周紹強， 謝 妍

(沈陽工業(yè)大學 文法學院， 沈陽 110870)

21世紀前20年是我國的重要戰(zhàn)略機遇期，但從另一個角度來看，我國也同時進入了矛盾凸顯期，大量突發(fā)公共安全事件就是擺在我們面前的嚴峻挑戰(zhàn)和威脅之一。無論是地震等自然災害、公共衛(wèi)生事件等事故災難，還是突發(fā)社會事件，都會對不特定多數人的生命財產和社會穩(wěn)定帶來嚴重威脅。因此，防止可能發(fā)生或處理已經發(fā)生的突發(fā)公共安全事件，維護公共安全，是突發(fā)公共安全事件應對立法的基本職能。

一、突發(fā)公共安全事件的內涵與特征

邏輯上，突發(fā)公共安全事件也稱突發(fā)公共事件，是突發(fā)事件的下位概念，是常態(tài)公共安全事件的同位平行概念。筆者認為，界定突發(fā)公共安全事件的內涵需明晰突發(fā)事件和公共安全的內涵?！巴话l(fā)事件”一詞在我國現行法律規(guī)定中較為常見，但其準確含義并不確定，具體用法也不盡相同。例如，《藥品管理法》第43條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第2條、《國務院國家突發(fā)公共事件總體應急預案》第1.3項、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第3條、《刑法》第277條、《紅十字會法》第12條和第14條對此均有規(guī)定，從這些規(guī)定可見，我國立法所指的突發(fā)公共事件泛指重大災情、疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、緊急事件、自然災害、事故災難和社會安全事件等。同時，在國內學術研究中，學者往往將“突發(fā)事件”與緊急事件、危機事件、危機等作為同義詞混同使用[1]24。從立法解釋學角度來看，這些概念在詞義上并無差別，但是大多學者認為“突發(fā)事件”更能夠概括和體現應急法的特點?！肮舶踩币话闶侵覆惶囟ǘ鄶等说纳⒔】岛凸截敭a等的安全，包括不特定多數公眾的人身、財產、信息、食品、公共衛(wèi)生、公眾出行規(guī)律、避難者行為、人員疏散場地、建筑、城市生命線安全等內容。

綜上可見，突發(fā)公共安全事件是突發(fā)事件的一種，區(qū)別于突發(fā)事件的其他類型——突發(fā)國家安全事件、突發(fā)國際安全事件①，其侵害的法定客體是公共安全，其類型包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等一切可能或已經危及公共安全的突發(fā)事件。因此，突發(fā)公共安全事件的內涵應界定為：突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，危及公共安全，需要采取應急處置措施予以應對的緊急事件，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等。

突發(fā)公共安全事件具有如下特征：第一，突發(fā)性，即事件的發(fā)生突如其來，不能或者難以預料，具有突然、驟發(fā)性。第二，危害性，這是突發(fā)公共安全事件的本質特征，即已經或者可能給不特定多數人帶來嚴重損害。第三，緊迫性，即事件發(fā)展迅速，有導致局勢惡化、社會混亂的危險或者威脅，要求迅速采取有效措施予以應對。第四，社會性，即事件給公共安全造成嚴重影響，范圍及于一定的社會公眾。第五，具有公權力介入的必然性，公權力在事件應對過程中發(fā)揮領導、組織、指揮、協(xié)調等功能。第六，具有社會資源整合的要求，主要是動用社會人力、物力、財力有效聚合加以應對。

二、突發(fā)公共安全事件的類型

對突發(fā)公共安全事件進行分類，有利于根據不同類型事件制定相應措施，增強應急措施的針對性。但目前國內外立法存在的主要問題是對突發(fā)公共安全事件的分類只停留于突發(fā)事件層面，對其下位的突發(fā)國家安全、公共安全及國際安全事件的進一步分類則近乎空白。在國外，英國民防法將突發(fā)事件分為人民福利類突發(fā)事件、環(huán)境類突發(fā)事件和安全類突發(fā)事件；加拿大法律將突發(fā)事件分為公共福利類突發(fā)事件、公共秩序類突發(fā)事件、國際突發(fā)事件和戰(zhàn)爭類突發(fā)事件；法國緊急狀態(tài)法將突發(fā)事件分為公共秩序類和社會災難類等。在我國，立法也僅從突發(fā)事件層面進行類型劃分，表現為：2006年國務院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》將突發(fā)公共事件正式區(qū)分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件4類；2007年的《突發(fā)事件應對法》采納了這一標準。

我國對突發(fā)公共安全事件的分類存在的主要問題是，即便從突發(fā)事件層面，其分類標準的選定及由此確定的類型也不夠科學，更遑論對其下位類型——突發(fā)公共安全事件的進一步合理界分了。因為，從《突發(fā)事件應對法》第1條“為了預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序，制定本法”的表述分析，其立法保護的目的價值有二：其一是安全價值，其二是秩序價值。而安全價值又包括人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全4項價值。筆者由此認為，《突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件界定為突發(fā)公共安全、國家安全、不特定多數人生命財產安全、環(huán)境安全和社會秩序事件5種類型。問題是，此5種類型的突發(fā)事件是否屬于平行關系?答案顯然是否定的。首先，從前述突發(fā)公共安全事件內涵可知，其同位平行類型應是突發(fā)國家安全、國際安全事件。《突發(fā)事件應對法》對突發(fā)國際安全事件的類型規(guī)定存在立法缺位。其次，突發(fā)不特定多數人生命財產安全事件是突發(fā)公共安全事件的下位類型。再次，對于突發(fā)環(huán)境安全事件，應視其影響的時空、范圍及程度等確定類型歸屬。如2011年發(fā)生的日本福島核電站泄漏事件，從其影響的不斷擴大來看，起初應為日本國內突發(fā)公共安全事件，但最終演變成突發(fā)國際安全事件。最后，對于社會秩序的保護，實屬突發(fā)安全事件應對法所追求的一種目標價值，不應視為突發(fā)事件的一種獨立類型?？梢姡覈话l(fā)公共安全事件的類型界分從突發(fā)事件層面來看存在缺位的問題，從突發(fā)公共安全事件層面來看存在類型界分混淆的情形。

因此，從厘清事物本質的角度，筆者認為突發(fā)公共安全事件應作如下分類：第一，從事件引發(fā)原因的角度，應分為原發(fā)性和誘發(fā)性公共安全事件。原發(fā)性公共安全事件主要指因自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件等引發(fā)的公共安全事件；而誘發(fā)性公共安全事件則主要是指因政府在突發(fā)事件的處理中行政不作為或行政失當等導致的突發(fā)公共安全事件，如2005年的“安徽池州事件”、2008年的“貴州甕安事件”和“云南孟連事件”、2009年的“陜西鳳翔血鉛事件”等[2]。第二，從事件性質、嚴重程度、可控性和影響范圍的角度，應分為突發(fā)特別重大、重大、較大和一般公共安全事件?！锻话l(fā)事件應對法》第3條規(guī)定：“自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡谌?，從事件危及或可能危及的客體的角度，應分為突發(fā)生命財產安全、公共衛(wèi)生安全、環(huán)境安全和社會安全事件。第四，從事件發(fā)生領域的角度，應分為發(fā)生在經濟、政治、意識形態(tài)和社會領域的突發(fā)公共安全事件。

三、突發(fā)公共安全事件的成因

從世界范圍來看，20世紀中期以來，突發(fā)公共事件發(fā)生頻率加快、規(guī)模擴大、國際化程度提高、種類日益復雜。其引發(fā)原因概括有二：其一，自然原因，主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害、森林草原火災、公共衛(wèi)生事件等，如龍卷風、地震、洪水、大火和干旱等。其二，社會原因，主要包括社會安全事件、經濟安全事件、涉外突發(fā)事件、群體性事件和事故災害，如恐怖襲擊、民族宗教事件、工礦商貿等企業(yè)的安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。

由于世界各國自然、政治、經濟、文化和社會等諸方面條件的差異，其突發(fā)公共安全事件的誘因也千差萬別。如美國幅員遼闊、自然災害頻發(fā)，主要包括龍卷風、大火、颶風、地震、洪水和干旱等。近年來，針對美國的恐怖襲擊等社會原因引發(fā)的突發(fā)公共安全事件日益增加，其中2001年“9·11”事件最具代表性。日本近百年來多發(fā)突發(fā)公共安全事件，主要由地震、海嘯等自然原因引發(fā)，其中以1923年9月1日關東7.9級大地震、1995年1月神戶及附近地區(qū)6.9級大地震、2004年10月23日新澙中越地區(qū)6.8級大地震以及2011年3月11日東北地區(qū)9級大地震并引發(fā)海嘯繼而引發(fā)福島核電站放射性物質泄漏等事件最具代表性。

近年來，我國突發(fā)公共安全事件也日益增加，主要由環(huán)境破壞及社會矛盾凸顯等自然、社會原因引發(fā)。其一，自然原因引發(fā)。近年來，我國自然災害、事故災難及環(huán)境污染類突發(fā)公共安全事件迅速增加，突出表現為2003年的“SARS”疫情、2005年11月13日松花江水體污染事件、2008年冰雪災害、2008年5月12日汶川地震等。其二，社會原因引發(fā)。轉型期的深層社會矛盾及其社會問題是引發(fā)突發(fā)公共安全事件的根本原因，具體表現為：(1)體制轉型期內產生的社會震蕩。我國正處于向市場經濟體制過渡的轉型期，價值觀的多元化客觀上誘發(fā)了突發(fā)公共安全事件。(2)收入差距拉大產生的變態(tài)利益需求取向，使社會心理出現失衡。(3)大規(guī)模社會人口流動產生的附帶性社會治安問題。(4)政府職能轉換期內產生的社會調控能力弱化問題。(5)國際犯罪活動對國內產生的沖擊。上述原因引發(fā)的典型社會公共安全事件包括2008年的拉薩“3·14”事件、貴州甕安事件、云南孟連事件，2009年的新疆“7·5”事件等。

四、發(fā)達國家突發(fā)公共安全事件的應對機制與立法概況

基于突發(fā)公共安全事件的巨大危害性，世界各國積極應對，形成了各具特色的應對機制。美國的應對機制包括：第一，依法進行危機應對。美國各機構都依法建立危機管理系統(tǒng)，一旦危機出現，相應的管理系統(tǒng)可以自行啟動。第二，各種危機應對機構職責明確，并能相互救援。各個系統(tǒng)都由專業(yè)人員組成，同時各部門之間能夠相互協(xié)調配合。第三，不存在危機管理真空。其危機管理系統(tǒng)不僅嚴格區(qū)分各種危機事件并對部門進行分工，而且對于各種危機事件可能出現的管理真空都用相應的緊急計劃加以彌補。

法國的應對機制包括：第一，憲法中規(guī)定緊急狀態(tài)制度，對政府的行政緊急權力作出了明確的界定。第二，重視預測，有關部門定期運用統(tǒng)計資料、數學模型和計算機模擬等方法對各種社會和災害變量進行預警性分析。第三，適時調整國家警戒級別，由低到高分別是黃色、橙色、紅色和深紅色。第四，經常進行應對各類突發(fā)危機的演習，以測試政府部門的緊急救援和協(xié)調作戰(zhàn)能力，同時進一步提高專業(yè)人員和公眾的應對水平。

日本的應對機制包括：第一，法律法規(guī)系統(tǒng)完備，對損害國家利益，危害國家安全、公眾生命財產安全等行為起到積極的防范作用。第二，情報系統(tǒng)嚴格有效。第三，中樞指揮系統(tǒng)強權集中。

俄羅斯的應對機制包括：第一，注重構建和完善應對危機事件的法律體系，為危機應對工作提供法律依據，同時規(guī)范危機應對行為。第二，危機管理體系比較完善。第三，注重借助、發(fā)揮傳媒的作用，緩解社會緊張狀態(tài)。

發(fā)達國家的應對機制可作如下總結：第一，均將應急管理的法制建設作為一項重要原則。第二，均將突發(fā)公共安全事件應急管理作為政府的一項重要職能。第三，均將應急管理機構建設作為政府的一項重要職責。第四，均將提高民眾應急能力作為一項重要任務。第五，均將強化應急資源保障作為一項重要措施。

概而言之，國外各國大都建立了以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎、以應急專門法律法規(guī)為主體的一整套應急法律制度。首先，將政府應急管理納入法制化軌道，是世界各國建立政府應急管理機制普遍遵循的一項原則[3]36。許多國家的憲法中都有關于緊急狀態(tài)的專門規(guī)定，甚至在憲法中設專章(篇)來規(guī)定緊急狀態(tài)或緊急權力(如印度1979年憲法第18部分專列緊急狀態(tài)篇)，同時，政府應急管理機制通過一系列相互配套的法律、法規(guī)對此加以規(guī)定。其次，制定了一些具體法律法規(guī)。如法國1955年制定《緊急狀態(tài)法》、日本1961年制定《災害對策基本法》、美國最重要的應急管理立法是1976年的《全國緊急狀態(tài)法》和《反恐怖主義法》、加拿大1985年制定《危機準備法和危機法》、俄羅斯2002年制定《聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》、英國2004年制定《國內突發(fā)事件法案》。

五、我國突發(fā)公共安全事件應對的立法概況

與國外比較，我國目前尚未形成相對獨立的、體系化的突發(fā)公共安全事件應對法，相關內容主要通過以下法律表現出來：

第一，憲法層面的規(guī)定。我國《憲法》中對緊急狀態(tài)制度作出了原則性規(guī)定?！稇椃ā返?7條第20項規(guī)定了全國人大常委會決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)的權力。香港、澳門特別行政區(qū)基本法也有關于緊急狀態(tài)的規(guī)定。

第二，行政法領域的規(guī)定。現行法律、行政法規(guī)中包含大量關于突發(fā)公共安全事件應對的法律規(guī)范。在總體規(guī)范方面，2007年十屆全國人大常務委員會第29次會議通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，是非常態(tài)行政法律制度的基本法[4]。關于自然災害預防和應對，現已制定了《防洪法》、《氣象法》、《防震減災法》、《地震災害防治管理條例》、《海洋環(huán)境預報與海洋災害預報警報發(fā)布管理規(guī)定》、《森林防火條例》、《地質災害防治條例》、《破壞性地震應急條例》等二十多部有關自然災害應急的法律、法規(guī)和部門規(guī)章。關于事故災難應急，現己制定《安全生產法》、《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《安全生產許可證條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》、《危險化學品安全管理條例》、《煙花爆竹安全管理條例》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》等法律法規(guī)。關于公共衛(wèi)生事件，現己制定《傳染病防治法》、《動物防疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《食品衛(wèi)生法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《職業(yè)病防治法》、《重大動物疫情應急條例》、《傳染病防治法實施辦法》、《食物中毒事故處理辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)。關于社會安全事件，主要是《刑法》中的相關規(guī)定，如武警部隊參與處置的暴亂和騷亂、劫持和襲擊等突發(fā)事件，依據的是《刑法》中危害公共安全罪等罪狀的規(guī)定。

第三，針對特殊主體的法律?！度嗣窬旆ā?、《人民警察使用警械和武器條例》、《關于中國人民武裝警察部隊內衛(wèi)執(zhí)勤任務范圍的規(guī)定》、《中國人民武裝警察部隊處置突發(fā)事件規(guī)定》等法律法規(guī)和條令條例，對突發(fā)事件的應對和處置從不同角度作了規(guī)定[5]。

六、我國突發(fā)公共安全事件應對立法的價值選擇

就當代立法者而言，判斷其所制定的是否是良法，首先需討論其內在的價值選擇是否符合促進生產力發(fā)展，體現人道主義、現實主義及歷史主義原則等價值選擇與平衡的判定標準；其次需討論其相對獨立、系統(tǒng)的法律框架體系是否形成。就我國目前的突發(fā)公共安全事件應對法而言，其目的價值選擇尚未確定、價值平衡體系尚未形成，相對獨立、系統(tǒng)的法律體系框架也尚未形成，因此，制定我國目的價值明確、價值平衡關系明晰、法律體系框架相對獨立系統(tǒng)的突發(fā)公共安全事件應對法已迫在眉睫。

1. 目的價值選擇存在的問題

法的目的價值隱于法的原則當中，是立法者立法目的和社會發(fā)展理想追求的內在體現。關于我國突發(fā)公共安全事件立法應當確立何種原則，學界頗多爭議。從應急法層面，其原則確定多有歧異，主要觀點有：第一，主張應確立比例原則、政府平時管理與應急處理協(xié)調發(fā)展原則、法治原則、人權保障原則、最小代價原則、預防為主原則、平等保護原則、公民支持義務原則等幾項基本原則[6]。第二，主張確立法治原則、應急性原則、基本權利保障原則3項基本原則[7]52-56。第三，主張確立法治原則、憲政原則、比例原則、履行國際公約原則和國際合作原則[8]234-236。第四，主張確立法治原則、效率原則、人權保障原則[9]。第五，主張確立秩序原則、底線人權原則、效率原則、比例原則、程序原則、責任原則、救濟原則、法制統(tǒng)一原則[10]。第六，主張確立保障公民生命和財產安全原則，保障社會繁榮穩(wěn)定原則，維護國家利益原則，國家實行預防與抗御緊急狀態(tài)并重原則，國家鼓勵和支持預防重大危機、減輕危機損失的科學研究原則，推廣先進的科學研究成果、提高防范危機能力、減輕損失水平原則，最小損失原則，約束公民義務原則，強化應急指揮機構職能原則[11]。

應當說，在突發(fā)事件應對立法的價值選擇方面，學者們認識的差異較大。筆者認為，總的看來，學者的上述原則描述要么未從體系角度對公共安全事件應對立法進行必要的目的價值選擇，要么未對目的價值作上下位的層級確任，因此造成價值原則確定上的龐雜與混亂。就突發(fā)公共安全事件應對立法的價值選擇而言，首先，公共安全價值是其終極意義上的價值，是貫穿突發(fā)公共安全事件應對立法始終的價值選擇。因此，公共安全價值是突發(fā)公共安全事件應對立法的最高價值選擇，統(tǒng)領著其他價值的選擇并平衡著其相互關系。同時，立法確認對公共安全價值的保護不能以對個人底線人權價值的犧牲、無視為代價。其次，突發(fā)公共安全事件應對立法最重要的，即第一目的價值選擇是效率。效率價值是突發(fā)公共安全事件應對立法的核心價值選擇，無效率則應對無意義。最后，當代社會的權力構架越來越體現為法權、私權和公權(核心為行政權)三足鼎立的態(tài)勢，法權是約束公權、私權并最終實現私權(人權)要求的核心權力手段。法權要求通過法治實現對行政權的駕馭和對私權的約束，因而法治是當代所有立法不可或缺的目的價值取向，是保障其他目的價值實現和平衡的運作機制。

綜上所述，筆者認為，學者上述主張的諸多原則中所蘊含的價值，有一些(如人權價值)屬突發(fā)公共安全事件應對法上位法的目的價值，應在突發(fā)事件應對法層面予以確認。同時，為實現人權這一上位法價值，突發(fā)公共安全事件應對立法本身需確立的基本價值應為公共安全、底線人權、效率與法治四大價值。其中公共安全、底線人權是目標價值，而效率與法治則是實現目標價值的手段價值。有一些(如比例原則所蘊含的價值)分別屬于四大價值的當然內涵，應分別歸納于四大價值之中。

2. 目的價值平衡存在的問題

突發(fā)公共安全事件應對立法目的價值的平衡問題錯綜復雜，應堅持上位法人權保護基礎上的價值平衡取向。首先，為實現公共安全價值，需限制個人安全價值，但應按比例(最小代價)原則平衡二者關系，實現公共安全價值與底線人權保障、救濟的雙重價值追求。突發(fā)情況下，應堅持公共安全價值保護優(yōu)先、兼顧個人人權價值保護的取向。其次，為實現效率價值，需確立針對行政權的積極有效的應急激勵機制和針對公眾的應急參與機制，建立適當的問責機制，通過正反雙重機制的引導，實現突發(fā)公共安全事件應對效率價值最大化的目標。突發(fā)情況下，應堅持個人人權底線保護基礎上的效率價值取向。最后，公共安全價值與效率價值的實現均依托于法治的形成與有效運作，離開法治價值的有效促進與維護，公共安全價值、效率價值的實現皆為空談。就其相互關系而言，公共安全價值和個人底線人權價值的實現是效率價值實現的基礎，是法治的終極目標，法治是約束效率價值實現從而實現公共安全價值與個人底線人權價值的終極力量，因此，公共安全價值與效率價值依法治力量而實現，且不得與法治價值沖突。

因此，從價值平衡角度，應該確立法治價值至上的觀念，統(tǒng)帥公共安全價值、底線人權價值以及效率價值，對公共安全價值、底線人權價值、效率價值之間的價值沖突需進行平衡。突發(fā)情況下，首先應堅持公共安全保護優(yōu)先、兼顧底線人權保護的價值平衡原則，其次應堅持公共安全價值、底線人權價值保護與平衡基礎上的效率價值。

七、我國突發(fā)公共安全事件應對立法的體系構建

我國突發(fā)公共安全事件近年來呈遽升趨勢，影響與破壞力日益增強。因此，借鑒發(fā)達國家經驗，我國應迅速形成有效的應對機制，尤其是形成有效的應急法律機制。

1. 當前立法體系存在的問題

如前所述，截至目前，我國突發(fā)公共安全事件應對立法層次較多、數量較大，從外觀上看似乎法制健全，但筆者分析認為，我國現行立法尚存諸多問題，主要表現在：

第一，立法逆位，缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調性。我國立法近似于大陸法系，采成文制，立法體例采總分式。此種立法模式對于一貫注重經驗而輕視理性的民族具有極強的不適應性，但作為一種長期的法傳統(tǒng)已被中華民族所接受。按此，我國突發(fā)公共安全應對立法體系設計的基本思路應是先于憲法中作一般規(guī)定，然后于基本法、其他法律層面就應納入突發(fā)公共安全事件應對立法的全部法律事實、原則、概念、規(guī)范、技術等作概括性規(guī)定，再通過行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)或實施細則等確定可操作的具體法律制度。但實際情況是，我國突發(fā)公共安全事件應對法立法逆位，即先下后上，且下位法無憲法依據，導致法律間缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調性，造成混亂。例如，2007年我國通過《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，是非常態(tài)行政法律制度的基本法，但我國現行《憲法》中并無“突發(fā)事件”的表述，只有2004年第四個《憲法修正案》第67條第20項關于“緊急狀態(tài)”的表述，造成立法逆位現象。

第二，突發(fā)公共安全事件應對立法模式不明晰。目前，世界許多國家在應急管理法制建設方面主要有兩種立法模式：一是緊急狀態(tài)法與突發(fā)事件應對法分別立法，如美國、俄羅斯；二是緊急狀態(tài)法與一般突發(fā)事件應對法合并立法，如日本。我國立法當選何種模式?我國最初列入全國人大常委會立法計劃的是《緊急狀態(tài)法》，但2007年出臺的是《突發(fā)事件應對法》，二者是什么關系?我國有無必要繼續(xù)制定《緊急狀態(tài)法》?就我國立法實際而言，有學者認為，我國同時制定緊急狀態(tài)和一般應急兩個并行基本法不科學、不可取，因為緊急狀態(tài)是對應急事務分級的結果[6]。從廣義上講，二者屬于不同層次的應急法律，主要表現在：其一，突發(fā)事件應對法是行政類法律規(guī)范，而緊急狀態(tài)法是指憲法上的緊急狀態(tài)條款以及依據這些條款制定的憲法性法律；其二，突發(fā)事件應對法適用于從一般、較大到重大、特別重大的各級別的突發(fā)事件，而緊急狀態(tài)法則僅適用于“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，即只有出現突發(fā)事件應對法難以控制的特別重大突發(fā)事件時，才有上升法律調整層次而適用緊急狀態(tài)法的可能與必要?！?/p>

第三，“一事一法”不符合當代“一階段一法”的立法趨勢?！耙皇乱环ā奔捶謩e針對不同類型的突發(fā)事件專門立法，如我國的《防洪法》、《傳染病防治法》、《消防法》等。“一階段一法”即針對突發(fā)事件不同處理階段的特點來分別立法，如國外的《災害預防法》、《緊急狀態(tài)準備法》、《緊急處置法》、《災害救助法》等?！耙皇乱环ā蹦Ｊ街饕紤]的是突發(fā)事件的性質和處理手段，比較符合人們的認識習慣，因而容易為人們接受?！耙浑A段一法”模式的優(yōu)點在于立法數量較少，故而立法成本小于“一事一法”模式，有利于整合資源，發(fā)揮統(tǒng)一領導機關的拳頭優(yōu)勢。從現在突發(fā)公共安全事件應急立法的趨勢來看，許多最初采取“一事一法”模式的國家正在逐步進行“一階段一法”的嘗試，尤其是針對自然性突發(fā)事件更是如此[7]85-87。我國現階段涉及突發(fā)公共安全事件應對的立法數量繁多，但基本屬于“一事一法”模式。2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》屬于統(tǒng)一的綜合應急基本法，起到了提綱挈領的作用。該法借鑒了西方國家當代突發(fā)公共安全事件應對立法的立法模式，按預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建4個階段安排立法內容，屬“一階段一法”的立法模式。由于上下位法立法模式不同，導致一般法與特別法不協(xié)調；同時，由于“一事一法”使特別法相對獨立，致使特別法之間也存在立法分散、內容重疊等弊端。

第四，還存在許多法律空白，立法缺乏完善性。目前，我國在重大計算機系統(tǒng)故障、大面積停電、大范圍中毒、重大爆炸、外來生物入侵等方面涉及突發(fā)公共安全事件的應對立法尚屬空白，亟需立法完善[12]。

2. 立法的整體設計與協(xié)調

(1) 明確立法目的價值選擇，合理平衡價值關系。首先，應結合法學相關理論，確定公共安全價值、底線人權價值、效率價值和法治價值是我國突發(fā)公共安全事件應對立法的核心價值，厘清四者關系，明確以公共安全價值、底線人權價值作為目標價值，以效率價值、法治價值作為手段價值的屬性，合理確定其不同的法價值位階。其次，在突發(fā)情況下，應按照法治至上的原則，確定公共安全保護優(yōu)先，兼顧底線人權保護，在公共安全、底線人權保護與平衡的基礎上實現效率的價值平衡準則。

(2) 系統(tǒng)考量法律體系，實現部門法內部協(xié)調。首先，通過學理研究，厘清突發(fā)事件應對法與緊急狀態(tài)法的關系，明晰突發(fā)公共安全事件應對立法的憲法與一般法依據。統(tǒng)一的突發(fā)事件應對法的制定，是對我國公共應急整體制度安排的法律回應，我國無需于突發(fā)事件應對法之外另行制定與其平行的緊急狀態(tài)法。作為突發(fā)公共安全事件應對法的上位法，突發(fā)事件應對法應與憲法中的緊急狀態(tài)條款對應、協(xié)調。

其次，以突發(fā)事件應對法立法模式為總綱，對突發(fā)公共安全事件應對法進行法律清理。如前所述，由于上下位法立法模式不同，致使我國在應對立法中一般法與特別法不協(xié)調。由于“一事一法”使特別法相對獨立，致使特別法間存在立法分散、內容重疊等弊端。根除這些問題的根本措施是：

其一，以《突發(fā)事件應對法》為總綱，按“一階段一法”的立法模式，運用系統(tǒng)論的方法對各特別法進行法律清理，最終形成由國際條約、公約，憲法，突發(fā)事件應對法，特別法，法規(guī)、規(guī)章等各層次法律組成的，涵蓋人權法、憲法、行政法、民法、刑法、訴訟法等部門法內容的，法的內在目的價值選擇合理、平衡科學，外在立法模式先進、體例科學、概念精確、法規(guī)范系統(tǒng)周延的突發(fā)事件應對法法律體系。

其二，明確突發(fā)公共安全事件應對法在突發(fā)事件應對法法律體系中的應有地位與內容，協(xié)調其與突發(fā)國家安全事件、突發(fā)國際安全事件應對立法的關系，實現整體意義上的立法設計與協(xié)調。

其三，通過應急立法規(guī)定突發(fā)公共安全事件應對的一些基本要求。①確定應對突發(fā)事件的政府管理職能，同時確定非政府組織介入管理，政府和社會團體共同承擔責任。②確定中央、地方建立專門的應急管理機構，統(tǒng)一指揮和調動關鍵性資源。③確定教育、培訓及演練機制，培養(yǎng)危機防范意識和民眾的應急反應能力，將應急知識宣傳和必要的應急演練作為政府的重要日常工作，使其制度化和法定化。④規(guī)定人才培訓、專門應急救援隊伍建設、應急保障資金準備和物資儲備、改進技術裝備和應急通信系統(tǒng)等制度內容。

總之，隨著國內外突發(fā)公共安全事件的急劇增加及其破壞性影響的日益加劇，盡早實現我國立法的良法設計與應用，對我國和諧社會的實現意義重大。

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