劉 玲

(沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽(yáng) 110870)

突發(fā)公共安全事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成嚴(yán)重的社會(huì)危害、危及公共安全、需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的緊急事件，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等。突發(fā)公共安全事件難以預(yù)料且發(fā)生突然，具有對(duì)人民的生命財(cái)產(chǎn)或國(guó)家、社會(huì)利益造成嚴(yán)重?fù)p害，事件發(fā)展迅速，影響范圍比較廣泛的特點(diǎn)。近年來(lái)，隨著突發(fā)公共安全事件的不斷發(fā)生，人們對(duì)其越來(lái)越關(guān)注，如何應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件已經(jīng)成為政府的一大課題。

一、突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)中政府的地位

突發(fā)公共安全事件的“公共性”注定了與其匹配的應(yīng)對(duì)機(jī)制必然表現(xiàn)出強(qiáng)烈的公共性[1]。在現(xiàn)代國(guó)家管理體系中，“政府作為公共服務(wù)的提供者、公共政策的制定者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者，具有在突發(fā)事件中承擔(dān)主要責(zé)任的義務(wù)?！盵2]政府作為公共事務(wù)的管理者，其管理活動(dòng)是以追求公共利益為目的的，其管理事務(wù)本身具有廣泛性、突發(fā)性等特點(diǎn)，其管理手段具有強(qiáng)制性與單方性，其管理目標(biāo)是快速、高效地解決問題，維護(hù)社會(huì)秩序。正是由于政府在公共事務(wù)管理方面具有的上述特征，相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)組織，政府更適于承擔(dān)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件這一職責(zé)。

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》的規(guī)定，各級(jí)政府及其下屬部門承擔(dān)著保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)秩序的法定職責(zé)，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件是其中必不可少的一項(xiàng)基本內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》也規(guī)定，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府是突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)與應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

由于突發(fā)公共安全事件的發(fā)生往往涉及到不特定多數(shù)人的人身及財(cái)產(chǎn)安全，為了及時(shí)有效地處置突發(fā)事件，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，需要充分發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，由政府組織、動(dòng)員各種資源加以應(yīng)對(duì)[3]。因此，政府在突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)中占有舉足輕重的主導(dǎo)地位，扮演著至關(guān)重要的角色，其履行職責(zé)的效果很大程度上決定著突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)工作的成敗。

二、政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件的管理體制

突發(fā)公共安全事件往往是不可預(yù)料、突然發(fā)生的，可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失，因此需要有一個(gè)能迅速有效地調(diào)動(dòng)各種力量進(jìn)行應(yīng)對(duì)的應(yīng)急管理體制。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4條規(guī)定，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中，“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！?/p>

1. 縱向關(guān)系：屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)

縱向上，突發(fā)公共安全事件行政應(yīng)對(duì)體制涉及上下級(jí)尤其是中央政府與地方政府的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中實(shí)行“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”是世界多數(shù)國(guó)家的普遍做法。如日本的應(yīng)急管理體制是以內(nèi)閣首相為最高指揮官，由內(nèi)閣官房來(lái)負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)，并通過內(nèi)閣會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策，由各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合的組織體系[4]。英國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作主要是地方政府起主導(dǎo)作用，中央政府往往起政策制定和協(xié)調(diào)作用[5]203。

在我國(guó)，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)工作；國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作；根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。上級(jí)人民政府主管部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，指導(dǎo)、協(xié)助下級(jí)人民政府及其相應(yīng)部門做好有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。

2. 橫向關(guān)系：分類管理、綜合協(xié)調(diào)

橫向上，政府內(nèi)部的突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)體制主要涉及各個(gè)政府職能部門之間的分類管理、分工合作與綜合協(xié)調(diào)問題。政府各部門之間的職責(zé)分工、協(xié)調(diào)合作是多數(shù)國(guó)家應(yīng)急實(shí)踐的通例。如在日本突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制中，消防(急救)、警察(治安和法律)、醫(yī)師會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)、電話、鐵道、市政服務(wù)公司以及有關(guān)政府機(jī)構(gòu)都按照各自的危機(jī)管理實(shí)施要領(lǐng)和與特定類型突發(fā)公共事件相關(guān)牽頭部門的平時(shí)約定進(jìn)行相互配合[6]119。澳大利亞在國(guó)家危機(jī)管理協(xié)調(diào)中心(NEMCC)設(shè)危機(jī)管理聯(lián)絡(luò)官(EMM)作為政府各部門的聯(lián)絡(luò)員，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)危機(jī)管理局下達(dá)的跨部門任務(wù)[7]。

我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急體制是分部門、分災(zāi)種的管理模式。如《中華人民共和國(guó)防洪法》第8條、《中華人民共和國(guó)防汛條例》第7條規(guī)定：國(guó)務(wù)院水行政主管部門、縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門和其他有關(guān)部門在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)有關(guān)防洪工作。各級(jí)人民政府的水行政主管部門、城市市區(qū)的城建主管部門設(shè)立防汛指揮部，負(fù)責(zé)管理所轄范圍的防汛日常工作。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第3條規(guī)定：國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作?！吨腥A人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第7條規(guī)定：在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院地震行政主管部門、經(jīng)濟(jì)綜合主管部門、建設(shè)行政主管部門、民政部門以及其他有關(guān)部門，按照職責(zé)分工各負(fù)其責(zé)、密切配合，共同做好本行政區(qū)域內(nèi)的防震減災(zāi)工作?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。需要多個(gè)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門共同參與處置的突發(fā)公共事件，由該類突發(fā)公共事件的業(yè)務(wù)主管部門牽頭，其他部門予以協(xié)助。這種管理機(jī)制專業(yè)性比較強(qiáng)，有利于發(fā)揮專業(yè)救災(zāi)的優(yōu)勢(shì)。但是應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)組織體系幾乎涉及政府所有的行政職能部門，缺少單一的應(yīng)急指揮組織機(jī)構(gòu)。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致政府各部門之間溝通少、協(xié)調(diào)性差、權(quán)責(zé)不明。建議在中央和縣級(jí)以上的地方政府設(shè)立應(yīng)急辦公室，由政府及其所有職能部門的負(fù)責(zé)人組成，具體負(fù)責(zé)組織、指揮與協(xié)調(diào)突發(fā)公共安全事件的應(yīng)對(duì)管理工作。

三、突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)中政府的主要職權(quán)

突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)中處于主導(dǎo)地位的政府，在應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件時(shí)應(yīng)被賦予相應(yīng)的權(quán)力，以保證其有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)政府在突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)過程中作出明確授權(quán)，授予政府預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備權(quán)、監(jiān)測(cè)和預(yù)警權(quán)、社會(huì)動(dòng)員權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)和信息公開權(quán)。這些權(quán)力主要可以概括為應(yīng)急行政立法權(quán)與應(yīng)急行政執(zhí)法權(quán)兩類，在應(yīng)急行政執(zhí)法權(quán)中，應(yīng)急處置權(quán)是其核心。

1. 應(yīng)急行政立法權(quán)

行政立法權(quán)來(lái)源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，政府在行使立法權(quán)時(shí)要遵守法律保留原則和法律優(yōu)先原則。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，行政立法主體有國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府。那么，這些行政立法主體是否都有應(yīng)急立法權(quán)?應(yīng)急立法是否受法律保留原則的限制?這要視應(yīng)急行政立法的具體情形來(lái)確定。

應(yīng)急行政立法包括常態(tài)下的應(yīng)急立法和緊急狀態(tài)下的應(yīng)急立法。常態(tài)下的應(yīng)急立法是指為了更好地預(yù)防、控制和減輕將來(lái)可能發(fā)生的公共安全事件造成的損害而進(jìn)行的立法?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第16、17條規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)各自的職責(zé)和國(guó)務(wù)院相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定國(guó)家突發(fā)事件部門應(yīng)急預(yù)案。縣級(jí)以上人民政府可以作出應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令。由此可見，具有行政立法權(quán)的主體都具有常態(tài)下的應(yīng)急立法權(quán)。常態(tài)下的應(yīng)急立法是常規(guī)的行政立法，仍應(yīng)遵循常規(guī)的立法體制、立法權(quán)限和立法程序，當(dāng)然也應(yīng)遵守《立法法》第9條規(guī)定的法律保留原則。

緊急狀態(tài)下的應(yīng)急立法是指在已經(jīng)發(fā)生或面臨發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，為了防止、控制和減輕突發(fā)事件的危害而進(jìn)行的必要立法。緊急狀態(tài)下的應(yīng)急立法通常以發(fā)生特別嚴(yán)重的突發(fā)公共安全事件或緊急狀態(tài)為前提，雖然說(shuō)立法具有預(yù)見性，但是常態(tài)下的應(yīng)急立法只是對(duì)可能的緊急處置措施作了預(yù)測(cè)規(guī)定，而現(xiàn)實(shí)是千變?nèi)f化的，立法者不可能對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的一切情況作出詳盡無(wú)遺的預(yù)見和判斷，不可避免地會(huì)有各種疏漏和欠缺之處，此時(shí)緊急立法便可以填補(bǔ)已有法律規(guī)范的疏漏，彌補(bǔ)其不足。從國(guó)外的立法實(shí)踐來(lái)看，緊急行政立法主體通常集中于中央行政機(jī)關(guān)或行政元首。在緊急行政立法的權(quán)限上，則突破了一般行政立法的范圍。如法國(guó)總統(tǒng)本來(lái)根據(jù)憲法享有很大的自主立法權(quán)力，但緊急情況下，根據(jù)憲法第16條，總統(tǒng)有權(quán)制定的緊急情況條例不受條例事項(xiàng)范圍的限制，可以規(guī)定屬于法律范圍內(nèi)的事項(xiàng)[8]145。1976年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》，是影響最大的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的法律，對(duì)緊急狀態(tài)的宣布程序、實(shí)施過程、終止方式、緊急狀態(tài)期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作出了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以為行使特別權(quán)力頒布一些法規(guī)[9]。在我國(guó)，《憲法》第99條僅規(guī)定了國(guó)務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，對(duì)緊急立法并沒有規(guī)定。鑒于緊急立法在突發(fā)公共安全事件緊急處置中的重要作用，有待于今后在修憲或在制定《緊急狀態(tài)法》時(shí)明確緊急行政立法的相關(guān)事項(xiàng)，并對(duì)立法的主體、權(quán)限、程序等進(jìn)行具體規(guī)定。

2. 應(yīng)急處置權(quán)

應(yīng)急處置權(quán)是指發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，政府部門針對(duì)具體事件、具體的人和具體的財(cái)物等采取緊急措施進(jìn)行處理的權(quán)力。在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，應(yīng)急處置的優(yōu)先性、強(qiáng)制性、效率性等權(quán)能主要是通過行政強(qiáng)制措施和行政征用得以實(shí)現(xiàn)的。

(1) 行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施是指政府部門在突發(fā)公共安全事件發(fā)生后，為避免或減小危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大、制止違法行為等，依法對(duì)公民人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)、場(chǎng)所等實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制措施是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中最為經(jīng)常采取的方式和手段。目前，散見于我國(guó)應(yīng)急法律、法規(guī)中的強(qiáng)制措施比較多，基本都賦予行政機(jī)關(guān)行政緊急強(qiáng)制權(quán)。根據(jù)采取強(qiáng)制措施的對(duì)象不同，可以把行政強(qiáng)制措施分為3種：一是對(duì)人的強(qiáng)制措施，如《傳染病防治法》中規(guī)定的隔離治療、強(qiáng)制隔離。二是對(duì)財(cái)物的強(qiáng)制措施，如《食品衛(wèi)生法》中規(guī)定的封存食品，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定的封鎖有關(guān)場(chǎng)所、道路，控制有關(guān)建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施等。三是對(duì)行為的強(qiáng)制措施，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定的交通管制、限制經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制公共場(chǎng)所內(nèi)的活動(dòng)等。

行政強(qiáng)制措施是一種強(qiáng)制性的權(quán)力，其實(shí)施會(huì)對(duì)公民的人身、財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生直接影響，對(duì)公民權(quán)利自由的干預(yù)力度較大，因此，政府部門實(shí)施行政強(qiáng)制措施不僅要有具體的法律依據(jù)，而且要有明確的強(qiáng)制方式、內(nèi)容與程序。目前，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律文件中，對(duì)行政強(qiáng)制措施的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，缺少程序性的規(guī)定，對(duì)被強(qiáng)制人的權(quán)利是否能夠得到救濟(jì)鮮有規(guī)定。

(2) 行政征用。行政征用是指政府部門在突發(fā)公共安全事件發(fā)生后，為了某些公共利益的需要，對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)利有償?shù)赜枰詣儕Z或限制。保護(hù)社會(huì)成員的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)憲法原則。行政征用作為各國(guó)普遍采用的一項(xiàng)以強(qiáng)制方式取得私人財(cái)產(chǎn)的重要法律手段，必須有憲法上的依據(jù)。如法國(guó)1789年頒布的第一個(gè)憲法性文件即《人權(quán)宣言》中規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪?！蔽覈?guó)《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”該條款是我國(guó)政府行政征用的權(quán)力基礎(chǔ)，是征用行為立法的根據(jù)。我國(guó)政府在突發(fā)公共安全事件處置過程中，享有法定的行政征用權(quán)。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第52條規(guī)定，組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時(shí)可以向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需的設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地、交通工具和其他物資?！斗勒饻p災(zāi)法》第32條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者地震災(zāi)區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以臨時(shí)征用房屋、運(yùn)輸工具和通信設(shè)備等。

目前，我國(guó)行政征用的最大問題在于征用補(bǔ)償。在行政征用中，被征用人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利若受到強(qiáng)制性侵犯，國(guó)家必須給予補(bǔ)償，“無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征用”。當(dāng)代世界上其他國(guó)家都有關(guān)于行政征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，如德國(guó)1949年《基本法》規(guī)定，征收之法律必須同時(shí)規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆N類及額度，補(bǔ)償之標(biāo)準(zhǔn)乃以公平地衡量公共及參與人的利益后所作之決定[10]15。日本戰(zhàn)后憲法第29條第3款規(guī)定，私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用[11]196。我國(guó)憲法中有關(guān)行政征用的條款并沒有規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條也只是規(guī)定了財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，至于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及其程序則沒有規(guī)定。為確實(shí)保障被征用人的合法權(quán)益，今后在修改《憲法》或制定《行政征用與補(bǔ)償法》時(shí)，應(yīng)確立適合我國(guó)國(guó)情的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償?shù)姆秶⒀a(bǔ)償?shù)某绦?、補(bǔ)償?shù)木葷?jì)等內(nèi)容。

四、政府行使應(yīng)急處置權(quán)的原則

政府在突發(fā)公共安全事件管理中需要運(yùn)用應(yīng)急處置權(quán)力，采取一系列緊急措施，必要時(shí)可以暫?；蛳拗乒竦牟糠謾?quán)利，因而具有極大的緊急性、強(qiáng)制性和權(quán)威性，也具有恣意和濫用的特殊條件和極大可能，必須對(duì)其加以必要的限制和規(guī)范。對(duì)政府行使應(yīng)急處置權(quán)進(jìn)行法律規(guī)制的有效手段就是使其遵循特定的法律原則。

1. 法治原則

在突發(fā)公共安全事件應(yīng)急狀態(tài)下，政府部門及其工作人員必須尊重法律的權(quán)威，對(duì)突發(fā)事件的處置必須有法律授權(quán)，并依據(jù)法律進(jìn)行。法治原則的基本要求包括：

(1) 應(yīng)急處置權(quán)來(lái)源于法律規(guī)定并被依法授予。政府的應(yīng)急管理行為以應(yīng)急行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無(wú)職權(quán)便無(wú)管理。應(yīng)急處置權(quán)必須合法產(chǎn)生，政府的應(yīng)急處置權(quán)或由法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定，或被依法授予，否則，其權(quán)力來(lái)源就沒有法律根據(jù)，相應(yīng)的管理行為即構(gòu)成違法，原則上應(yīng)當(dāng)被撤銷或被確認(rèn)為違法。

(2) 在法定職權(quán)范圍內(nèi)依法進(jìn)行應(yīng)急管理。政府享有的應(yīng)急處置權(quán)必須行使而不能放棄或者任意轉(zhuǎn)讓，它有義務(wù)去行使法定職權(quán)，且不得超越法定的權(quán)限范圍，否則，就會(huì)導(dǎo)致“越權(quán)無(wú)效”的后果。如果政府不依法及時(shí)行使職權(quán)，則構(gòu)成違反法定職責(zé)，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(3) 應(yīng)急處置權(quán)的行使遵守法定程序。行政程序是規(guī)范和控制行政權(quán)的一種重要手段，科學(xué)、合理的行政程序有利于政府迅速有效地行使職權(quán)，減少行政懈怠的不良現(xiàn)象，提高行政效率。政府部門及其工作人員在應(yīng)急處置過程中應(yīng)遵守有關(guān)法律中規(guī)定的步驟、階段、形式及時(shí)限等程序性要求，減少錯(cuò)誤的發(fā)生，提高應(yīng)急管理的效率。

2. 比例原則

比例原則是針對(duì)應(yīng)急處置自由裁量權(quán)而言的。該原則要求政府部門在行使應(yīng)急處置權(quán)時(shí)，應(yīng)平衡和兼顧應(yīng)急管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公民的權(quán)益，如果政府為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)而采取的處置措施可能對(duì)公民的權(quán)益造成不利影響，則政府應(yīng)選擇對(duì)公民侵害最小的方式進(jìn)行，使得這種不利影響被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。該規(guī)定體現(xiàn)了比例原則。

比例原則的具體要求有以下3個(gè)方面：一是政府部門在作出處置決定時(shí)，面對(duì)多種可能選擇的措施，必須擇取確實(shí)能達(dá)到應(yīng)急管理目的之措施，如在處置群體性突發(fā)事件時(shí)，必須采取有效措施防止事態(tài)的進(jìn)一步蔓延和惡化[12]。二是政府部門所采取的措施不能超越實(shí)現(xiàn)目的之必要程度，也就是說(shuō)，政府應(yīng)在眾多能同樣達(dá)成應(yīng)急管理目的之手段中選擇對(duì)公民權(quán)益損害最小的手段。三是政府部門所采取的措施對(duì)于公民權(quán)益造成的損害應(yīng)輕于突發(fā)事件所造成的損害，即要求政府在應(yīng)急管理的目的與手段之間保持合理比例，避免為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理目的而造成對(duì)公民權(quán)益的過度損害。

3. 公開原則

公開原則，是指政府部門在突發(fā)公共安全事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)主動(dòng)公開突發(fā)公共安全事件的信息以及整個(gè)應(yīng)急處理過程的信息。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，公眾特別想要了解事情的來(lái)龍去脈，而現(xiàn)實(shí)是他們往往無(wú)法了解全面客觀的情況，從而導(dǎo)致傳言、謠言四起，進(jìn)而造成心理恐慌和社會(huì)秩序混亂。對(duì)于不了解真實(shí)情況的公眾，政府所采取的一系列強(qiáng)制措施又會(huì)進(jìn)一步加劇其恐慌心理。因此，在突發(fā)公共事件處理中，政府的信息公開十分重要。為此，政府應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間公開突發(fā)事件的真實(shí)情況，讓公眾盡早地從權(quán)威的渠道得到客觀真實(shí)的信息，及時(shí)進(jìn)行辟謠，然后不斷增加補(bǔ)充新的信息，遏制謠言的傳播，消除公眾的恐慌心理，平穩(wěn)其情緒。在公開信息的同時(shí)，要表明政府對(duì)突發(fā)事件的態(tài)度、公布政府采取了哪些處置措施以及采取這些措施的依據(jù)和必要性、政府還將開展哪些應(yīng)對(duì)工作等，從而使公眾相信政府是負(fù)責(zé)任的、有能力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的，從而對(duì)政府的緊急處置行為產(chǎn)生認(rèn)同感，積極配合政府的行為，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的效率，迅速地穩(wěn)定社會(huì)秩序。

五、突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)中政府的法律責(zé)任

政府在突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)中所享有的職權(quán)是與職責(zé)相統(tǒng)一的，職權(quán)同時(shí)也意味著責(zé)任。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件過程中，政府部門及其官員對(duì)不行使法定職權(quán)或者不當(dāng)行使職權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。根據(jù)責(zé)任主體，法律責(zé)任分為政府部門的法律責(zé)任與政府官員的法律責(zé)任。根據(jù)責(zé)任范圍，法律責(zé)任分為內(nèi)部法律責(zé)任與外部法律責(zé)任。

1. 政府部門的法律責(zé)任

政府部門的法律責(zé)任主要是外部法律責(zé)任，具體形式有以下幾種：(1)撤銷違法行為。對(duì)于政府部門在突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)過程中的違法行為，其自身有義務(wù)撤銷，公民有權(quán)要求撤銷，上級(jí)行政機(jī)關(guān)、人民法院有權(quán)依法撤銷。(2)變更行為。即對(duì)應(yīng)急不當(dāng)行為予以矯正的責(zé)任。(3)履行職責(zé)。這種責(zé)任是政府部門在發(fā)生突發(fā)公共安全事件后，無(wú)正當(dāng)理由不作為時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。(4)返還權(quán)益。撤銷或變更應(yīng)對(duì)行為時(shí)，應(yīng)返還公民、法人或者其他組織被非法或不當(dāng)剝奪的權(quán)益。(5)行政賠償。政府部門在突發(fā)公共安全事件的應(yīng)急處置過程中違法行使職權(quán)，給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失，依法應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。目前，我國(guó)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)行政賠償?shù)姆梢罁?jù)僅限于《國(guó)家賠償法》，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的專門法律法規(guī)中則鮮有行政賠償?shù)囊?guī)定，而《國(guó)家賠償法》在歸責(zé)原則、賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在著諸多問題。希望盡快修改《國(guó)家賠償法》，完善有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)中關(guān)于行政賠償?shù)囊?guī)定，充分保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

2. 政府官員的法律責(zé)任

政府官員的法律責(zé)任主要是內(nèi)部責(zé)任，法律責(zé)任的形式為行政處分。行政處分是指政府部門在突發(fā)公共安全事件的應(yīng)急處置過程中有違反法律規(guī)定的行為，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予的處分。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了在突發(fā)事件中政府部門和官員承擔(dān)法律責(zé)任的情況，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》不僅規(guī)定了在突發(fā)事件中政府部門和官員的種種法律責(zé)任，而且在具體制度上規(guī)定了公民舉報(bào)的權(quán)利和程序，在政府官員問責(zé)制方面邁出了新的一步[13]。但同時(shí)還應(yīng)當(dāng)看到，這些規(guī)定還比較籠統(tǒng)，可操作性差，而且缺少責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制，因而，還需要從立法上和實(shí)踐中不斷完善行政問責(zé)制。此外，在突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)過程中，政府部門的主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員的行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

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