王喜萍

（山西大同大學 政法學院，山西 大同037009）

實現(xiàn)我國公民行政救助權的法理分析

王喜萍

（山西大同大學 政法學院，山西 大同037009）

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和給付行政的盛行，行政救助作為行政機關的責任已經(jīng)成為現(xiàn)代社會保障公民特別是弱勢公民的生存權利，實現(xiàn)社會正義的重要機制。行政救助權只有在承認其是公民的權利，給予行政救助是行政機關的義務，在權利——義務的統(tǒng)一體中分析研究才能使其獲得法理上的根基，才能真正地實現(xiàn)公民的行政救助權。

行政救助權；生存權；行政給付；權利—義務

一、行政救助權來源于公民的生存權

與自由權相對照的生存權，在于保障國民像人那樣地活著，以及在實際社會生活中保障人的尊嚴。其主要是保障生活貧困者和社會經(jīng)濟上的弱者，是要求國家有所 “作為”的權利。［1］通過對生存權的產(chǎn)生發(fā)展，以及生存權的法律性質分析可以說明行政救助權來源于公民的生存權。

（一）生存權的社會權形態(tài)決定了公民擁有行政救助的權利

作為明確的法的概念，“生存權”最早見于奧地利具有空想社會主義思想傾向的法學家安東·門格爾1886年寫成的 《全部勞動權史論》。該書認為：勞動權、勞動收益權、生存權造成新一代人群經(jīng)濟基本權的基礎。［2］生存權經(jīng)歷了從思想的萌芽，到自由權形式，再到社會權形式，每個階段都有其產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會條件。

生存權的萌芽時期，中世紀神學家托馬斯·阿奎那認為生存條件不全的人與生存條件齊備的人在神的面前有同等的地位。當生存受到威脅時為了解除威脅而去拿別人的東西不僅不是犯罪，反而是應有的權利。［2］這個時期的生存權盡管只限于道德領域未變?yōu)榛镜娜藱嘁?guī)范，但做為啟蒙生存權思想?yún)s為現(xiàn)代生存權的發(fā)展奠定了基礎。歐洲中世紀后，生存權發(fā)展為自由權形式。在私法領域，如眾所周知 “私法自治”精神和“契約自由”原則，在公法領域，達到了 “最少干預的政府乃最佳的政府”的共識。在自由權形式的生存權下，國家沒有任何積極的職責，不以公權者的身份關心公民的生存問題，而是以消極的不干涉和不侵害，間接地保護公民自由權來實現(xiàn)公民的生存權。

但歷史逐漸地證明，要求國家消極不干預的傳統(tǒng)自由權，是根植于自然的、原始的狀態(tài)下，人與人之間不存在階級和經(jīng)濟差別等不平等現(xiàn)象的假設之上的。但所有權絕對自由不受限制的結果必然是窮者越窮，富者越富的兩極分化。因而各種社會公害層出不窮，不斷涌現(xiàn)的社會問題擺在了政府的面前，也凸顯了自由放任主義的種種弊端，在這樣的社會背景下，生存權以社會權形式蓬勃興起。1791年的法國憲法最早設定不同于自由權的社會權，該憲法在 《憲法所保障的基本條款》中有如下規(guī)定：“應該設立或組織一個公共救濟的總機構，以便養(yǎng)育棄兒、援助貧苦的殘疾人，并對未能獲得工作的壯健的貧困人供給工作”。［2］后來以 “二月革命”為契機，“社會權”首次被規(guī)定為國家義務，國家直接插手解決公民的生存問題，即把保障社會弱者的生存當作自己應盡的義務。

當生存權發(fā)展成為社會權形態(tài)時，那些憑借自身的努力無法生存的弱者，獲得國家權力等外力的干涉就成為必要。國家則開始直接插手解決公民的生存問題，即把保障社會弱者的生存當作自己應盡的義務。

（二）生存權的法定權利性質保障了公民擁有行政救助的權利

生存權利是否能從天堂走向人間，實現(xiàn)制度化的保障，其重要標志是法律是否允許公民在具體的生存請求權受到非難時，給予司法救濟。而生存權的法律性質直接關系到公民能否切實成為生存權的主體，關系到公民在自己無法實現(xiàn)生存權時可否向國家提出請求，關系到國家是否有向提出請求的公民給予生存權保障的責任，因此生存權的法律性質是研究生存權至關重要的問題。生存權的法律性質，主要有國家綱領說、抽象權利說、具體權利說和法定權利說。

國家綱領說主張：生存權的規(guī)定，表示的是國家政治努力的方向而已，僅具有政治的或道德的綱領性質，因而不發(fā)生法的拘束力。抽象權利說主張：憲法關于生存權的規(guī)定，一方面賦予公民有權向立法機關提出補救生存保障立法不足的請求權，課賦了國家的相關立法義務；但另一方面，公民無法憑借生存權切實地獲得物質或勞動權利等具體生存權利。具體權利說主張：一方面公民根據(jù)生存權條款得以請求立法機關制定相關法律，立法機關有不作為，權利受侵害的公民可以提起 “立法不作為違憲確認訴訟”；另一方面公民可以請求行政機關保障具體的生存權利的實現(xiàn)，行政機關有不作為的，權利受侵害的公民可以提起 “行政不作為訴訟”。具體權利說的重大貢獻在于：邁出了國家對保障生存權實現(xiàn)負有法律義務的關鍵一步。法定權利說主張：生存權只有成為決定當事人利益的審判規(guī)范時，生存權才是在終極意義上能夠實現(xiàn)的基本人權。生存權作為法定權利的表現(xiàn)形態(tài)是其成為司法和裁判的依據(jù)，并得到司法完整、無漏洞的救濟。生存權是否成為法定權利的重要標志，就是公民的生存請求能否轉化為自己的最終生存利益和生存保障。法定權利說理論比具體權利說更具現(xiàn)實性。根據(jù)人權保障一般原理 “有權利就有救濟”，否則權利是沒有根基的浮萍，隨時會消失得無影無蹤。司法救濟是基本人權的最后保護網(wǎng)，只有它才能遏制來自國家機關和社會現(xiàn)實的生存沖擊。［3］

二、行政給付義務是行政機關給予行政救助的根據(jù)

（一）行政給付時代的產(chǎn)生是歷史的必然選擇

無論是在資本主義國家還是在我國，政府給付義務的全面確立都與國家職能的轉變息息相關。在西方的自由資本主義時代，國家職能集中體現(xiàn)為 “守夜警察”。如美國學者L·亨金認為：對于立憲者來說，正義和福利應該都是一個為共同接受的特定目的而建立的政府的結果。為人民提供 ‘福利國家’的那種福利不是政府的責任，政府應該讓個人自由追求這樣的福利和其他的基本需求。［4］基于此種觀念，近代資本主義國家對公民的生存權只以旁觀者的身份出現(xiàn)。19世紀末20世紀初，作為近代國家基本社會形態(tài)的資本主義社會發(fā)生了巨大的變化，資本主義生產(chǎn)方式已由自由競爭發(fā)展為壟斷，各種社會問題如就業(yè)，教育、衛(wèi)生、交通以及環(huán)境污染等大量涌現(xiàn)出來，周期性的經(jīng)濟危機開始頻繁暴發(fā)。為了緩解經(jīng)濟危機以及解決一系列社會問題，國家的功能發(fā)生了明顯的變化。政府不再是 “守夜人”的角色，政府在管理模式上也開始信奉 “管得最多的政府是最好的政府”之理念，這種 “大政府”直接導致了行政權力的擴張。政府權力的擴張也意味著政府責任的擴張，因為憲法和各種法律在規(guī)范各種行政權力的時候，行政職權和職責往往也體現(xiàn)在同一規(guī)范中。

在政府的行政職責中，為人們提供物質幫助和各項服務方面越來越突出，政府職能的發(fā)展使得行政法理論也必然隨之而發(fā)生變化。正是順應了這種發(fā)展和變化，德國行政法學家恩思特·福斯特夫在其1938年發(fā)表的 《作為給付主體的行政》中創(chuàng)造了 “生存照顧”和 “給付行政”理論。恩思特·福斯特夫認為給付行政和干預行政都是政府的重要職能，得到政府的給付和服務是公民的法律權利。因此，給付行政應當成為行政法的重要組成部分。

（二）行政救助是行政給付的最基本形式

由于學者們對行政給付的目的、方式和標的等方面均存在認識上的差異，所以行政給付概念也不盡相同。有的學者認為行政給付是行政主體向因傷、病、殘、死、退、老、災等原因而生活困難的特定相對人提供物質幫助的授益行政決定。［5］有的認為行政給付是行政主體為實現(xiàn)特定的公共目的，為一定的個人或組織提供支持或補助 （社會救濟金、助學金、扶貧款、補貼）建設公共設施或者為公眾提供其他服務或利益，從而保障和改善公民生活條件的行政活動。［6］還有作者自認為是迄今為止我國學術界最為寬泛的行政給付概念，認為行政給付是行政主體為保障個人和組織的生存權和收益權，維持和促進國家與社會的穩(wěn)定和發(fā)展，依照法律規(guī)定和相關政策向個人和組織，提供物質、安全、環(huán)境、精神等各方面保障的行政活動及相關制度。［7］但行政給付自提出來之后，其概念就不斷擴大，雖然行政給付的對象是呈逐漸寬泛的趨勢，但不同的給付滿足的行政相對人的需求是屬于不同層次的。人的需求有不同的級別或層次，有高級的需求與低級的需求，如美國社會心理學家馬斯洛認為人的需求一般有五個層次：生存需求、安全需求、交往需求、社會價值需求、自我實現(xiàn)需求。生存需求是人最基本的需求，人也只有在這種需求滿足后才可以去追求更高層次上的需求。低層次需求較高層次需求具有更強烈、更迫切的特點。這同物質需求和精神需求的關系是相同的，物質永遠是精神的前提、基礎。同理，國家在管理社會，進行行政給付行為時也要有輕重緩急之分，尤其是國家財富、行政資源不足的情況下更應該把有限的精力和資源集中到那些迫切需要解決的問題當中。所以，人的需要經(jīng)歷了從溫飽到富裕，從物質到精神的發(fā)展過程，屬于行政救濟的行政給付與人的需求的初級性直接相關，行政救助應該是行政給付的重中之重。

三、給付行政時代的行政救助性質——權利與義務的共同體

準確界定行政救助的性質，對于行政救助權的實現(xiàn)具有重要的理論意義。自從有了人類社會，就有了公共權力，公共權力的設立，無疑是由于某種社會需求。從社會契約論的角度看，為了實現(xiàn)自己的生存與安全需要，社會成員讓渡自己的權利并成立代表公共權力的國家。因而國家負有實現(xiàn)社會成員需求的責任。［8］在此，本文利用夏勇的需求——責任關系來分析行政救助的性質，在這個需求與責任的關系中，呈現(xiàn)出兩種狀態(tài)：

（一）以權力為主導的需求——責任關系

這種關系下，公共權力居于主導地位，充當社會的絕對權威。社會成員基于需求向公共權力提出請求就是一種程序上的資格，而不是請求者對公權者所享有的權利。這種請求最終是要服從公共權力的存在和運行的需要，不是非滿足不可的，社會成員也不可能讓公共權力必須滿足自己的請求。因而在權力主導下的需求——責任關系中，公共權力滿足社會成員的請求是因為公共權利體恤，關懷社會成員，公共權力滿足社會成員需要的行為實質上是一種恩惠。在我國古代的政府救助行為完全是統(tǒng)治者的一種恩惠，所謂的 “仁政”、“民本”思想并不存在賦予統(tǒng)治者以一種義務的制度安排或是觀念的認同。

（二）以權利為主導的需求——責任關系

在這種類型中，社會成員的需求所享有的權利在需求——責任關系中起著決定和支配的作用。因為在這里的需求已不是普通的需求，已經(jīng)上升為權利。成為權利的需求和未成為權利的需求的根本不同就在于，成為權利的需求是可要求的和可主張的，未成為權利的需求則是不可主張只能請求的。一個社會成員享有向公共權力提出主張的權利，同時意味著公權者所擔負的 “責任”已經(jīng)成為義務，不再是普通的，任選擇的責任。因而以權利為主導的需求——責任關系運行中，社會成員基于自己的需求可以向公共權力提出要求的權利，相應的公共權力有滿足社會成員需求的義務。公共權力滿足社會成員需求的給付行為就是履行自己義務的行為。因而作為公共權力代表的國家 （主要是行政機關）的行政救助的性質就是義務的履行。

［1］（日）大須賀明，林浩譯.生存權論 ［M］.北京：法律出版社，2000：16.

［2］張文顯，李步云.法理學論叢 （第1卷）［M］.北京：法律出版社1999：560，562，565.

［3］熊菁華.論行政不作為的救濟 ［D］.北京：中國政法大學法學院，2001.

［4］柳硯濤.行政給付研究 ［M］.濟南：山東人民出版社，2006：212.

［5］葉必豐.行政法學 ［M］.武漢：武漢大學出版社，2003：232.

［6］楊解軍.行政學 ［M］.北京：中國方正出版社，2002：382.

［7］柳硯濤.行政給付研究 ［M］.濟南：山東人民出版社，2006：14.

［8］夏勇.走向權利的時代 ［M］.北京：中國政法大學出版社，2000：625.

The Legal Analysis for Realization of Chinese Citizens＇Administrative Relief Right

WANG Xi－ping
（InstituteofPoliticalSciencesandLaw，DatongUniversity，DatongShanxi037009，China）

With the development of economy and rising of benefits administration，administrative relief has been the important mechanism for guaranteeing citizens＇right to live，especially for some poor citizens，and for realizing social justice.In order to realize citizens＇right of administrative relief，it has to admit that getting administrative relief is citizens＇right and giving administrative relief is administrative organ＇duty.Meanwhile，legal basis from the analysis of the unity between right and duty have to be worked out.That is the way to realize citizen＇right of administrative relief.

Right of administrative relief；Right to live；Benefits administration；Right－duty

D9

A

1671－816X（2011）01－0089－04

（編輯：佘小寧）

2010－07－01

王喜萍 （1979－），女 （漢），山西大同人，助教，碩士，主要從事行政法學方面的研究。