寧金龍

（河北省公安廳，河北 石家莊 050051）

新時(shí)期警察執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變與規(guī)范化執(zhí)法

寧金龍

（河北省公安廳，河北 石家莊 050051）

新時(shí)期警察執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變與規(guī)范化執(zhí)法是在理論和實(shí)踐上迫切需要解決的課題。界定警察行政執(zhí)法理念及活動(dòng)的概念，找出存在的問(wèn)題，提出解決的對(duì)策。促進(jìn)警察執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變：堅(jiān)持依法行政，樹(shù)立法律信仰；肯定“以人為本”的執(zhí)法理念；和諧社會(huì)和諧執(zhí)法；樹(shù)立執(zhí)法規(guī)范化理念。推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化：正確把握推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的思路和原則；規(guī)范警察行政立法；完善警察行政執(zhí)法程序；細(xì)化執(zhí)法環(huán)節(jié)；健全執(zhí)法監(jiān)督。

警察；執(zhí)法理念；轉(zhuǎn)變理念；規(guī)范化執(zhí)法

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的公安機(jī)關(guān)及人民警察在保障社會(huì)安寧以及公民人身財(cái)產(chǎn)安全的方面發(fā)揮著巨大作用。然而，伴隨而來(lái)的“暴力執(zhí)法”、“執(zhí)法者違法”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，成為長(zhǎng)期困擾警界的“疑難雜癥”，成為學(xué)界不斷研究的課題。

一、警察行政執(zhí)法理念概述

（一）警察行政執(zhí)法的界定

“警察”一詞，最早起源于古希臘，起初含義是城市管理及城市統(tǒng)治方法。在14世紀(jì)，“警察”一詞引入德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家，其含義則變?yōu)椤傲己弥刃颉?，用?lái)統(tǒng)稱國(guó)家的整個(gè)政策，將警察作為國(guó)家政務(wù)活動(dòng)的總稱?？梢哉f(shuō)，警察自誕生以來(lái)就是階級(jí)統(tǒng)治的暴力工具，是帶有武裝性質(zhì)的國(guó)家暴力機(jī)關(guān)，是維護(hù)國(guó)家安全以及社會(huì)穩(wěn)定的重要社會(huì)力量。而我國(guó)的警察叫人民警察，本文里所說(shuō)的警察都專指我國(guó)公安機(jī)關(guān)的人民警察。人民警察的基本職能是維護(hù)國(guó)家公共安全，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，保護(hù)公民的人身及財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治各種違法犯罪活動(dòng)。

所謂警察行政執(zhí)法，是指國(guó)家公安機(jī)關(guān)以及人民警察作為國(guó)家的一種武裝性質(zhì)的力量為了維護(hù)社會(huì)公共利益公共秩序而依據(jù)法律規(guī)定在程序上采取的主動(dòng)干預(yù)社會(huì)生活，單方面限制個(gè)人權(quán)益和自由等行政行為，內(nèi)容主要包括警察保衛(wèi)、治安管理等方面。而警察行政執(zhí)法權(quán)可定義為：人民警察所具有的為維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)秩序?qū)駛€(gè)人自由權(quán)施加一定程度限制或干預(yù)的權(quán)力。警察行政執(zhí)法權(quán)是一項(xiàng)最重要也是最典型的國(guó)家基本權(quán)力，同時(shí)，又是一種影響最大、范圍最廣、強(qiáng)制力最強(qiáng)的行政執(zhí)法權(quán)力。

（二）警察執(zhí)法理念的界定

警察的執(zhí)法理念是一種高層次的執(zhí)法意識(shí)，它是指人們關(guān)于警察性質(zhì)、宗旨、功能、政策、職責(zé)、權(quán)力、策略等一系列問(wèn)題的思想認(rèn)識(shí)、心理態(tài)度以及價(jià)值取向。楊海坤在《行政法服務(wù)論的邏輯結(jié)構(gòu)》一書中認(rèn)為“把法律和政策中的那種價(jià)值抽出來(lái)，以這些價(jià)值作為基準(zhǔn)批評(píng)既成的規(guī)則和創(chuàng)造新的規(guī)則，并使它們適合于不斷變動(dòng)的社會(huì)環(huán)境?！碑?dāng)然這種理念必須與社會(huì)主義法治觀念相適應(yīng)。以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出了“依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)”的社會(huì)主義法治理念，這里的社會(huì)主義法治理念是能體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列理想、觀念、信念和價(jià)值的集合體，如何真正樹(shù)立正確的執(zhí)法理念，是我們?cè)谛聲r(shí)期需要重新思考的問(wèn)題。

警察行政執(zhí)法權(quán)的主要特性以及通過(guò)的主要手段是限制公民權(quán)利。從權(quán)力行使方式來(lái)看，警察行政執(zhí)法是限制自由而不是提供服務(wù)，警察通過(guò)限制自由的方式來(lái)控制社會(huì)公民的行為，以強(qiáng)制方法以及其他特殊手段履行其職能，即通過(guò)限制權(quán)力來(lái)達(dá)到維持社會(huì)秩序的目的。但是，警察執(zhí)法理念卻要樹(shù)立一種服務(wù)型的執(zhí)法方式。因此，警察的執(zhí)法理念和警察的執(zhí)法行為包含著深刻的內(nèi)在矛盾，即服務(wù)者的職責(zé)是監(jiān)控和制裁其服務(wù)的對(duì)象，以暴力為服務(wù)工具。我國(guó)《人民警察法》第三條規(guī)定“人民警察必須全心全意為人民服務(wù)”，但是，我們應(yīng)當(dāng)明確的是，警察執(zhí)法中的“服務(wù)”并非指直接的幫助，而是特指通過(guò)制止危害社會(huì)秩序的行為、管理，為公民提供一個(gè)安全的環(huán)境，間接地為人民服務(wù)。

二、警察行政執(zhí)法理念存在的問(wèn)題

（一）憲政及人權(quán)意識(shí)缺失

憲政作為一種文明，是從近代西方社會(huì)成長(zhǎng)起來(lái)并在全球范圍內(nèi)逐漸盛行的一種政治文明。毫無(wú)疑問(wèn)，在當(dāng)今世界，憲政已經(jīng)成為人們判斷社會(huì)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。憲政理念可包括兩個(gè)層次：一是作為本體的憲法中所蘊(yùn)含的憲法精神和憲法價(jià)值取向，以及特定時(shí)代主體對(duì)這一憲法精神與憲法價(jià)值的解讀方式。二是指憲法在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中即憲政實(shí)踐中，特定時(shí)代主體對(duì)憲法政治的普遍心態(tài)以及慣常的行為方式。我國(guó)警察執(zhí)法理念在憲政理念方面的缺失主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由于受到國(guó)家權(quán)力本位理念的影響，憲法和法律一直沒(méi)有獲得相應(yīng)的尊重。警察在執(zhí)法過(guò)程中，有一種普遍對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)，那就是片面地把法律當(dāng)作是“為統(tǒng)治階級(jí)利益服務(wù)的工具”，制定法律的目的就在于管理，警察存在的最大意義就是“治理”與“管理”社會(huì)。二是警察執(zhí)法形成了濃厚的特權(quán)觀念，用權(quán)、管人、治人等是其突出表現(xiàn)。

近年來(lái)，我國(guó)在人權(quán)保障方面取得了很大的進(jìn)步，但是當(dāng)警察的公權(quán)與公民的私權(quán)發(fā)生碰撞時(shí)，形勢(shì)就不容樂(lè)觀了，這是警察執(zhí)法人權(quán)意識(shí)缺失的直接結(jié)果?！岸阖堌垺笔录⒑幽现芸诰鞖⑷税?、云南蒙自縣警察開(kāi)槍殺人案等事件的發(fā)生都體現(xiàn)了我國(guó)警察在人權(quán)保障方面存在著一些問(wèn)題。這具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是對(duì)公民生命的侵犯，警察在執(zhí)法過(guò)程中與違法者發(fā)生矛盾沖突屬于正常現(xiàn)象，許多警察都采取暴力的方式解決矛盾，對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行嚴(yán)刑逼供，體罰、虐待罪犯的事件也時(shí)有發(fā)生；二是侵犯公民的人身自由，由于在監(jiān)督體制上還不夠完善，警察侵犯公民自由權(quán)的行為時(shí)有發(fā)生；三是侵犯公民的財(cái)產(chǎn)安全。

（二）程序意識(shí)淡薄

目前，警察執(zhí)法程序意識(shí)淡薄，這主要表現(xiàn)在一些一線執(zhí)法的警察身上，集中體現(xiàn)在執(zhí)法中不重視程序公平及正義，存在“重實(shí)體、輕程序”的傾向。他們卻不知道，對(duì)于實(shí)體公平及正義而言，程序公平及正義也有其積極的意義和獨(dú)立的價(jià)值。在法治國(guó)家，往往需要通過(guò)對(duì)權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行一系列的程序設(shè)計(jì)，使權(quán)力的行使有法可依，有規(guī)可循，從而避免因權(quán)力失控、出軌而造成對(duì)公民權(quán)利與社會(huì)公共利益的雙重?fù)p害。

程序意識(shí)淡薄映射在具體的辦案中主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是偵查措施不符合程序要求，有些甚至為了破案不擇手段，掩蓋事實(shí)真相，導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)。目前，我國(guó)在關(guān)于警察執(zhí)法程序方面的法律法規(guī)的規(guī)定過(guò)于原則和籠統(tǒng)，即便是這樣，現(xiàn)有的這些規(guī)則仍未能得到很好的遵守。以轟動(dòng)一時(shí)的“佘祥林案”為例，在該案中，跟案警察不按程序偵查辦案，沒(méi)有對(duì)尸體與佘祥林妻子進(jìn)行認(rèn)真的統(tǒng)一認(rèn)定，也沒(méi)有對(duì)佘祥林的辯解進(jìn)行細(xì)致核實(shí)，導(dǎo)致佘被無(wú)辜判處有期徒刑15年，造成冤假錯(cuò)案。二是違反法定辦案程序，少數(shù)警察為盡快結(jié)案，違反法律規(guī)定，盲目輕信“口供”，往往聽(tīng)從證人的一面之詞就下定論。三是辦案期限觀念不強(qiáng)。這些都是警察執(zhí)法中程序觀念淡薄的具體體現(xiàn)，是長(zhǎng)期以來(lái)人治思想在行政執(zhí)法過(guò)程中形成的“慣性”，正當(dāng)程序理念的缺失直接影響了警察行政執(zhí)法的質(zhì)量。

（三）自由裁量泛濫

目前在行政自由裁量權(quán)的概念界定上還存在著一定的爭(zhēng)議。美國(guó)的布萊克法律詞典解釋為：在特定情況下依照職權(quán)以適當(dāng)和公正的方式作出行為的權(quán)力。而在我國(guó)的行政法規(guī)中，則將行政自由裁量權(quán)定義為:“行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌、自主選擇而作出一定行政行為的權(quán)力?！本煨姓杂刹昧繖?quán)，滲透了警察行政執(zhí)法的全過(guò)程，他們?cè)跈?quán)力的行使上具有主觀隨意性，在日常行政執(zhí)法工作中，存在濫用職權(quán)、越權(quán)辦事，不正確適用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的現(xiàn)象。事實(shí)上，警察在行政執(zhí)法的許多領(lǐng)域中存在不正確適用行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，這種濫用自由裁量權(quán)的具體表現(xiàn)有以下幾種:

1.適用自由裁量權(quán)時(shí)，不相關(guān)因素的干擾

這主要表現(xiàn)為警察作出行政執(zhí)法方式或執(zhí)法決定是為了給個(gè)人或本部門帶來(lái)利益或好處；或者為了表現(xiàn)其才能、政績(jī)，以邀功請(qǐng)賞；為了挾私報(bào)復(fù)；或者為了迎合領(lǐng)導(dǎo)，辦人情案等等。

2.適用自由裁量權(quán)時(shí)沒(méi)有考慮到應(yīng)該考慮到相關(guān)因素

這表現(xiàn)為警察在作出自由裁量行為時(shí)，不顧實(shí)際情況，隨心所欲，將自由裁量變成了胡亂裁決，如同一類案件違法情節(jié)差不多，罰款數(shù)額相差懸殊；當(dāng)事人態(tài)度不好，就提高罰款額；多人違法的案件情節(jié)基本相同，罰款數(shù)額高低不一等。

3.對(duì)于有“彈性”的法律法規(guī)，在行使權(quán)利過(guò)程中據(jù)本部門或個(gè)人的利益隨意擴(kuò)大縮小，使法律、法規(guī)變成一種很隨意的東西

比如，有些法律規(guī)范規(guī)定對(duì)違法相對(duì)人沒(méi)有明確處罰的種類，但規(guī)定可以根據(jù)情節(jié)給予行政處罰。許多執(zhí)法人員受利益驅(qū)使，不論情節(jié)輕重，一律作罰款處理，如對(duì)超載的車輛罰款放行等。

（四）公平及正義的缺乏

公平及正義是憲政及法律追求的價(jià)值之一，公平及正義理念也一直是傳統(tǒng)憲政及法律理念的重要組成部分。在法治社會(huì)中，人們把以公共意志為基礎(chǔ)制定出來(lái)的法律作為公平及正義的判斷標(biāo)準(zhǔn)，法律作為普遍認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)是在司法、立法、執(zhí)法過(guò)程中發(fā)揮其評(píng)價(jià)功能及意義的，因此，人們常把法律作為公平及正義的象征。在法治較為良好的國(guó)家和社會(huì)里，執(zhí)法者與司法者已經(jīng)成為民眾心目中公平及正義的化身。公平及正義理念的重要意義，也已為英美等國(guó)警界的立警之本。英國(guó)警察將公平及正義作為自己的立警之本。美國(guó)警察也以公平及正義為信念，認(rèn)為警察是公平及正義的化身，警察執(zhí)法公平及正義是民眾信賴的基礎(chǔ)，只有堅(jiān)持公平及正義才能贏得民眾的支持和擁護(hù)。英美等國(guó)的警察在執(zhí)法過(guò)程中能夠很容易就獲得民眾的積極配合，警察的權(quán)威得到了高度認(rèn)同，這就是警察們?cè)陂L(zhǎng)期的執(zhí)法過(guò)程中，為了公共利益而公正無(wú)私的結(jié)果。而在我國(guó)，我國(guó)的警民關(guān)系一直不太理想，群眾對(duì)警察不夠信任，警察執(zhí)法中權(quán)威得不到肯定，這很大程度上與警察缺乏公平及正義理念、執(zhí)法不公有關(guān)，其具體表現(xiàn)有：

1.不能平等對(duì)待，對(duì)相同的違法行為給予不同處罰

如一些警察在查處賭博、賣淫嫖娼等治安案件時(shí)，對(duì)同一案件當(dāng)事人，有的處以治安罰款，有的處以治安拘留，而且罰多罰少各不相同。這是因?yàn)樵S多人情、關(guān)系在作祟，這種情形不禁讓人懷疑警察有徇私枉法、收受賄賂的嫌疑。

2.暗箱操作

出于方便或私利等各方面原因，不少公安機(jī)關(guān)和警察在執(zhí)法時(shí)，暗箱操作。如有的警察，在對(duì)涉嫌違法的財(cái)物進(jìn)行罰沒(méi)時(shí)，或不告知相關(guān)申述的權(quán)利，或不給予相關(guān)單據(jù)，或是使財(cái)物長(zhǎng)期處于扣押狀態(tài)，最后不了了之。如果當(dāng)事人稍有不滿或疑問(wèn)時(shí)，便以國(guó)家政策或內(nèi)部規(guī)定唬弄、威嚇當(dāng)事人，讓人不得不忍氣吞聲。

3.野蠻執(zhí)法甚至暴力執(zhí)法

受自身素質(zhì)等諸多因素影響，不少警察在執(zhí)法中技術(shù)落后、觀念落后、手段落后，經(jīng)常發(fā)生一些野蠻執(zhí)法甚至暴力執(zhí)法的事件，與以人為本、保護(hù)人權(quán)的現(xiàn)代執(zhí)法理念格格不入，也大大地?fù)p害了警察的形象。如在駕駛警用車輛出行時(shí)，隨意拉警報(bào)、打警燈，卻只是為了行使更順暢，完全不顧是否擾民?！皰唿S”后召開(kāi)“公處大會(huì)”，讓賣淫女等涉黃人員在大庭廣眾之下“亮相”等。

三、對(duì)警察執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變與規(guī)范化執(zhí)法的探索

（一）促進(jìn)警察執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變

思想是行動(dòng)的指南。觀念、意識(shí)對(duì)一個(gè)人、一個(gè)單位、一個(gè)系統(tǒng)的工作具有很強(qiáng)的引導(dǎo)作用。推動(dòng)警察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，首先要解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題，特別是轉(zhuǎn)變警察執(zhí)法理念，使之與現(xiàn)代社會(huì)的執(zhí)法狀況相適應(yīng)。主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：

1.堅(jiān)持依法行政，樹(shù)立法律信仰

依法行政指的是各級(jí)政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，其行政行為不得超越法律法規(guī)的規(guī)定。堅(jiān)持依法行政首先應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法程序，可以說(shuō)，嚴(yán)格執(zhí)法程序是依法行政的關(guān)鍵。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，警察濫用自由裁量權(quán)、惡意執(zhí)法，違背執(zhí)法程序是造成警察與群眾發(fā)生沖突的重要原因。對(duì)于如何防止警察在執(zhí)法過(guò)程中不按法律程序辦事，首先，應(yīng)當(dāng)在立法上不斷完善，增強(qiáng)法律實(shí)施的可操作性，堵上得以產(chǎn)生的法律上的漏洞，讓警察的執(zhí)法行為有法可依。其次，便是在執(zhí)法過(guò)程中要嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序。警察在日常執(zhí)法過(guò)程中，尤其是在面對(duì)犯罪嫌疑人或當(dāng)事人時(shí)，必須身著統(tǒng)一的制服，出示相關(guān)證件表明自己的身份；然后，根據(jù)法律法規(guī)和具體情況分別做出處理。對(duì)于觸犯了法律法規(guī)的人，需要給予處罰的人，須告知其做出處罰的相關(guān)依據(jù)，最后做出相應(yīng)的行動(dòng)，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范化執(zhí)法。

樹(shù)立法律信仰則是一個(gè)長(zhǎng)期而又艱巨的過(guò)程。警察作為處于一線的執(zhí)法主體，樹(shù)立法律信仰尤為重要。雖然說(shuō)在全體社會(huì)成員中樹(shù)立法律信仰條件尚未成熟，那么在警察中樹(shù)立法律信仰，則應(yīng)該是現(xiàn)實(shí)可行而且是迫在眉睫的一件事情。對(duì)法律的信仰應(yīng)該是每一位警察所應(yīng)具有的基本素養(yǎng)。因?yàn)榫焓欠晒ぷ髡?，是?zhí)法者，不能等同于一般民眾，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)樹(shù)立法律信仰的緊迫性。警察的執(zhí)法工作從一個(gè)方面來(lái)說(shuō)就是為了保證法律法規(guī)的正確實(shí)施，維護(hù)法律權(quán)威和尊嚴(yán)。如果警察對(duì)自己所維護(hù)的對(duì)象也就是法律都心存懷疑，又何談對(duì)法律對(duì)工作有自豪感呢，換句話說(shuō)就是工作并非警察心甘情愿，是得過(guò)且過(guò)，這樣，執(zhí)法能力和效果又怎么提升呢？樹(shù)立法律信仰應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)法制教育，提高警察隊(duì)伍的法律意識(shí)；完善我國(guó)法律體系，司法中嚴(yán)格依法辦事，執(zhí)法必嚴(yán)、有法必依、違法必究；公安機(jī)關(guān)決策層重視法治，改變?nèi)酥斡^念和做法。

2.肯定“以人為本”的執(zhí)法理念

人是一個(gè)國(guó)家，一個(gè)社會(huì)的主體，為這些主體服務(wù)的警察，應(yīng)當(dāng)把以人為本作為服務(wù)理念。關(guān)于以人為本的內(nèi)涵問(wèn)題，學(xué)者韓慶祥認(rèn)為，以人為本既是一種價(jià)值取向，更是一種解決問(wèn)題的思維方式，以人為本就是要尊重和關(guān)懷人性發(fā)展的要求，使發(fā)展成果惠及全體人民；就是強(qiáng)調(diào)公正，就是關(guān)注弱勢(shì)群體；就是要把對(duì)人的主體地位、目的地位與主體作用的肯定，把尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人的價(jià)值取向落實(shí)到社會(huì)實(shí)踐中，要求人們?cè)诜治?、思考和解決一切問(wèn)題時(shí)，要確立起人（或人性化）的尺度，實(shí)行人性化服務(wù)。

以人為本的執(zhí)法精神在警察的執(zhí)法工作中應(yīng)該表現(xiàn)在以下方面：首先，應(yīng)該堅(jiān)持三個(gè)有利于的標(biāo)準(zhǔn)，即有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，有利于提高人民的生活水平。要在執(zhí)法目的上符合最廣大人民的利益，把廣大人民的利益放在首位。其次，在執(zhí)法工作中要文明執(zhí)法，人性化執(zhí)法，充分保障和尊重執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益。第三，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，關(guān)心、幫助弱勢(shì)群體，拉近與人民群眾的關(guān)系。最后，堅(jiān)持政務(wù)公開(kāi)，在執(zhí)法過(guò)程中理應(yīng)樹(shù)立起以人為本的精神，把“依靠人、解放人、尊重人、為了人和塑造人”的精神充分貫徹落實(shí)到實(shí)際執(zhí)法工作的全過(guò)程。

3.和諧社會(huì)和諧執(zhí)法

和諧社會(huì)需要警察有和諧的執(zhí)法方式、和諧的執(zhí)法內(nèi)容以及和諧的執(zhí)法理念。和諧執(zhí)法首先確保執(zhí)法方式、內(nèi)容與法律法規(guī)和諧相對(duì)。在和諧社會(huì)中警察執(zhí)法還應(yīng)樹(shù)立和諧理念。具體來(lái)說(shuō)，要確保執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任的和諧、執(zhí)法方式、內(nèi)容與法律法規(guī)的和諧、執(zhí)法行為與政府形象的和諧、執(zhí)法人員與執(zhí)法對(duì)象尤其是弱勢(shì)群體的和諧、執(zhí)法目的與群眾利益的和諧。和諧執(zhí)法應(yīng)該體現(xiàn)在執(zhí)法過(guò)程中，警察部門應(yīng)摒棄一桿子打死的做法，將“禁止”，逐步變?yōu)椤罢?qǐng)不要”或“請(qǐng)勿”，把“懲罰”和“教育”結(jié)合起來(lái)，反對(duì)“野蠻執(zhí)法”、“暴力執(zhí)法”，倡導(dǎo)“人性化執(zhí)法”、“人本化執(zhí)法”。

此外，要確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。這就是警察要讓各方面的矛盾得到正確處理，社會(huì)各方面的利益得到妥善協(xié)調(diào)。在利益分配的過(guò)程中，注重公平，注重效率，注重對(duì)于弱勢(shì)群體的保護(hù)。在處理矛盾的過(guò)程中堅(jiān)持“以人為本”，真正實(shí)現(xiàn)人與人之間的和諧相處。

4.樹(shù)立執(zhí)法規(guī)范化理念

“對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，遵守程序會(huì)耗費(fèi)一定的時(shí)間和金錢，但如果這能夠減少行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)中的摩擦也是值得的。因?yàn)槌绦虼龠M(jìn)了公正，減少了公眾的怨言，其作用是促進(jìn)而非阻礙了效率?！薄案鲊?guó)法治的發(fā)展史己經(jīng)表明，法律程序是人治與法治的分水嶺，是防止專橫和權(quán)力濫用的屏障，公正合理的程序是法治現(xiàn)代化的基石。行政程序則是人治行政與法治行政的分水嶺，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治觀念不斷發(fā)展的產(chǎn)物，行政程序具有自身獨(dú)立的價(jià)值?！睂?duì)于警察行政執(zhí)法程序的規(guī)范，最主要是要注意對(duì)強(qiáng)制措施的執(zhí)法程序進(jìn)行規(guī)范。行政強(qiáng)制措施的實(shí)施很容易造成行政相對(duì)人的利益損失。凡是對(duì)于行政強(qiáng)制措施的實(shí)施，一定要通過(guò)立法制定合理、嚴(yán)格的執(zhí)法程序。但是，目前我國(guó)對(duì)于強(qiáng)制措施的執(zhí)行就缺乏相應(yīng)的執(zhí)法程序的規(guī)定，公安部門自己制定的行政強(qiáng)制措施執(zhí)行程序往往傾向于從自己的工作需要出發(fā)，制定的程序往往忽略了行政相對(duì)方的權(quán)利。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰“公平”、“公正”的原則制定強(qiáng)制執(zhí)行程序。真正確保體現(xiàn)公正與兼顧效率。

（二）推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化

1.正確把握推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的思路和原則

加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，必須全警參與；作為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)，必須持之以恒。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)面臨的繁重艱巨現(xiàn)實(shí)任務(wù)和種種實(shí)際困難，又要求我們?cè)诠ぷ髦斜仨殘?jiān)持統(tǒng)籌兼顧。因此，正確把握推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的思路和原則，十分重要。部黨委認(rèn)為，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的總體要求是：以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真落實(shí)公安部《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，緊緊圍繞維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這個(gè)中心任務(wù)，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，以增強(qiáng)依法履職能力為主線，以解決執(zhí)法突出問(wèn)題為切入點(diǎn)，以完善執(zhí)法制度為保障，以建立健全執(zhí)法管理體系為抓手，精心謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)、全警參與、上下互動(dòng)，積小勝為大勝，力爭(zhēng)在三、五年時(shí)間內(nèi)，使公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和水平有明顯提高，執(zhí)法形象、執(zhí)法公信力和人民群眾的滿意度有明顯提升。

其一，進(jìn)一步明確推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目的。在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中，建立健全各項(xiàng)執(zhí)法制度和機(jī)制，有效防止和大力解決執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題，不是為了限制、束縛公安機(jī)關(guān)、執(zhí)法民警的手腳，而是以此為牽動(dòng)，找準(zhǔn)癥結(jié)、對(duì)癥下藥、綜合治理、祛病強(qiáng)身，把建設(shè)與治理結(jié)合起來(lái)，提高依法履職的能力，保障公正廉潔執(zhí)法，更好地維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧；更好地防范和打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)公平正義；更好地發(fā)揮社會(huì)管理職能，服務(wù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)必須以此為目的來(lái)統(tǒng)籌謀劃，圍繞完成好各項(xiàng)本職工作來(lái)展開(kāi)，并以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢驗(yàn)建設(shè)成效。

其二，在不斷解決執(zhí)法突出問(wèn)題的過(guò)程中推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。以反為正、糾錯(cuò)求進(jìn)，是推動(dòng)各項(xiàng)工作的一般思維方法。部黨委之所以高度重視加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，一個(gè)重要的原因就是，一些地方、警種還不同程度地存在著執(zhí)法不規(guī)范、不公正等問(wèn)題。提高執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)水平的一個(gè)重要參照，就是是否有效地防止、制約執(zhí)法問(wèn)題的發(fā)生。

其三，多策并舉、系統(tǒng)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的全局性、系統(tǒng)性特點(diǎn)，要求我們?cè)诮M織發(fā)動(dòng)時(shí)要堅(jiān)持全警參與、上下互動(dòng)，而不能將其僅僅視為某個(gè)部門、某個(gè)警種的任務(wù)；在工作措施上，要把軟件建設(shè)同硬件建設(shè)緊密結(jié)合，把整治突出問(wèn)題與加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)緊密結(jié)合，把汲取反面典型的教訓(xùn)與發(fā)揮榜樣的示范作用緊密結(jié)合，把完善制度與保證制度執(zhí)行緊密結(jié)合，把嚴(yán)格監(jiān)督與加強(qiáng)教育培訓(xùn)緊密結(jié)合，切實(shí)防止單打一、片面性。

2.規(guī)范警察行政立法

首先，在立法的過(guò)程中遵從公平正義的立法精神。這就要求我們一方面對(duì)行政執(zhí)法涉及到的執(zhí)法的各種行為、各個(gè)環(huán)節(jié)、各類情況都作出相應(yīng)的規(guī)定，力求做到具體、明確、詳細(xì)、可行，合理限制警察在行政過(guò)程中的自由裁量權(quán)；另外一個(gè)方面遵從“三個(gè)有利于”的立法觀念，從真正的廣大人民的根本利益出發(fā)，而不能以執(zhí)法者認(rèn)定的公民利益需要出發(fā)制定法律法規(guī)。同時(shí)，在制定法律的時(shí)候要堅(jiān)持科學(xué)性與民主性的統(tǒng)一、法律之間、法律與社會(huì)之間相互協(xié)調(diào)。此外，制定警察行政執(zhí)法規(guī)范應(yīng)在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)上，圍繞調(diào)整全社會(huì)秩序、社會(huì)全面進(jìn)步的目標(biāo)進(jìn)行，使任何規(guī)范都在遵循“三個(gè)有利于”，代表公平、正義及人民的利益，使其成為人們所信仰，并為人們自愿接受，進(jìn)而成為生活中的一部分的法。當(dāng)然，最重要的是將立法過(guò)程民主化、透明化，讓社會(huì)公眾廣泛參與，使立法程序民主化。

其次，完善規(guī)范行政執(zhí)法行為的制度。對(duì)警察在執(zhí)法過(guò)程中的自由裁量權(quán)范圍的限制，根本目標(biāo)就是要消除在執(zhí)法過(guò)程中過(guò)于泛濫的自由裁量，設(shè)定范圍并將其限制在邊界內(nèi)活動(dòng)。立法機(jī)關(guān)雖然明確制定“細(xì)化”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中的自由裁量權(quán)行使作出原則性的規(guī)定，但是很多都不具備可操作性，因?yàn)楹笳咝枰孕姓膶?shí)際經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)。從法律實(shí)施的實(shí)際過(guò)程看，行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律而制定的每一個(gè)法規(guī)或者規(guī)章，都應(yīng)該對(duì)其所擁有的自由裁量權(quán)之范圍產(chǎn)生限制作用。

3.完善警察行政執(zhí)法程序

促進(jìn)警察執(zhí)法規(guī)范化最現(xiàn)實(shí)也是最行之有效的措施是完善警察執(zhí)法的程序。行政執(zhí)法程序“作為一種預(yù)先設(shè)定于行政系統(tǒng)內(nèi)部的防錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”與其本身所持有的公開(kāi)性，能夠有效地限制自由裁量權(quán)使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，防止自由裁量權(quán)的濫用，因此“行政程序成為自由裁量權(quán)運(yùn)行的紅綠燈”。警察執(zhí)法程序中的聽(tīng)證制度即是最有效典型體現(xiàn)，而說(shuō)明公開(kāi)、理由、回避等制度中所蘊(yùn)含的程序上權(quán)利與義務(wù)分配，進(jìn)一步提高了行政相對(duì)人制約行政意愿的能力。聽(tīng)證制度作為現(xiàn)代行政程序法的核心內(nèi)容，對(duì)防止警察自由裁量權(quán)的濫用和行政執(zhí)法專橫，保持警察執(zhí)法權(quán)與相對(duì)人權(quán)利的制衡，保證警察高效、公正執(zhí)法起到了舉足輕重的作用。

4.細(xì)化警察執(zhí)法環(huán)節(jié)

當(dāng)前，警察執(zhí)法在程序上沒(méi)有引起足夠注意，在執(zhí)法過(guò)程中不講究執(zhí)法程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而對(duì)執(zhí)法程序的規(guī)范方面的工作也浮于表面，淺嘗輒止，難以真正落到實(shí)處。再加上一些素質(zhì)較低的警察的不良影響，廣大人民群眾對(duì)警察的印象較差，具體表現(xiàn)在“門難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦”以及“冷硬橫推”等。在執(zhí)法程序上，隨意性大、“不作為”、“亂作為”問(wèn)題還時(shí)有發(fā)生，這些都會(huì)給公安執(zhí)法工作帶來(lái)危害。周永康同志提出的“人要精神、物要整潔、說(shuō)話要和氣、辦事要公道”四點(diǎn)要求，就是強(qiáng)調(diào)基層公安機(jī)關(guān)必須從民警最基本的行為抓起，從工作中最基本的環(huán)節(jié)抓起，因此，要進(jìn)一步促進(jìn)公安工作的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，從接處警到案件辦結(jié)的每個(gè)過(guò)程都設(shè)定嚴(yán)格的規(guī)范，并抓好落實(shí)；從警情調(diào)度、現(xiàn)場(chǎng)處置、盤查、勘查到行政管理、監(jiān)所管理以及信訪工作都必須有嚴(yán)格的、可操作可執(zhí)行的程序，使民警看了就懂，懂了就能用。要以完善執(zhí)法制度為保障，以建立健全執(zhí)法管理體系為抓手，一方面做好積案處理，一方面抓好執(zhí)法規(guī)范，源流并舉，標(biāo)本兼治，扎扎實(shí)實(shí)地解決存在的突出問(wèn)題。

5.健全執(zhí)法監(jiān)督

對(duì)警察執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)該包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面。內(nèi)部監(jiān)督方面，可以參考西方的監(jiān)督體系，通過(guò)上下級(jí)監(jiān)督，不同部門的相互監(jiān)督，還可以設(shè)立專門警務(wù)監(jiān)督部門對(duì)警察執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。外部監(jiān)督則是相對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督而言的，是除了警察機(jī)關(guān)以外具有監(jiān)督權(quán)的主體，通過(guò)各種監(jiān)督形式對(duì)警察執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)警察行為的外部監(jiān)督，應(yīng)該包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及公民的監(jiān)督等等。多種監(jiān)督渠道多管齊下，在自己權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)警察的行為予以了解、監(jiān)督，共同維護(hù)法律的尊嚴(yán)，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，把執(zhí)法監(jiān)督滲透到執(zhí)法活動(dòng)的各個(gè)階段、各道工序和各個(gè)環(huán)節(jié)中去，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，首先提高專門監(jiān)督工作人員的素質(zhì)能力，提高責(zé)任心，解決不敢監(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督的問(wèn)題，滿足群眾對(duì)執(zhí)法工作的高要求。其次，大力解決以案件形式表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)矛盾，通過(guò)個(gè)案集中監(jiān)督，改正錯(cuò)誤執(zhí)法理念，糾正錯(cuò)誤執(zhí)法行為，通過(guò)糾改培樹(shù)群眾對(duì)執(zhí)法監(jiān)督的信心和參與積極性，使外部監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效。再次，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督中心，實(shí)行網(wǎng)上執(zhí)法辦案，三位一體考核（個(gè)案考評(píng)、實(shí)時(shí)考評(píng)、專項(xiàng)考評(píng)），通過(guò)晾曬執(zhí)法執(zhí)勤、實(shí)時(shí)監(jiān)督考評(píng)等措施，強(qiáng)制入軌，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光執(zhí)法。通過(guò)全方位監(jiān)督，使執(zhí)法者心中警鐘長(zhǎng)鳴，將規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)法為民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法習(xí)慣、執(zhí)法原則，達(dá)到法理情的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法社會(huì)效果、法律效果、政治效果的統(tǒng)一。

我國(guó)的警察行政執(zhí)法改革已走過(guò)了數(shù)十年的時(shí)間。但鑒于我國(guó)國(guó)情，在實(shí)踐中雖然取得了一定的成就，然而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，人民素質(zhì)的不斷提高，對(duì)于執(zhí)法理念的不斷轉(zhuǎn)變以及規(guī)范化執(zhí)法的要求越來(lái)越高。我們也清楚地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)執(zhí)法理念以及規(guī)范化執(zhí)法方面還存在著諸多問(wèn)題，特別是在執(zhí)法理念、執(zhí)法程序的規(guī)范方面與成熟的警察體系有著一定的差距。我們除了要繼續(xù)深化警察行政機(jī)制改革外，相關(guān)法律的建立和完善、警察執(zhí)法觀念和素質(zhì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和提高也都應(yīng)提上議程。

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[23]http://www.tpac.org.cn/中國(guó)警察協(xié)會(huì)官網(wǎng).

D631.1

A

1672-6405（2011）04-0036-06

寧金龍，男，河北省公安廳法制總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)。

2011-11-02

張欽]