胡 建 華

(華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079)

論農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)面臨的困境與對策

胡 建 華

(華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079)

如何加強和完善農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)是村民自治理論和實踐中亟待解決的重要課題，現(xiàn)有鄉(xiāng)村關(guān)系法律規(guī)定的缺陷不僅制約了農(nóng)村民主管理制度法治化的深入發(fā)展，而且導(dǎo)致農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)面臨內(nèi)、外部困境的阻礙。針對這些困境與問題，應(yīng)立足農(nóng)村民主管理制度發(fā)展面臨的實際法治環(huán)境條件，從建立健全村民民主權(quán)利體系和民主法治意識的培育機制，完善民主選舉法律規(guī)范及其保障機制，完善民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的法治規(guī)范和約束機制及建立健全民主管理制度法治化運行中的外部法治保障、執(zhí)法監(jiān)督和司法保護機制等方面有步驟、有重點、綜合系統(tǒng)、全面協(xié)調(diào)地推進農(nóng)村民主管理制度的法治化建設(shè)。

農(nóng)村民主管理制度；法治化建設(shè)；鄉(xiāng)村關(guān)系；外部困境；內(nèi)部困境；對策

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確把“健全農(nóng)村民主管理制度”作為今后農(nóng)村必須大力加強的六項制度建設(shè)之一，指出“發(fā)展農(nóng)村基層民主，以擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點”，并把“農(nóng)村基層組織建設(shè)進一步加強，村民自治制度更加完善，農(nóng)民民主權(quán)利得到切實保障”等內(nèi)容納入2020年農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標任務(wù)之中。由此可見，加強以民主選舉、民主決策、民主管理及民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的農(nóng)村民主管理制度的法治化建設(shè)對于推進農(nóng)村基層民主政治發(fā)展，具有重大的理論和踐價值。但是，由于現(xiàn)有鄉(xiāng)村關(guān)系相關(guān)法律規(guī)定的缺陷，農(nóng)村民主管理制度的法治化建設(shè)還面臨比較嚴峻的外部與內(nèi)部困境。正確地分析這些困境與問題，采取積極有效的措施不斷予以完善，加強農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)，不僅有利于促進農(nóng)村基層民主政治的進步，而且有利于推動法治國家建設(shè)的進程。

一、農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)面臨的外部困境

從法治的角度分析，現(xiàn)有規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系的法律規(guī)范主要集中在《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《組織法》)《村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(以下簡稱《條例》)中。其中，《憲法》第111條關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系只是作了一個原則性的規(guī)定?！督M織法》第61條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)?！洞逦瘯M織法》第5條集中規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的法律關(guān)系?！稐l例》第2條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心?？梢姟洞逦瘯M織法》和《條例》是規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系的兩個重要的法律性文本，但是這兩個重要的法律性文本的相關(guān)法律規(guī)范對鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定由于存在原則、粗略等特點，導(dǎo)致農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)面臨外部環(huán)境的困擾。

(一)“兩務(wù)”關(guān)系導(dǎo)致農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)目標環(huán)境不明

現(xiàn)行《村委會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“政務(wù)”及村的“村務(wù)”的規(guī)定比較籠統(tǒng)粗略?！洞逦瘯M織法》第5條規(guī)定既沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”村委會的內(nèi)容、方式及方法，也沒有明確村委會“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的的范圍和形式[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層行政權(quán)力的擁有者，諳熟基層行政系統(tǒng)的游戲規(guī)則，因而它在實際操作中通常將“指導(dǎo)、支持和幫助”關(guān)系演變?yōu)樯舷录壭姓`屬關(guān)系。這勢必使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“政務(wù)”與村委會的“村務(wù)”之間的銜接出現(xiàn)制度的“真空地帶”，這就使農(nóng)村的民主管理制度出現(xiàn)了“附屬行政化”及“過度自治化”等極端現(xiàn)象，甚至可能導(dǎo)致農(nóng)村的民主管理制度名存實亡，難以實現(xiàn)[2]。農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)的目標環(huán)境因此而陷入困境。

(二)“兩導(dǎo)”關(guān)系導(dǎo)致農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)體制環(huán)境不暢

《條例》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，《村委會組織法》又規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系?！洞逦瘯M織法》規(guī)定村黨支部“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”，“支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。但是對于農(nóng)村基層黨組織如何領(lǐng)導(dǎo)、支持和保障村民開展民主管理活動沒有具體明確可操作性的規(guī)定。同時，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同時又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記，這就使得理論上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的“指導(dǎo)關(guān)系”變成了實際上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村民主管理制度的行政化的趨勢的出現(xiàn)。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的指導(dǎo)關(guān)系的協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致了村支委和村委會“兩委”之間職責不清，出現(xiàn)爭奪農(nóng)村民主管理決策權(quán)的現(xiàn)象，還在農(nóng)村民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等方面都產(chǎn)生了不同程度的負面影響。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生從法治的根源來說主要是由現(xiàn)有法律在鄉(xiāng)村關(guān)系“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)”關(guān)系方面規(guī)定的缺陷導(dǎo)致的，這些缺陷的存在使得農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)的體制環(huán)境不暢。

(三)“兩心”地位不定導(dǎo)致農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)自治環(huán)境缺失

“兩心”主要指的是農(nóng)村基層黨組織(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部)是各自組織的“領(lǐng)導(dǎo)核心”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和村民會議是各自組織的“權(quán)力中心”。《條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，依據(jù)《憲法》和《村委會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和村民會議分別是各自的權(quán)力中心，加之《村委會組織法》對村民會議的組成和工作程序無明確規(guī)定，導(dǎo)致了在實踐中如何處理農(nóng)村基層的“核心”與“中心”的關(guān)系及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大及村支部、村委會相互之間在有關(guān)農(nóng)村民主管理制度重大問題方面的決定權(quán)等方面陷入了困境。由此可能對農(nóng)村民主管理制度在民主選舉、民主決策、民主管理及民主監(jiān)督等方面的“自治”產(chǎn)生一系列的負面影響，導(dǎo)致農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)的自治環(huán)境不暢。

(四)“兩權(quán)”相互沖突導(dǎo)致農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)法理環(huán)境模糊

這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)、村委會的準行政權(quán)與村民在農(nóng)村民主管理中的自治權(quán)之間的相互沖突和矛盾[3]。從相關(guān)法律規(guī)定來看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的行政管理角色比較明顯，根據(jù)《組織法》第61條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有管理經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)及財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等職權(quán)。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在管轄范圍內(nèi)通過自己的行政管理權(quán)力和資源來完成各項法定職責。在村委會的自治職責規(guī)定方面，許多省市在制定村委會組織法實施辦法時，都規(guī)定了“完成國家下達的各項任務(wù)”“組織村民完成鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依法布置的各項任務(wù)”等，在中央立法層面，有關(guān)村委會的法律文件有127部，其中約有40余部規(guī)定了村委會的職責[4]。這就是說，在規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)行政權(quán)力同時，又在相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定了村委會的義務(wù)，使村委會政務(wù)義務(wù)法定化，這使得村委會在一定程度上具有了準行政權(quán)的身份和角色。這就導(dǎo)致在行政管理中建立起來的鄉(xiāng)村關(guān)系實際上是一種控制和依附的關(guān)系。“村莊似乎被納入政府的直接管理體系”[5]。這從一個側(cè)面表明農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)面臨的法理環(huán)境模糊。

二、農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)面臨的內(nèi)部困境

相關(guān)法律法規(guī)對鄉(xiāng)村關(guān)系規(guī)定的缺陷，常常導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會、村黨支部與村委會之間產(chǎn)生角色錯位，在實踐中形成了非常態(tài)的異化的鄉(xiāng)村關(guān)系[6]。于此法治背景下，農(nóng)村民主管理制度內(nèi)部出現(xiàn)應(yīng)然供給富足與實然供給不足之間的制度供給相對缺失的矛盾和沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)、村委會的準行政權(quán)與村民的民主管理自治權(quán)之間開始進行某種較量和博弈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷強化自己的行動邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然決定著村委會，村委會受制于村黨支部，村黨支部受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委[7]。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常通過多種方式對以“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”為主要內(nèi)容的農(nóng)村民主管理制度進行干預(yù)，從而導(dǎo)致村級民主管理制度內(nèi)部運行的行政化，阻礙了農(nóng)村民主管理制度內(nèi)部運行的法治化建設(shè)。

(一)民主選舉缺乏嚴格的法治主體

民主選舉作為農(nóng)村民主管理制度中“四個民主”的第一個民主，在農(nóng)村民主管理制度的建設(shè)和發(fā)展中具有非常重要的地位和作用，加強民主選舉的法治化建設(shè)對于農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)的整體實現(xiàn)具有重要意義。對于民主選舉，《決定》的要求是：直接選舉，公正有序。即民主選舉的法治主體是村民，民主選舉以村民直選為主要方式。但是，在實踐中，農(nóng)村民主選舉通常被鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織控制，導(dǎo)致農(nóng)村民主選舉的法治主體倒置?！洞逦瘯M織法》《條例》和一些組織原則規(guī)定：村民委員會成員及黨支部成員應(yīng)分別由村民群眾和支部黨員民主選舉產(chǎn)生。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府組織通過控制村級組織的人員組成在民主選舉過程中成了事實上的法治主體，主要通過以下方式來實現(xiàn)，比如：控制村級組織干部的選配權(quán)及操縱村黨支部及村委會干部候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)等以達到直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部的目的?？梢姡r(nóng)村民主選舉的法治主體是不嚴格的，需要從法治的角度予以規(guī)范和治理。

(二)民主決策缺乏適格的法治載體

按照《決定》的要求，農(nóng)村民主管理制度中的民主決策要以“村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式載體”，可見，民主決策法治建設(shè)的重點是建立健全以村民會議、村民代表會議、村民議事為中心的決策制度機制，在涉及具體的重大村務(wù)的決策時要有民主、公開和透明的決策機制和運作程序。如在土地征用等與村民利益和權(quán)益保障密切相關(guān)的重大的村務(wù)的決策時，必須通過村民大會和村民代表大會等民主決策的法治載體予以決定。但在實踐中，由于“村財鄉(xiāng)管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會利用對村級財務(wù)的管理來加強對村委會及村干部的控制，從而達到左右村級事務(wù)民主決策的目的，這就偏離了民主決策法治化建設(shè)的目標和要求，導(dǎo)致在民主決策法治建設(shè)實踐中存在著用間接民主代替直接民主的傾向。比如，在有些農(nóng)村村委會民主決策中存在法治載體沒有充分發(fā)揮作用的現(xiàn)象[8]：有的農(nóng)村村委會長期不召開村民會議；有的未經(jīng)村民會議授權(quán)就由村民代表會議對法律規(guī)定必須由村民會議決定的事項作出決定等，在實踐中導(dǎo)致村民自治變成村干部自治。

(三)民主管理缺乏規(guī)范的法治內(nèi)容

《決定》要求民主管理的重點是建立和完善自我教育、自我管理、自我服務(wù)的制度機制，尤其是在村民的各種權(quán)利上應(yīng)有具體的制度保障和規(guī)范，真正體現(xiàn)自治。在實踐中探索出主要以村民自治章程、村規(guī)民約為主要內(nèi)容的民主管理制度。但是在民主管理實踐中存在著不同程度的形式主義，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是村級民主管理事務(wù)經(jīng)常被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指令性任務(wù)和指標替代，村民自治章程和村規(guī)民約形同虛設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家政權(quán)科層組織末端，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把上級政府分派的任務(wù)分攤到村委會，再由村委會分攤到農(nóng)戶，基于這種攤派，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的民主管理大多從利己角度采取選擇性政策執(zhí)行措施，從而導(dǎo)致農(nóng)村民主管理制度中的民主管理模式運行行政化[9]，致使民主管理內(nèi)容空殼化。二是存在農(nóng)村民主管理內(nèi)容不規(guī)范的現(xiàn)象[10]。有的村民自治章程、村規(guī)民約是由少數(shù)村干部制定的，約束村民的內(nèi)容規(guī)范多于村干部；有的村村務(wù)公開內(nèi)容不真實、公開的形式隨意性大，有些農(nóng)村村務(wù)管理既不讓村民參與，也不向村民公布情況。上述這些現(xiàn)象的存在不僅表明農(nóng)村民主管理缺乏規(guī)范的法治內(nèi)容，而且極大地阻礙了農(nóng)村民主管理內(nèi)容規(guī)范的法治化建設(shè)。

(四)民主監(jiān)督缺乏全面的法治客體

《決定》對農(nóng)村民主管理中的民主監(jiān)督的要求是：深入開展以村務(wù)公開、財務(wù)監(jiān)督、群眾評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐。民主監(jiān)督的重點是要建立健全“三務(wù)”(村務(wù)、財務(wù)、政務(wù))以及群眾在參與基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中更廣泛監(jiān)督客體范圍的制度機制。但在現(xiàn)有鄉(xiāng)村關(guān)系法治語境下，民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的法治建設(shè)還缺乏全面的法治客體。比如，有的農(nóng)村村委會只向村民會議或村民代表會議報告工作，但不組織或不許對村委會成員進行評議；有的村委會純粹不向村民會議或村民代表會議報告工作，也不接受村民或村民代表評議；有的農(nóng)村實行村財鄉(xiāng)管，使村民失去了民主監(jiān)督村級財務(wù)的權(quán)利；有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府掌握了村委會成員享受誤工補貼標準的決定權(quán)，使村級民主監(jiān)督的權(quán)利虛置。民主監(jiān)督缺乏全面的法治客體，導(dǎo)致了村級民主管理實踐中民主監(jiān)督制度的有效性低[11]，這主要表現(xiàn)在如下方面：一是民主監(jiān)督制度建設(shè)滯后，民主監(jiān)督法治客體不全面，民主監(jiān)督缺乏實效。二是民主監(jiān)督制度不能形成有效的合力，實踐中民主監(jiān)督缺乏全面的法治客體，導(dǎo)致農(nóng)民群眾對村級權(quán)力的運作缺少參與權(quán)、知情權(quán)、發(fā)言權(quán)，民主監(jiān)督作用很難奏效。

三、農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)的路徑探索

基于鄉(xiāng)村關(guān)系現(xiàn)有法律規(guī)定的缺陷對農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)造成內(nèi)、外部困境的阻礙，筆者認為：農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)是一個動態(tài)、開放、長期、漸進的過程，其核心是切實保障村民的民主選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)在農(nóng)村“四個民主”管理事務(wù)中的實現(xiàn)；其目標是實現(xiàn)農(nóng)村民主管理的規(guī)范化、制度化、法治化；其路徑是在現(xiàn)有鄉(xiāng)村關(guān)系法治語境下，從構(gòu)建村民民主權(quán)利與法治意識的培育機制出發(fā)，不斷地建立健全農(nóng)村民主管理的內(nèi)、外部法律制度及其保障機制，走重點突出、綜合系統(tǒng)、全面協(xié)調(diào)的法治化發(fā)展道路。

(一)建立健全村民民主權(quán)利體系和民主法治意識的培育機制

農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)的重要內(nèi)涵是保護村民在農(nóng)村民主管理事務(wù)中的各項權(quán)利?？v觀現(xiàn)代民主法治建設(shè)的歷程，民主立法在內(nèi)容上集中體現(xiàn)為“以權(quán)利為核心”的原則?！皺?quán)利是建造法律的基本材料”[12]，“不認真對待權(quán)利，就不會認真對待法律”[13]。在我國，立法中的權(quán)利核心原則和理念為“人民的利益是最高的法律”。農(nóng)村民主管理制度法治建設(shè)的關(guān)鍵就是切實保障村民的民主選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等自治權(quán)利在農(nóng)村民主管理事務(wù)中實現(xiàn)，其中村民民主選舉權(quán)的落實是重要前提和基礎(chǔ)，“選舉并不制定政策，選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端，它只決定由誰來解決爭端”[14]。民主選舉權(quán)在民主管理制度法治建設(shè)權(quán)利體系中是民主決策權(quán)、民主管理權(quán)及民主監(jiān)督權(quán)等權(quán)利得以進一步發(fā)展和實現(xiàn)的重要保障性權(quán)利，幾項民主權(quán)利之間相互影響、制約，共同構(gòu)建起村民民主權(quán)利體系。同時要建立健全民主法治意識的培育機制。一是要樹立“以人為本”，促進村民全面自由發(fā)展的理念，通過法律文化的教化，培育農(nóng)民的法治意識并使其成為指導(dǎo)自己的行為習慣的主流意識；二是構(gòu)建起最大限度維護農(nóng)民合法權(quán)益的民主法治意識養(yǎng)成機制；三是要大力加強農(nóng)村村干部的法治教育和培訓(xùn)，為完善村民民主權(quán)利保障體系和民主法治意識的培育機制奠定有力的干部、組織基礎(chǔ)。

(二)進一步完善民主選舉法律規(guī)范及其保障機制

在農(nóng)村民主管理制度法治化建設(shè)中，民主選舉是前提和基礎(chǔ)[15]。它與農(nóng)村民主管理法治化建設(shè)是良性的互動關(guān)系。2010年《村委會組織法》修訂，關(guān)于民主選舉方面的規(guī)定，新法從第11條到第21條共有11條，舊法從第11條到第16條共有6條，雖然增加的條數(shù)不多，但是完善的內(nèi)容比較豐富，比如增加了選民登記的內(nèi)容，直接和間接地規(guī)定了村委會成員候選人的資格條件，增加了委托投票的規(guī)定，新增了新一屆村委會產(chǎn)生之后工作移交的規(guī)定等等[16]?！洞逦瘯M織法》修訂后，非常有必要建立健全村級民主選舉制度的配套法律規(guī)范及其保障機制。筆者認為，應(yīng)主要從以下方面著手。第一，各地方根據(jù)新的《村委會組織法》在制定村級民主選舉實施條例和規(guī)章制度中，應(yīng)重點完善如下內(nèi)容：統(tǒng)一選民資格標準；明確候選人資格，保障、維護和真正實現(xiàn)村民的知民主選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進一步細化各地方直接選舉的操作程序和組織步驟，加強選舉監(jiān)控和檢查驗收等。第二，完善村民選舉權(quán)的保障機制。首先可以考慮以立法、司法解釋的形式擴大民事訴訟中選舉資格訴訟的適用范圍，其次可以考慮將行政權(quán)非法干預(yù)選舉權(quán)的行為納入行政訴訟受案范圍，再次可以考慮將那些嚴重干擾村民民主選舉并造成嚴重后果的危害行為納入刑法規(guī)定中破壞選舉罪的適用范圍。

(三)進一步完善民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的法治規(guī)范和約束機制

修訂后的《村委會組織法》，從村民會議、村民代表會議及村民小組會議三個方面完善了民主議事和決策制度，從村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)、民主評議制度、村務(wù)檔案制度、村委會成員任期和離任經(jīng)濟責任審計等方面完善了民主管理和民主監(jiān)督制度[16]。但在民主決策的法治載體、民主管理的法治內(nèi)容規(guī)范及民主監(jiān)督的法治客體等方面有待進一步完善。為此，各地尤其是各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會等在貫徹落實《村委會組織法》的實踐中應(yīng)對民主決策、民主管理及民主監(jiān)督等方面進行需求性制度完善與創(chuàng)新，當發(fā)展到一定階段后,國家再介入更完整的制度供給過程,把成功的實踐經(jīng)驗上升為國家層面的法律條文[17]。首先，進一步完善民主決策法治載體，重點是完善以村民會議、村民代表會議、村民議事的決策制度機制，尤其是在具體的重大村務(wù)的決策時要重視載體的適格性。其次，完善民主管理的法治內(nèi)容，重點是通過制定村規(guī)民約與村民自治章程在村民的各種權(quán)利上建立健全具體的制度規(guī)范和保障機制，確保村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的實現(xiàn)。再次，民主監(jiān)督的重點是構(gòu)建范圍全面、廣泛的包括村務(wù)、財務(wù)、政務(wù)等在內(nèi)的民主監(jiān)督法治客體，健全群眾廣泛參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的制度機制。

(四)建立健全民主管理制度法治化運行中的外部法治保障、執(zhí)法監(jiān)督和司法保護機制

在農(nóng)村民主管理制度法治化運行中的外部法治保障方面，重點加強以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政能力為中心的農(nóng)村民主管理外部法律制度建設(shè)。首先應(yīng)重新規(guī)范鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，建議可考慮制定一部《鄉(xiāng)村關(guān)系法》，以具體的法律條文明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系，或者在實踐中貫徹落實《村委會組織法》第4條規(guī)定的鄉(xiāng)村關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)。其次，應(yīng)規(guī)范鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系的內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會主要進行政治指導(dǎo)及對村委會執(zhí)行國家政策和法律進行監(jiān)督。再次，應(yīng)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會權(quán)力行使方式，逐步由事前性權(quán)力行使方式轉(zhuǎn)變到以事后性權(quán)力行使方式為主。同時應(yīng)建立健全農(nóng)村民主管理制度運行中的執(zhí)法監(jiān)督和司法保護機制：第一，在《村委會組織法》關(guān)于劃分政府權(quán)力與村民權(quán)利的邊界的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定行政權(quán)不得干涉村民自治體內(nèi)部的合法事項，并對干預(yù)行為規(guī)制和責任追究做出明確界定。第二，建立村民自治權(quán)行政訴訟救濟制度，應(yīng)當允許村民或村民委員會對行政權(quán)侵犯村民自治權(quán)的行為提起行政訴訟。第三，在《民事訴訟法》中增設(shè)“選舉訴訟”的范圍，將村民自治中選民資格糾紛納入民事訴訟中選舉訴訟的范疇，以程序化的司法救濟保障村委會選舉的合法秩序及村民的民主管理權(quán)利。

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[責任編輯孫景峰]

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1000-2359(2011)05-0047-05

胡建華(1976—)，男，重慶涪陵人，華中師范大學政治學研究院博士研究生，長江師范學院政治與公共管理學院副教授，長江師范學院烏江流域社會經(jīng)濟文化研究中心兼職研究員，主要從事基層民主與法制建設(shè)研究。

國家社科基金重大項目(08&ZD028)

2011-06-12