對(duì)于自己角色責(zé)任的主觀認(rèn)同，是一種客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的統(tǒng)一。因此，將公共行政科層體系中的行政主體當(dāng)作一個(gè)沒(méi)有良知、沒(méi)有價(jià)值判斷的“工作機(jī)器”顯然是有失“合理性”的，必然會(huì)在實(shí)踐中遭致種種詬病。

在20世紀(jì)后期西方各國(guó)的政府改革和諸多“摒棄官僚制”理念的浪潮中，人們已開(kāi)始注意到官僚制作為一種組織形式的中立性帶來(lái)的問(wèn)題，開(kāi)始了超越官僚制工具理性的思考，西方公共行政理論與范式的不斷發(fā)展與變遷，以及行政倫理學(xué)的產(chǎn)生都昭示著公共行政倫理價(jià)值在公共行政中的重要作用，并不斷為公共行政組織注入價(jià)值理性。

三、公共行政價(jià)值研究的方法和路徑選擇

20世紀(jì)70年代以來(lái)，雖然伴隨著新公共行政理論和新公共服務(wù)理論的興起，公共行政學(xué)界越來(lái)越重視對(duì)于公共行政價(jià)值的研究，公共行政倫理學(xué)的應(yīng)運(yùn)而生就是對(duì)傳統(tǒng)公共行政忽視價(jià)值研究的回應(yīng)。然而，總體上來(lái)看，公共行政倫理學(xué)研究較為關(guān)注對(duì)行政實(shí)踐問(wèn)題的倫理探討，缺乏對(duì)行政倫理基礎(chǔ)理論形而上的思考，對(duì)于行政價(jià)值的研究也往往是基于學(xué)者各自不同的學(xué)術(shù)立場(chǎng)，尚未形成完整、統(tǒng)一的行政價(jià)值體系。筆者認(rèn)為，研究方法是存在于理論體系之中的，一方面理論體系通過(guò)方法來(lái)表達(dá)，另一方面，方法本身也是理論體系不可分割的一部分。公共行政學(xué)、公共行政倫理學(xué)研究上的不足，究其根本原因就在于研究方法上的滯后與不完備。即使是公共行政倫理學(xué)，雖然關(guān)注公共行政價(jià)值的研究，但價(jià)值只是作為其研究?jī)?nèi)容被考量，缺乏用倫理學(xué)的方法去探究和建構(gòu)公共行政價(jià)值體系的嘗試。因此，無(wú)論是公共行政學(xué)對(duì)于價(jià)值研究的關(guān)注，還是公共行政倫理學(xué)基礎(chǔ)價(jià)值體系的構(gòu)建都不能忽略倫理學(xué)方法。只有充分利用人類歷史上豐厚的倫理學(xué)資源，不僅要在公共行政研究中貫穿倫理精神，更應(yīng)該將倫理學(xué)方法應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)的公共行政研究來(lái)表達(dá)公共行政本身的倫理特征，倫理學(xué)方法和路徑選擇是公共行政價(jià)值研究不可或缺的維度。

博登海默在他的《法理學(xué)—法律哲學(xué)與法律方法》一書(shū)的前言中說(shuō)道，“對(duì)一般法律理論的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題所作的論述，乃是以某些蘊(yùn)含在我研究法理學(xué)問(wèn)題的進(jìn)路中的哲學(xué)假設(shè)和方法論假設(shè)為基礎(chǔ)的”［15］（P11）。同樣，對(duì)于公共行政價(jià)值的研究也應(yīng)該將倫理學(xué)方法作為表達(dá)公共行政價(jià)值的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的基本立場(chǎng)、維度和視野。不僅如此，對(duì)于公共行政價(jià)值的研究必然與人類社會(huì)關(guān)系中最為重要的價(jià)值訴求——正義相聯(lián)系，正如博登海默緊接所指出的，“這些假設(shè)中最基本的一點(diǎn)也許是這樣一種觀點(diǎn)，即任何法理學(xué)專業(yè)論著都不應(yīng)當(dāng)回避或忽視那些與在人際關(guān)系中實(shí)現(xiàn)正義有關(guān)的重要問(wèn)題，盡管任何企圖用客觀的標(biāo)準(zhǔn)處理這個(gè)問(wèn)題的做法都會(huì)遇到困難。我們認(rèn)為，法律的功能乃在于促進(jìn)這些人類價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因此，如果法律理論和法律哲學(xué)忽視這些人類價(jià)值，那么它們肯定是貧乏的、枯燥無(wú)味的?！保?5］（P11-12）公共行政作為一個(gè)“與在人際關(guān)系中實(shí)現(xiàn)正義有關(guān)的重要問(wèn)題”，公共行政價(jià)值研究必然是與正義價(jià)值緊密相關(guān)的一個(gè)研究領(lǐng)域，雖然形成客觀的標(biāo)準(zhǔn)解決處理公共行政價(jià)值問(wèn)題是有困難的，但倫理學(xué)方法必然成為公共行政價(jià)值研究的重要方法，而且公共行政價(jià)值研究必須體現(xiàn)正義的主題。也就是說(shuō)，對(duì)于公共行政價(jià)值的研究，應(yīng)該將“正義”作為其核心而展開(kāi)，公共行政正義是公共行政首要的、核心價(jià)值。

倫理學(xué)是一門哲學(xué)理論科學(xué)，“倫理學(xué)研究社會(huì)道德現(xiàn)象不能停留在簡(jiǎn)單的道德事實(shí)的記錄和單純的描述上，而是要深入到道德現(xiàn)象內(nèi)部去揭示其本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律”［16］（P9）。公共行政價(jià)值研究中倫理學(xué)方法的運(yùn)用必須緊緊圍繞公共行政產(chǎn)生、發(fā)展的客觀基礎(chǔ)——公共行政權(quán)力而展開(kāi)，通過(guò)揭示公共行政權(quán)力的本質(zhì)特征和內(nèi)在矛盾，抽象出“公共行政正義”的一般概念。在此基礎(chǔ)上運(yùn)用倫理分析的工具進(jìn)一步闡發(fā)“公共行政正義”的多元倫理維度。因?yàn)楣残姓x具有綜合的品質(zhì)，能夠具體表達(dá)其他公共行政的重要價(jià)值，如效率、平等和公共利益等價(jià)值。公共行政正義作為公共行政首要的核心價(jià)值，它的功能是幫助官僚制通過(guò)普遍接受的和為統(tǒng)治政體價(jià)值所認(rèn)可的合法的實(shí)踐服務(wù)于社會(huì)正義的目的。也就是說(shuō)，當(dāng)官僚機(jī)構(gòu)以追求正義的目標(biāo)行動(dòng)時(shí)，正義要求他們?yōu)槟切┍砻嫔峡雌饋?lái)有分歧的倫理和價(jià)值提供一種統(tǒng)一的分析視角，并在最終的價(jià)值追求上達(dá)成一致。公共行政正義不僅表征了行政本身的價(jià)值訴求，也體現(xiàn)了對(duì)行政主體的倫理要求，既體現(xiàn)了公共行政的工具性價(jià)值也是其目的性價(jià)值的體現(xiàn)，是公共行政正義的義務(wù)論、目的論和德性論三重倫理維度的有機(jī)統(tǒng)一［17］。不僅如此，“倫理學(xué)是一門特殊的實(shí)踐科學(xué)”［16］（P12），對(duì)公共行政的倫理學(xué)闡釋不能脫離開(kāi)公共行政的實(shí)踐本身，現(xiàn)實(shí)中公共行政正義的客觀存在本身就是多重維度的，只有采用不同的倫理視角去關(guān)照才能夠客觀地反映其實(shí)際存在，才能避免研究方法上的偏執(zhí)并保持理論構(gòu)建的完備性。公共行政正義作為行政倫理研究的一個(gè)重要內(nèi)容，也是公共行政實(shí)踐的核心價(jià)值要求，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展具有舉足輕重的作用［18］。因此，對(duì)于公共行政價(jià)值研究的路徑選擇除了倫理學(xué)分析方法外，還必須克服西方有些學(xué)者在研究中基于各自不同的研究立場(chǎng)、各自為政的現(xiàn)象，必須對(duì)公共行政自身價(jià)值內(nèi)涵進(jìn)行深入挖掘，并整合公共行政正義不同維度的指向，形成以公共行政正義為核心的價(jià)值體系研究路向。

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In Search of the Value of Public Administration

YANG Dong-yan
（The Research Center for Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou，Henan 450001，China）

The value of public administration is an important element in the research of public administration ethics，but also the practical needs of public administration.The study of public administration value is based on the following two premises：the theoretical presupposition——dissolution of the dichotomy between fact and value；the practice context——surpassing the instrumental rationality of bureaucratic system.The application of ethics for constructing the public administration’s value system which takes justice as the core，is the route to research the value of public administration，that can’t be ignored.

public administration；value；dichotomy；bureaucratic

B82-051

A

1000-2529（2011）05-0039-05

2011-04-18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共行政核心價(jià)值研究”（09BZZ026）；河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系優(yōu)化研究”（2010-JD-008）

楊冬艷（1964-），女，湖北云夢(mèng)人，鄭州大學(xué)公共管理研究中心教授，哲學(xué)博士。

（責(zé)任編校：文 建）