蔣 莉
(江蘇技術(shù)師范學(xué)院,江蘇 常州 213001)
環(huán)境整治的根本之道
——兼對我國現(xiàn)行環(huán)保治理模式的反思
蔣 莉
(江蘇技術(shù)師范學(xué)院,江蘇 常州 213001)
環(huán)境作為一種公共物品的外部性特征決定了承擔環(huán)保責任的主體主要是政府,政府應(yīng)當提供完善的法規(guī)供給與嚴格的環(huán)境執(zhí)法等公共服務(wù)。當前,我國環(huán)保領(lǐng)域的環(huán)保風暴是一種運動式執(zhí)法,體現(xiàn)的是一種政治性思維而非法治思維,這種環(huán)境執(zhí)法模式不利于環(huán)境保護長效機制的建立,難以扼制愈演愈烈的環(huán)境惡化形勢。我國環(huán)境法治的根本之道在于實現(xiàn)觀念和體制上的轉(zhuǎn)變、強化環(huán)保部門權(quán)力、保障環(huán)保公眾參與、建立環(huán)境保護的激勵機制。
環(huán)保風暴;環(huán)境保護;法治
自2005年起,國家環(huán)??偩郑ōh(huán)保部)先后五次刮起環(huán)保風暴①。在第三、四次環(huán)保風暴中,甚至啟用了“區(qū)域限批”、“流域限批”政策,呈現(xiàn)出凌厲無比的高壓態(tài)勢,但令人遺憾的是,環(huán)保風暴所體現(xiàn)的嚴刑峻法和環(huán)保職能部門的高調(diào)并不能從根本上制止環(huán)境違法行為,難以遏制愈演愈烈的環(huán)境惡化形勢。事實上,這種運動式的執(zhí)法實際效果非常有限,原因很簡單:環(huán)保風暴如果有效,又何需先后五次?環(huán)保風暴呼嘯而來,又呼嘯而去,一些違法企業(yè)在環(huán)保風暴“風頭”緊時停停,“風頭”一過則繼續(xù)環(huán)境違法。筆者認為,落實環(huán)境保護是一項長久事業(yè),增強企業(yè)的環(huán)境保護意識并非這種作為事后行政懲罰手段的環(huán)保風暴一頓“棒喝”就能解決的,環(huán)保的根本應(yīng)重在源頭預(yù)防與長效機制的建立。治理日趨嚴重的環(huán)境問題不能畢其功于一役,環(huán)保風暴這種運動式執(zhí)法模式暴露了我國環(huán)境法治建設(shè)進程中一些深層次的問題。
環(huán)境作為一種公共物品的外部性決定了承擔環(huán)保責任的主要是政府,政府應(yīng)當提供完善的法規(guī)供給與嚴格的環(huán)境執(zhí)法等公共服務(wù)。當前,我國環(huán)境問題的根本已不在于環(huán)境立法的不完善,事實上自20世紀70年代末我國正式開始現(xiàn)代環(huán)境立法以來,環(huán)境保護立法在各部門法中發(fā)展得最快,目前我國環(huán)境資源立法數(shù)量已居世界前列,然而我國的環(huán)境狀況卻沒有隨著這些法律的頒布而得到相應(yīng)改善,相反環(huán)境質(zhì)量整體上還呈現(xiàn)出惡化的趨勢。這說明,已經(jīng)制定的立法并沒有真正得到實施[1]。
對環(huán)境保護事業(yè)而言,事后懲罰僅是一種亡羊補牢的手段,環(huán)境保護的重點應(yīng)當從源頭上控制污染和防止生態(tài)破壞,其中最為重要的是嚴格執(zhí)行以“預(yù)防為主”的環(huán)境影響評價制度。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》規(guī)定了環(huán)境影響評價制度,該法第十三條明確規(guī)定:“建設(shè)污染環(huán)境的項目,必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理規(guī)定。建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書,必須對建設(shè)項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價,規(guī)定防治措施,經(jīng)項目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后,計劃部門方可批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書?!薄逗Q蟓h(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等單行環(huán)境保護法律中也對環(huán)境影響評價制度作出了規(guī)定。事實上,早在1981年,《基本建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》即對環(huán)境影響評價的范圍、內(nèi)容、程序等作出了明確規(guī)定,1998年國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》進一步擴大了評價的范圍,在我國確立了完整的環(huán)境影響評價制度。2003年9月1日開始實施的《環(huán)境影響評價法》對規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價的內(nèi)容、程序以及相應(yīng)的法律責任作了具體規(guī)定。但是,“徒法不足以自行”,完善的法律并不能保證其在實踐中得到切實的遵守,例如2005年第一次“環(huán)保風暴”中被國家環(huán)保總局亮“紅牌”緊急叫停的30家違法違規(guī)環(huán)評項目名單,幾乎全是投資額上億甚至數(shù)十億元的電力大項目,有的甚至是經(jīng)國務(wù)院或其他部委批準立項的。
面對當前愈演愈烈的環(huán)境惡化形勢,那種“當好官就不要搞污染”勸誘式的道德說教根本無濟于事,必須探究的是:有的政府有時為何會甘當環(huán)境違法企業(yè)的保護傘,中央的環(huán)保政策為何會在地方失靈?筆者認為,出現(xiàn)這種情況的根本原因即在于具體制度安排的失當。
(一)現(xiàn)行中央與地方關(guān)系的制度安排、官員任命及考核機制等方面存在缺陷
我國1994年開始實行的分稅制,由于是通過行政權(quán)力由中央政府單方面所決定的,缺少地方與中央充分協(xié)商、搏弈的過程,中央抽取的比例過大。但是,地方政府財稅分配比例小,卻必須提供在整個公共服務(wù)體系中份額更大的地方公共物品與公共服務(wù),在這種情況下,地方政府無論是為了完成法定的地方公共服務(wù)任務(wù),還是官員為了制造政績,甚至為了應(yīng)付“吃財政飯”,均有擴大GDP用做大總盤子的方法通過不變的分成比例來增加地方財政收入的沖動[2]。因此,地方政府紛紛熱衷于“招商引資”,不惜以犧牲環(huán)境資源為代價,將經(jīng)濟發(fā)展片面地理解為GDP的增長,造成環(huán)境污染的國內(nèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移、整體環(huán)境形勢日趨惡化的狀況。特別是國有資產(chǎn)投資的大項目,對項目所在地的就業(yè)、發(fā)展、銀行的金融風險等有重大的影響,地方政府與之關(guān)系更是難以理清,對當?shù)厮斐傻奈廴?,當?shù)卣y免睜一只眼閉一只眼。
(二)環(huán)保權(quán)力執(zhí)行受限
就中央層面,最高環(huán)境主管部門環(huán)??偩稚駷榄h(huán)保部,反映了中央對環(huán)保的重視。但是,我國環(huán)保權(quán)力的安排,無論是體制安排上還是法律規(guī)定上均存在著嚴重的缺陷。首先,地方各級環(huán)保部門實行的是雙重管理體制,以地方黨委和政府管理為主。地方環(huán)保部門的人、財、物均受制于地方黨委和政府,這樣的制度安排使地方環(huán)保部門在行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)力時處處受到制約。其次,根據(jù)我國有關(guān)環(huán)保法的規(guī)定,對于環(huán)保違法行為,環(huán)保機關(guān)有權(quán)給予警告、罰款,報同級政府批準,給予責令限期治理、責令停產(chǎn)整頓、關(guān)閉等。據(jù)此,對于環(huán)保污染的企業(yè)有關(guān)部門只能給予警告和限定數(shù)額的罰款處罰,如果要對企業(yè)進行其他嚴厲處罰,環(huán)保部門只能報請同級政府批準,政府若不同意,環(huán)保部門也只能聽之任之。而對于中央企業(yè),地方環(huán)保部門無權(quán)處罰,只能層層上報,報請國家環(huán)保總局(部)給予處罰。中央直屬企業(yè)大都規(guī)模較大,違法行為也大多非常嚴重,經(jīng)過漫長的等待期,等到國家環(huán)保總局(部)來查處時,早已時過境遷[3]。再次,環(huán)保部門缺乏強制執(zhí)行權(quán)。例如,目前環(huán)保部門無權(quán)關(guān)閉污染嚴重的企業(yè),只能由縣級以上人民政府來行使這一權(quán)力。因此,由于地方環(huán)保權(quán)力的不獨立,環(huán)保部門對于環(huán)境污染即使想制止也心有余而力不足。最后,環(huán)境保護職能分散在環(huán)保、水利、交通、國土、公安等多個部門,分管部門間關(guān)系不明確,環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空。
(三)違法成本過低,起不到震懾作用
我國《環(huán)境影響評價法》第三十條規(guī)定:“建設(shè)項目依法應(yīng)當進行環(huán)境影響評價而未評價,或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)依法批準,審批部門擅自批準該項目建設(shè)的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,由上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任?!钡谌粭l規(guī)定:“對建設(shè)單位未依法報批或重新報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件、擅自開工建設(shè)的,責令停止建設(shè),限期補辦手續(xù),逾期不補辦手續(xù)的,可以處5~20萬元的罰款。或建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準或未經(jīng)原審批部門重新審核同意,建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的,責令停止建設(shè),可以處5~20萬元的罰款?!钡牵瑓^(qū)區(qū)5~20萬元的罰款,對像三峽總公司投資建設(shè)的金沙江溪洛渡水電站項目(靜態(tài)總投資446億元)、三峽工程電源電站(靜態(tài)總投資4.27億元)和三峽地下電站項目(靜態(tài)總投資69.97億元)來說,可謂是九牛一毛。環(huán)境法設(shè)定的行政處罰額度普遍過低,且環(huán)保部門無強制手段,遂造成企業(yè)違法成本低、守法成本高,一些企業(yè)寧愿交罰款,也不愿意達標排放的情況。
眾所周知,法律的一個重要功能是預(yù)測功能,如果人們看到的是環(huán)境守法昂貴、違法廉價,“守法吃虧”的心理必然會驅(qū)使作為“經(jīng)濟人”的企業(yè)家選擇后者。特別是,由于種種原因,一些發(fā)達地區(qū)當年在發(fā)展過程中,對環(huán)保法律的執(zhí)行比較寬松,這種寬松的執(zhí)法,在造成嚴重環(huán)境污染的同時,也創(chuàng)造了輝煌的財富。更關(guān)鍵的是,對于違法的個人來說,無論是政府決策者還是企業(yè)得利者,都在這種降格的處罰中得到了極大的利益[4]。有這樣的先例,“守法吃虧、違法占便宜”必然成為一種經(jīng)驗之談。運動式執(zhí)法的環(huán)保風暴不能從根本上改變造成環(huán)境污染的體制,因此環(huán)保風暴只能治表而不能治里,最后必然變成了一種選擇性執(zhí)法,過后的反彈成為必然之結(jié)果。
環(huán)保風暴是由中央環(huán)保部門在最高權(quán)力的支持下發(fā)動的,借助環(huán)保風暴來提升中國的環(huán)保工作,并不是一種常規(guī)的管理辦法,這種自上而下、權(quán)力主導(dǎo)的壓制型環(huán)境執(zhí)法模式,存在著諸多缺陷:
1.環(huán)保風暴中所采取的“一刀切”的做法弊端明顯:(1)有侵犯企業(yè)的權(quán)利之嫌。眾所周知,在市場經(jīng)濟條件下,政府的職能應(yīng)定位在為社會提供公共物品與公共服務(wù)上,因此政府應(yīng)當中立,不應(yīng)過多干預(yù)市場,更何況市場具有自身的規(guī)律性,市場需求具有周期性、波動性的特點,政府過多的干預(yù)反而容易扭曲市場。例如,環(huán)保風暴的一個重要的目的是為了對電力、鋼鐵等行業(yè)進行“結(jié)構(gòu)調(diào)整”,淘汰“落后產(chǎn)能”,但問題是當初這些企業(yè)是按當時的法律、法規(guī)的規(guī)定所設(shè)立和經(jīng)營的,現(xiàn)在卻成為被淘汰的“落后產(chǎn)能”。自然正義要求利益的調(diào)整必須聽取相關(guān)利益方的意見,“落后產(chǎn)能”的標準和依據(jù)是如何產(chǎn)生的?產(chǎn)生的過程中有沒有與相關(guān)利益方進行充分的協(xié)商、搏弈?這種做法是否侵犯了企業(yè)的信賴保護利益?(2)某些“一刀切”的做法可行性差,還可能會產(chǎn)生新的環(huán)境問題。例如,工信部在2009年12月9日開始征求意見的《現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營準入條件及管理辦法》,其中除了在設(shè)備、環(huán)保方面對鋼鐵企業(yè)的準入條件進行了約束,還首次在規(guī)模上劃出了紅線:規(guī)定2008年度普鋼企業(yè)粗鋼產(chǎn)量必須達到100萬噸及以上,特鋼企業(yè)50萬噸及以上。但這樣的限制明顯不具有可行性,正如業(yè)內(nèi)人士所指出的,“2004年那場宏觀調(diào)控,除了抓了鐵本幾個典型外,很多生產(chǎn)不達標的地軋鋼的鋼廠都在整改中死灰復(fù)燃,有的甚至白天關(guān)門,晚上偷偷開工。而現(xiàn)在需求這么好,鋼鐵企業(yè)又是支撐地方GDP和解決就業(yè)的中流砥柱,別說淘汰落后產(chǎn)能因為沒有具體的補償措施而推進困難,讓鋼廠不私自增加新的產(chǎn)能就不錯了”[5]。再如,出席“全國環(huán)境保護工作會議”的廈門市環(huán)保局局長謝海生指出,廈門市環(huán)保局曾經(jīng)花了3年時間關(guān)閉了島內(nèi)所有污染大的自備電源。但由于當?shù)赜秒娋o張,國家又宣布5年內(nèi)不建電廠,小發(fā)電“死灰復(fù)燃”,“小發(fā)電一年的增長數(shù)量,超過了過去10年的總和”,“國家在出臺某項政策時,一定要考慮在基層的可行性,否則,不僅企業(yè)不會說你好,連老百姓都會罵娘”[6]。
2.環(huán)保風暴體現(xiàn)的是一種傳統(tǒng)的政治性、專政思維,這種權(quán)力主導(dǎo)的運動式執(zhí)法,難免會對法治建設(shè)造成傷害。(1)與依法行政原則的要求尚有差距。環(huán)保風暴影響到眾多企業(yè)和個人的財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)利,法律保留原則要求對公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的侵犯必須有明確的法律依據(jù)。但是,目前環(huán)保風暴中所采取的“限批”手段所依據(jù)的規(guī)范級別較低,均為行政規(guī)范性文件,尚無狹義的法律層面的立法依據(jù)。鑒于“限批”執(zhí)法手段之嚴厲性、涉及面之廣泛性,國務(wù)院應(yīng)盡快通過適當方式為“限批”提供較高級別和較為完善的法律依據(jù),明確界定“限批”的對象、條件、程序和救濟等。另一種較為根本的完善路徑是修改現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》,從法律的層面為“限批”提供依據(jù)。鑒于當前《行政處罰法》已經(jīng)對行政處罰作出規(guī)定,如果在沒有特別法的規(guī)定下,環(huán)保部對企業(yè)的“限批”不能違反《行政處罰法》的原則規(guī)定[7]。(2)違反責任自負原則。2007年第三次環(huán)保風暴中所采取的“區(qū)域限批”就是停止審批相關(guān)行政區(qū)域境內(nèi)或所屬的除循環(huán)經(jīng)濟類項目之外的所有項目,直至違規(guī)項目徹底整改為止,亦即如果一個地區(qū)的某一個項目違規(guī),將有可能導(dǎo)致該區(qū)所有項目都要“連坐”,被暫緩審批[8]。這種“連坐”的做法,明顯違反了作為現(xiàn)代法治基本原則之一的責任自負原則。(3)欠缺正當程序保障。這主要表現(xiàn)在兩個方面,一是區(qū)域限批的采用過于突然,對行政處罰相對人權(quán)益的限制具有突兀性,違反了保障相對人權(quán)利的基本原則。二是區(qū)域限批沒有舉行公開聽證,潛藏著對第三人利益的巨大侵害[9]。
以最高權(quán)力來懲罰“不聽話”的地方政府與企業(yè),難免帶有或然性,最終有可能淪為一種選擇性執(zhí)法,“撞到槍口上的”地方政府和企業(yè)只能自認倒霉,而對我國環(huán)保狀況的總體改善并無大的裨益。事實上,與不定期進行的“掃黃打非”一樣,由于缺乏有效的長效機制,雖然在環(huán)保風暴開始時有關(guān)項目曾被一度叫停,但是環(huán)保職能部門的高調(diào)并不能使嚴刑峻法得到切實的執(zhí)行。筆者認為,環(huán)境保護是系統(tǒng)的工程,從長遠來看,解決中國環(huán)境問題,其根本之道在于建立現(xiàn)代政府機制,強化政府的公共服務(wù)職能,完善政府行為的監(jiān)督和制衡機制。
(一)轉(zhuǎn)變觀念和體制
(1)從經(jīng)濟建設(shè)型政府到中立型政府?,F(xiàn)代法治國家必然為稅收國家,政府的功能在于通過征稅獲得財政收入,利用所征的稅款為社會提供包括法規(guī)供給、公正執(zhí)法與司法等內(nèi)容在內(nèi)的公共物品與公共服務(wù)?,F(xiàn)代政府地位必須中立,經(jīng)濟行為則由市場通過交易來進行,原則上政府不參與經(jīng)濟、不干預(yù)微觀經(jīng)濟[10]。作為市場規(guī)則的制定者,以及同時擁有以暴力作為后盾的強制執(zhí)行權(quán)的政府,如果自身從事經(jīng)營,勢必造成市場扭曲和壟斷,對公正執(zhí)行法律規(guī)則造成破壞。因此,政府必須逐步從市場競爭性領(lǐng)域退出,恢復(fù)本應(yīng)具有的中立地位。(2)從情理型到法理型。長期以來,我國權(quán)力監(jiān)督體制一直存在著一些根本性的缺陷,實踐證明那種主要寄希望于官員的黨性與自覺的權(quán)力監(jiān)督模式的作用有限。無庸諱言,作為“政治人”、“經(jīng)濟人”、“理性人”的官員必然會從自身角度來計算利益的得失,并根據(jù)判斷結(jié)果來決定自己的行為。那種出了事故后,才采取自上而下糾問式的權(quán)力監(jiān)督與責任追究模式效果有限。因此,必須改變單純的GDP考核方式,將環(huán)境指標真正納入官員考核機制,實行環(huán)境目標責任制和責任追究制,對環(huán)??己藢嵭小耙黄狈駴Q制”。(3)完善社會主義民主機制。我國是社會主義國家,《憲法》明確宣示“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”,但是權(quán)力所有制并不等同于權(quán)力的具體行使方式,目前我國在權(quán)力具體產(chǎn)生與行使的過程中存在的缺陷較為明顯。必須改變地方官員事實上的任命方式以及對上不對下負責的現(xiàn)狀,充分發(fā)揮各級人民代表大會的作用,真正實現(xiàn)權(quán)力由人民產(chǎn)生、權(quán)力受人民監(jiān)督。(4)完善財稅體制。必須重新審視1994年中央政府單方面決定的分稅制所存在的弊端,通過中央與地方的對話與協(xié)商,按照權(quán)利與責任統(tǒng)一的原則來完善分稅制度,改變中央對地方剝奪過多的現(xiàn)狀,實現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化、法治化。只有保證了地方有足夠的財權(quán),才能有效地扼制當前許多地方政府降低環(huán)境標準來“招商引資”,以致造成污染國內(nèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀。
(二)強化環(huán)保部門權(quán)力
(1)建立環(huán)保部門垂直領(lǐng)導(dǎo)體制?,F(xiàn)行的地方環(huán)保部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,決定了地方環(huán)保部門必然在環(huán)境執(zhí)法方面難以作為。解決的辦法是仿效海關(guān)、國稅等系統(tǒng),實行環(huán)保部門的垂直領(lǐng)導(dǎo),以破除環(huán)境保護執(zhí)法中的地方保護主義。(2)修改相關(guān)環(huán)保法律,加大對環(huán)境違法的處罰力度,賦予環(huán)保部門強制執(zhí)行權(quán),建立環(huán)保部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。
(三)保障公眾的環(huán)境權(quán)利
環(huán)保風暴所體現(xiàn)的是一種自上而下的權(quán)力型思維模式,這種模式存在著以下的缺陷:中央環(huán)保政策必須通過地方政府來執(zhí)行,但是由于中央遠離地方、中央與地方的信息不對稱等因素的存在,必然會導(dǎo)致“上有政策,下有對策”的“代理人風險”。例如,盡管中央政府和環(huán)保部三令五申表示要嚴控“兩高一資”,但現(xiàn)實往往卻是,中央的意志到地方后便快速衰減甚至扭曲,在一些地方,中央“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、利民生”被精簡成了“保增長”?!按砣孙L險”以及環(huán)境的外部性,均決定了環(huán)保事務(wù)中公眾參與的重要性,如果缺乏公眾的積極參與,很容易造成環(huán)保制度失靈與政府失靈。(1)保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。一方面,落實《環(huán)境影響評價法》第二十一條關(guān)于“除國家規(guī)定需要保密的情形外,對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目,建設(shè)單位應(yīng)當在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前,舉行論證會、聽政會,或者采取其他形式,征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位報批的環(huán)境影響報告書應(yīng)當附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明”的規(guī)定,另一方面,落實《政府信息公開條例》,及時公布相關(guān)環(huán)境信息,便于公眾環(huán)保參與。(2)保障公眾的環(huán)境結(jié)社權(quán)與表達權(quán)。一個地方的環(huán)保事業(yè),直接關(guān)系當?shù)鼐用竦那猩砝?,一個地方的生態(tài)環(huán)境受到破壞,當?shù)鼐用袷亲畲蟮氖芎φ?,所以當?shù)鼐用駱?gòu)成了環(huán)保工作最深厚的群眾基礎(chǔ),是制約破壞環(huán)境行為的最直接的、最可依賴的力量。但是,單個公民在強大的企業(yè)面前,力量過于弱小,難以抗衡和制止企業(yè)的環(huán)境違法行為,因此保障公眾的環(huán)境結(jié)社權(quán)意義重大。但是,在傳統(tǒng)的社會控制型思維與體制下,“維穩(wěn)”往往成為地方官員壓制公眾環(huán)境權(quán)利的借口,事實上由此產(chǎn)生的政治責任卻由中央、由執(zhí)政黨來承擔,這種現(xiàn)象必須引起執(zhí)政黨的高度關(guān)注,并努力從體制上予以消除。筆者認為,環(huán)境保護作為一項公益性的事業(yè),沒有公眾的廣泛參與和支持是不可能的,事實上,近年無論是2003年公眾反對怒江大壩風波、還是2007年廈門PX風波、廣東番禺垃圾焚燒發(fā)電風波,公眾通過理性表達意見,政府、企業(yè)、公眾三者之間通過理性交往與良性互動,最終會使事件得以圓滿解決。因此,應(yīng)加強環(huán)境保護宣傳,提高公眾的環(huán)保意識,使公眾成為企業(yè)環(huán)境執(zhí)法狀況的監(jiān)督者。(3)建立環(huán)境公益訴訟機制,保障公眾環(huán)境訴權(quán)。在現(xiàn)代社會,大量的政府行政行為可能會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響,并進而影響公眾的環(huán)境權(quán)利。環(huán)境公益訴訟制度,即認為政府具體或抽象行政行為侵犯或影響其環(huán)境權(quán)利的公民、法人或其他組織,有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟,要求行政機關(guān)履行其法定職責或糾正、停止其環(huán)境侵權(quán)行為的制度。西方法治國家的實踐證明,環(huán)境公益訴訟制度對維護公眾環(huán)境權(quán)益,制止環(huán)境污染發(fā)揮的作用巨大,目前我國尚未對立環(huán)境公益訴訟制度,因此有必要借鑒西方法治國家的成功經(jīng)驗,設(shè)立這一制度鼓勵公眾通過訴訟途徑來糾正政府的環(huán)境侵權(quán)行為,切實維護公眾的環(huán)境權(quán)益[11]。
(四)建立環(huán)境保護激勵機制
對于環(huán)保事業(yè)而言,我們需要的是更長久、更富全局性的解決方案。筆者認為,當前嚴峻的環(huán)境形勢,一個重要的原因是缺乏激勵地方政府和企業(yè)長期有效配置環(huán)境資源的機制,而環(huán)境經(jīng)濟政策體系試圖在后者上尋求突破,亦被視為解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。2006年4月16日,溫家寶總理在全國第六次環(huán)保大會上指出,解決環(huán)境問題必須實現(xiàn)“從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”的“歷史性轉(zhuǎn)變”。具體而言,即采用綠色稅收、環(huán)境收費、綠色資本市場、生態(tài)補償、排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易、綠色保險等環(huán)境經(jīng)濟手段。因此,當前當務(wù)之急的任務(wù)是應(yīng)當采取各項環(huán)境經(jīng)濟政策,通過市場化的制度建設(shè),清楚地界定和保障權(quán)利,鼓勵和保護合法的契約行為,充分發(fā)揮市場機制的作用,使環(huán)保成為企業(yè)從被動到自覺的行為,而非簡單地用昂貴的行政之力來解決。
注釋:
①第一次環(huán)保風暴2005年1月18日,環(huán)??偩中纪=ń鹕辰宥伤娬镜?3個省市的30個違法開工項目,并表示要嚴肅環(huán)保法律法規(guī),嚴格環(huán)境準入,徹底遏制低水平重復(fù)建設(shè)和無序建設(shè);第二次環(huán)保風暴2006年2月7日,國家環(huán)保總局對9省11家布設(shè)在江河水邊的環(huán)境問題突出企業(yè)實施掛牌督辦,對127個投資共約4500億元的化工石化類項目進行環(huán)境風險排查,對10個投資共約290億元的違法建設(shè)項目進行查處;第三次環(huán)保風暴2007年1月10日,國家環(huán)保總局副局長潘岳通報1123億的82個嚴重違反環(huán)評和“三同時”制度的項目。環(huán)保總局啟動環(huán)保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段——“區(qū)域限批”政策;第四次環(huán)保風暴2007年7月4日國家環(huán)保總局宣布自即日起對長江、黃河、淮河、海河四大流域水環(huán)境污染嚴重、環(huán)境違法問題突出的6市2縣5個工業(yè)園區(qū)實行“流域限批”。對包括6家污水處理廠在內(nèi)的38家重污染企業(yè)實行“掛牌督辦”;第五次環(huán)保風2009年6月11日,國家環(huán)保部通報由于個別地區(qū)和企業(yè)嚴重違反國家企業(yè)政策和環(huán)保規(guī)定,進行項目建設(shè),從即日起,暫停審批金沙江中游水電開發(fā)項目,同時五大國有電企之一的華能集團和華電集團,各有一家在建的水電站,被責令停工進行整改。
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責任編輯呂學(xué)文
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C91
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1007-905X(2011)02-0144-04
2010-11-23
教育部人文社會科學(xué)青年項目(09YJC820047);江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目(09SJB820007)
蔣莉(1973— ),女,江蘇徐州人,江蘇技術(shù)師范學(xué)院副教授,主要從事環(huán)境管理研究。