于維同， 關(guān)麗麗

(沈陽工業(yè)大學 文法學院， 沈陽 110870)

非典、汶川大地震、山西煤礦事故、“9·11”恐怖襲擊，這些國內(nèi)外突發(fā)公共安全事件歷歷在目，其中有些事件是自然因素(客觀原因)引起的，有些事件是社會因素造成的。作為災(zāi)難事實，這些事件的發(fā)生不僅帶來了財產(chǎn)的巨大損失，也帶來了不特定多數(shù)人人身的嚴重損害[1]。作為一種法律事實，突發(fā)公共安全事件應(yīng)當歸屬于憲法、行政法、民商法、刑法等多部門法律的調(diào)整范圍，能夠引起多種法律關(guān)系的發(fā)生、變更與消滅。就民商法部門而言，我國現(xiàn)階段民商事法律應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的規(guī)定較少且未能形成體系，因此，筆者就此問題進行研究，以求對我國立法有所裨益。

一、突發(fā)公共安全事件的內(nèi)涵和類別

1. 突發(fā)公共安全事件的內(nèi)涵和特征

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件明確界定為：突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會公共安全事件。從這一立法界定可以看出，突發(fā)事件的界定具有高度抽象性，突發(fā)公共安全事件是其題中固有之意，它與突發(fā)國際安全事件、突發(fā)國家安全事件共同構(gòu)成突發(fā)事件的整體。因此，突發(fā)公共安全事件的內(nèi)涵應(yīng)界定為：突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，危及公共安全，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的緊急事件，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等。

歸納國內(nèi)學者觀點，突發(fā)公共安全事件具有如下特點[2-5]：第一，突發(fā)性，即事件的發(fā)生突如其來，不能或者難以預(yù)料。第二，危害性，即已經(jīng)或者可能給不特定的多數(shù)人帶來嚴重損害。第三，緊迫性，即事件發(fā)展迅速，有導致局勢惡化、社會混亂的危險或者威脅，要求迅速采取有效措施予以應(yīng)對。第四，社會性，即事件范圍及于一定的社會公眾。第五，公權(quán)力介入的必然性，即公權(quán)力在事件應(yīng)對過程中發(fā)揮領(lǐng)導、組織、指揮、協(xié)調(diào)等功能。第六，社會資源的整合性，即需要綜合動用社會的人力、物力、財力加以應(yīng)對。

2. 突發(fā)公共安全事件的類別

基于一定的分類標準，從不同的視角可對突發(fā)公共安全事件作不同界分。這有利于針對突發(fā)公共安全事件的不同類型規(guī)定相應(yīng)的應(yīng)對措施，提高應(yīng)急措施的針對性。筆者認為，突發(fā)公共安全事件應(yīng)作如下分類：

第一，從事件引發(fā)原因角度，可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。其中，自然災(zāi)害主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等；事故災(zāi)害主要包括工礦民貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等；公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件；社會安全事件主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經(jīng)濟安全事件、涉外突發(fā)事件和群體性事件等。

第二，從法律規(guī)定的突發(fā)公共安全事件的性質(zhì)、程度、可控性和影響范圍及預(yù)警級別的角度，可分為突發(fā)Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)公共安全事件，分別用紅色、橙色、黃色和藍色預(yù)警表示?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第3條規(guī)定：“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>

第三，從事件危及或可能危及的客體角度，可分為突發(fā)生命財產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生安全、環(huán)境安全和社會安全事件。

第四，從事件發(fā)生領(lǐng)域角度，可分為發(fā)生在經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)和社會領(lǐng)域的突發(fā)公共安全事件[6]。

二、我國民商法的立法現(xiàn)狀及存在問題

就突發(fā)公共安全事件的民商法調(diào)整而言，我國目前立法規(guī)定較少，分散于不同的法律部門之中，且未形成具有內(nèi)在邏輯的法律體系。

1. 法律調(diào)整現(xiàn)狀

我國現(xiàn)階段調(diào)整突發(fā)公共安全事件的一般法律是《突發(fā)事件應(yīng)對法》。該法是突發(fā)公共安全事件應(yīng)對法的上位法，規(guī)定了大量以政府為主導的對突發(fā)事件的行政應(yīng)對，因此其突出特點是行政色彩濃厚，民商事立法內(nèi)容較少。如其中僅有第12條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當給予補償?！贝送猓挥猩贁?shù)幾個條款涉及民商事法的調(diào)整內(nèi)容。

其他涉及突發(fā)公共安全事件調(diào)整的法律也多體現(xiàn)行政法或經(jīng)濟法色彩，民商事立法內(nèi)容近乎空白[7]。如關(guān)于自然災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對的《防洪法》、《氣象法》、《防災(zāi)減震法》、《地震災(zāi)害防治管理條例》、《海洋環(huán)境預(yù)報與海洋災(zāi)害預(yù)報警報發(fā)布管理規(guī)定》、《森林防火條例》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》等法律；關(guān)于事故災(zāi)難應(yīng)急的《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《危險化學品安全管理條例》、《煙花爆竹安全管理條例》、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》等法律；關(guān)于公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的《傳染病防治法》、《動物防疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《食品衛(wèi)生法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《職業(yè)病防治法》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》、《傳染病防治法實施辦法》、《食物中毒事故處理辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律。

就民商法而言，民商事法律事實是其調(diào)整對象，分為民商事行為、民商事法律事件及特定意義上的民商事法律狀態(tài)[8-9]。突發(fā)公共安全事件能否成為民商事法律的調(diào)整對象，在我國目前的民商法研究成果及民商事法律規(guī)定中尚難明確覷見，更遑論形成體系。民商法對該種法律事實的立法分散在民法通則、物權(quán)法、合同法、侵權(quán)責任法、保險法中，尚未從突發(fā)公共安全事件的視角形成系統(tǒng)、明確、具體的立法闡述，存在很多不足。其中，民法通則從民事制度的一般規(guī)定角度，通過宣告失蹤、死亡、監(jiān)護、訴訟時效中止，不可抗力及不可抗力免責等制度規(guī)定，間接體現(xiàn)出突發(fā)公共安全事件的一般法律效果；物權(quán)法的規(guī)定體現(xiàn)在民事主體的權(quán)利限制與救濟制度中；合同法的規(guī)定體現(xiàn)在合同履行時遭遇突發(fā)事件這一障礙時，當事人的行為是否違約，當事人可否援引不可抗力、情勢變更條款免除自己的合同責任等制度中；保險法的規(guī)定體現(xiàn)在自然災(zāi)害保險及保險利益、保險免責等方面；侵權(quán)責任法的規(guī)定則體現(xiàn)在行為人的行為(主要是針對社會公共安全事件而言)是否構(gòu)成侵權(quán)、是否應(yīng)承擔侵權(quán)責任、侵權(quán)責任承擔時是否具有減免主體民事責任的法定條件及責任承擔方式等方面。

2. 存在的問題

筆者認為，在我國突發(fā)公共安全事件的應(yīng)對立法中，行政應(yīng)對法的內(nèi)容相對比較豐富、發(fā)達，但民商事救濟法的內(nèi)容分散且近乎空白。這與國外發(fā)達國家相關(guān)立法形成了巨大反差，亟待完善。目前，由于我國存在因經(jīng)濟社會發(fā)展導致環(huán)境遭到破壞、社會治安環(huán)境惡化等誘因，突發(fā)公共安全事件已由特殊案例轉(zhuǎn)化為經(jīng)常、大量出現(xiàn)的事件，但我國民商事應(yīng)對立法制度(如應(yīng)對資金的商事運作與公共補償制度、私人財產(chǎn)征用后的民事補償制度、巨災(zāi)商業(yè)保險及責任保險制度等)相對缺失，已成為我國突發(fā)公共安全事件應(yīng)對立法亟需解決的主要問題。我國民商事立法亟需從突發(fā)公共安全事件應(yīng)對的角度形成清晰的法律體系以解決此類問題，并且在條件成熟時進行民商事法律清理，實現(xiàn)系統(tǒng)立法，以達到充分保護民事主體私權(quán)利的立法目的。

三、突發(fā)公共安全事件民商事應(yīng)對法律制度的構(gòu)建

鑒于我國突發(fā)公共安全事件民商事應(yīng)對法律制度存在的若干問題，筆者認為，在目前情況下，我國應(yīng)從突發(fā)公共安全事件民商事應(yīng)對法的視角，首先在物權(quán)法、債權(quán)法、商主體法、保險法等領(lǐng)域建構(gòu)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對救濟制度，進而在其他法領(lǐng)域形成系統(tǒng)的應(yīng)對體系。

1. 應(yīng)對資金的商事運作與公共補償制度

突發(fā)公共安全事件應(yīng)對所需的救援資金數(shù)額巨大，單純依靠國家財政撥付遠遠不足。因此，有效的立法嘗試之一就是由國家建立應(yīng)對資金的商事運作制度，通過民事贈予制度的長效化，于通常時期募集資金，并將募集資金商事主體化，通過商事登記形成基金會，通過基金會模式進行商業(yè)投資運作，以募集救災(zāi)資金，形成有效的運作機制。公共補償制度是在一般民事救濟手段對受害人救濟乏力而啟動國家賠償救濟又無法律依據(jù)的情況下，通過政府征收稅費、企業(yè)提供基金、財政撥款及社會籌集等多種方式，共同形成公共補償基金，對受害人因突發(fā)公共事件導致的損失由公共補償基金予以及時、有效、直接的支付與補償?shù)奶钛a制度[10]。我國目前民商事立法尚未建立針對突發(fā)公共安全事件應(yīng)對的資金商事運作與公共補償制度，立法處于空白狀態(tài)，亟需填補。

2. 征用補償賠償制度

突發(fā)公共事件應(yīng)對的一個突出特點是：突發(fā)情況下，為公共安全價值目標的實現(xiàn)，出于迅速應(yīng)對的目的，需要大量征用私人財產(chǎn)。此種行政強制措施直接影響民事主體物權(quán)的得喪變更與補償。間接地，當被征用的財產(chǎn)招致?lián)p壞時會出現(xiàn)賠償問題，此種補償、賠償如何進行?范圍、依據(jù)、標準、方式如何?對這些問題，現(xiàn)行立法均無規(guī)定。我國《物權(quán)法》目前僅對征地補償進行了相應(yīng)規(guī)定，各省有相對明確的法律依據(jù)。在突發(fā)公共安全事件中，應(yīng)于事后遵循及時、充分的補償救濟原則，借鑒征地補償制度的立法內(nèi)容，建立我國突發(fā)公共安全事件的民事補償、賠償救濟制度。

3. 巨災(zāi)商業(yè)保險制度

《突發(fā)事件應(yīng)對法》中還規(guī)定了國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災(zāi)風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。在地震頻發(fā)的日本，早在1966年就通過了《地震保險法》，該法律規(guī)定商業(yè)保險公司和政府共同建立地震保險體系，其災(zāi)后救助體系的特點是以自助和政府救助為主，以社會救助為輔[11]。日本創(chuàng)造了一種由政府和民間保險公司分擔的二級再保險模式，即家庭財產(chǎn)的地震保險業(yè)務(wù)先由民間保險公司承保，然后再分給地震再保險公司，超出承保限額的部分由國家承擔最終賠償責任。筆者認為，這種模式值得我國借鑒。保險是社會的減震器，在防范自然災(zāi)害風險和抵御重大損失方面具有顯著的制度優(yōu)勢。目前，我國相應(yīng)的險種開發(fā)程度低，專門針對自然災(zāi)害的保險產(chǎn)品不多，可資借鑒的版本較少，因此，可以借鑒日本的模式，結(jié)合中國國情組建由政府和商業(yè)保險公司共同分擔的巨災(zāi)保險機制。

4. 責任保險制度

責任保險是指被保險人依法應(yīng)當向第三人承擔的以賠償責任為保險標的，由被保險人向保險人支付保險費，保險人承諾在被保險人應(yīng)向第三人承擔賠償責任時，由其按照保險合同的約定向第三人給付保險賠償金的保險。在突發(fā)公共安全事件頻發(fā)的今天，很多事件的發(fā)生按無過錯責任原則判斷責任歸屬，因此，只要加害人客觀上造成了損害后果，即應(yīng)承擔責任。將責任保險制度引入突發(fā)公共安全事件侵權(quán)領(lǐng)域，可以實現(xiàn)其從單純轉(zhuǎn)移損失到多方分散損失的轉(zhuǎn)化，從而保證受損人員的正常生活。我國責任保險制度目前僅包括產(chǎn)品責任保險、職業(yè)責任保險、公眾責任保險、個人責任保險、第三人責任保險、雇主責任保險等幾個險種，突發(fā)公共安全事件責任保險尚屬空白。然而，隨著突發(fā)公共安全事件的經(jīng)常性、大規(guī)模發(fā)生，我國應(yīng)當借鑒相似國情國家的先進立法經(jīng)驗，構(gòu)建我國應(yīng)對突發(fā)公共安全事件的責任保險制度。

綜上所述，突發(fā)公共安全事件屬于新型民事法律事實，我國現(xiàn)行民事立法對其的調(diào)整近乎空白。本文從民商法救濟制度的視角探討了突發(fā)公共安全事件應(yīng)對資金的商事運作與公共補償制度、私人財產(chǎn)征用后的民事補償制度及巨災(zāi)商業(yè)保險及責任保險制度等，提出了一些立法建議，以期為完善未來立法提供理論支撐。

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