李香云

（水利部發(fā)展研究中心，北京 100038）

1 引言

水電大壩多具有防洪、灌溉、供水、旅游等綜合功能，在保障生命安全、保障糧食安全、保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人口用水等方面的作用巨大。其發(fā)電效益不僅在減少人類對化石類能源的依賴，替代煤電減少二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物的排放，緩解氣候變化，重要的調(diào)峰等方面具有不可替代的作用，并在我國能源價(jià)格體系中，低價(jià)的水電能源一直為中國能源結(jié)構(gòu)中承擔(dān)著相當(dāng)?shù)某杀?。而另一方面，水力發(fā)電為獲得較大的出力，常采用修建大壩的常規(guī)方法，對河流自然過程產(chǎn)生諸多的生態(tài)問題，如大壩阻隔影響河流連通性、水文變化、淹沒而導(dǎo)致的移民安置、泥沙淤積和生物物種多樣性的破壞等，對河流生態(tài)系統(tǒng)造成不同程度的干擾和損壞；而引水式電站如果不考慮生態(tài)流量的要求，也會對河流生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重影響。

與其他能源不同，正是由于水電開發(fā)的兩重性，一方面產(chǎn)生了支撐人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大正效應(yīng)的同時(shí)，也產(chǎn)生了直接可見的大量的社會矛盾和河流生態(tài)環(huán)境的退化，成為備受爭議的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之一。特別是隨著可持續(xù)發(fā)展理念的逐步深入和落實(shí)，人類對生態(tài)環(huán)境的干擾認(rèn)識日益被重視，河流水電開發(fā)日益引起社會廣泛爭論。從早期的三峽水利工程、2003年的楊柳湖水利工程和怒江水電開發(fā)規(guī)劃等到2009年的魯?shù)乩妄堥_口水電站，水電開發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題引起了社會公眾和管理決策者廣泛的關(guān)注和爭論。顯然，水電發(fā)展在經(jīng)過了技術(shù)制約、經(jīng)濟(jì)制約后，進(jìn)入到生態(tài)環(huán)境制約的階段。

考慮到我國能源資源稟賦條件以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需求，如果說保持原生態(tài)河流的想法在我國當(dāng)前和今后一段時(shí)間實(shí)現(xiàn)起來尚較困難的話，那么，在我國環(huán)境保護(hù)制度框架下的環(huán)境評價(jià)制度特別是戰(zhàn)略層面上的規(guī)劃環(huán)評制度可否解決水電發(fā)展中的生態(tài)問題呢？

2 水利水電建設(shè)環(huán)境評價(jià)現(xiàn)狀

在我國各種社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃中，水利水電建設(shè)是我國最早開始建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評價(jià)和規(guī)劃環(huán)境評價(jià)的領(lǐng)域之一。早在20世紀(jì)60年代起，水利建設(shè)借鑒歐、美和日本等國的經(jīng)驗(yàn)，至80年代初總共建立了大約80個魚道，這些魚道多為低水頭的池型魚道或過魚閘窗，過魚種類主要是河湖之間的半洄游性魚類，以及降河產(chǎn)卵洄游魚類。1981年，水利部和前能源部發(fā)布的“加強(qiáng)水電規(guī)劃工作的幾點(diǎn)意見”中，其第7點(diǎn)要求在規(guī)劃階段開展環(huán)境和生態(tài)平衡影響的調(diào)查研究工作，此后水利水電規(guī)劃編制工作開始探討和實(shí)施環(huán)評工作，如1985年東江流域規(guī)劃的環(huán)境影響分析、1987年的松遼水資源綜合規(guī)劃中的“北水南調(diào)”規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)和新疆的葉爾羌流域規(guī)劃的環(huán)境影響分析等。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，1988年，水利部和前能源部聯(lián)合發(fā)布實(shí)施《水利水電工程環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范》（SDJ302-88），水利水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度正式實(shí)施。5年后，即1992年又聯(lián)合發(fā)布實(shí)施《江河流域規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范》（SL45-92），要求流域規(guī)劃方案必須進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，維護(hù)和改善流域生態(tài)與環(huán)境，使治理開發(fā)的流域在經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境方面得到協(xié)調(diào)發(fā)展。這兩項(xiàng)規(guī)范分別早于1999年通過的《環(huán)境影響評價(jià)法（草案）》11年和7年、2003年頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（HJ／J 130—2003）和《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 水利水電工程》（HJ/T88-2003）15年和10年，也早于2009年國務(wù)院發(fā)布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》20年和15年，而《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 水利水電工程》也主要是建立在1988年的《水利水電工程環(huán)境影響評價(jià)規(guī)范》基礎(chǔ)上。此外，1996年，國家技術(shù)監(jiān)督局和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布實(shí)施了《水利水電工程環(huán)境影響醫(yī)學(xué)評價(jià)技術(shù)規(guī)范》（GB/T 16124-1995）；2002年頒布實(shí)施的《水法》明確規(guī)定了“建設(shè)水力發(fā)電站，應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運(yùn)、竹木流放和漁業(yè)等方面的需要?！贬槍拥郎鷳B(tài)用水等問題，2006年環(huán)?？偩钟“l(fā)了《水電水利建設(shè)項(xiàng)目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)指南（試行）》，2008年水利部編制完成了《河道內(nèi)生態(tài)需水評估導(dǎo)則（試行）》（送審稿）?？梢哉f，到目前為止，我國的水利水電建設(shè)領(lǐng)域基本上已經(jīng)初步建立了比較健全的管理程序和環(huán)境影響評價(jià)制度體系，其環(huán)境影響評價(jià)已有20多年的實(shí)踐。目前，無論是流域水資源開發(fā)利用的綜合規(guī)劃還是專業(yè)規(guī)劃，都有環(huán)境評價(jià)的篇章。

2003年開始實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)法》確立了規(guī)劃環(huán)評制度的法律地位，按照新的法規(guī)和政策要求，在原有基礎(chǔ)上，我國一些河流水電開發(fā)規(guī)劃開始進(jìn)行環(huán)境評價(jià)實(shí)踐研究，如瀾滄江、大渡河、怒江、雅礱江、紅水河等水電基地和其它一些中小型河流如貴州壩王河；此外，近幾年圍繞河流水電開發(fā)的主要問題開展了許多應(yīng)用基礎(chǔ)研究，如評價(jià)模型、累積性環(huán)境影響識別等?？傮w上，這些研究和實(shí)踐對河流生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)起到了重要作用。

3 當(dāng)前水電規(guī)劃環(huán)評機(jī)制存在的主要問題

諸如政策環(huán)境影響評價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)、區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)、政策建議環(huán)境影響評價(jià)等戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)，在上世紀(jì)80年代末后開始被全世界廣泛接受和應(yīng)用，許多國家建立了具有自身特點(diǎn)的規(guī)劃（戰(zhàn)略）環(huán)境影響評價(jià)體系。雖然目前的戰(zhàn)略環(huán)評定義各有千秋，但總體上不外乎是從環(huán)境的視角審視發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策的可行性，并將評價(jià)結(jié)果納入到以可持續(xù)發(fā)展為原則和目標(biāo)的綜合決策中，積極采取應(yīng)對措施，可彌補(bǔ)單個項(xiàng)目可行（項(xiàng)目達(dá)標(biāo)排放）、全局不優(yōu)（如流域水環(huán)境惡化）的項(xiàng)目環(huán)評的缺陷，并真正實(shí)現(xiàn)從“末端管理”過渡到“源頭控制”。因此，在《環(huán)境影響評價(jià)法》的基礎(chǔ)上，我國發(fā)布了自2009年10月1日開始實(shí)施的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》以加強(qiáng)對規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)工作，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。為了更好的利用水能資源，充分發(fā)揮其功效，降低、減輕或避免其所固有的生態(tài)問題，對水電這種具有兩種生態(tài)效應(yīng)的能源資源來說，開展水電發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評，進(jìn)行各種方案的比選無疑是十分重要和有意義的。

然而，也正是由于上文述及的水電開發(fā)所顯現(xiàn)的生態(tài)效益的兩重性，以及不同尺度（宏觀、中觀、微觀）所顯現(xiàn)的生態(tài)效應(yīng)的不相同，這些屬性導(dǎo)致了“零和博弈”的決策現(xiàn)狀，環(huán)境評價(jià)中如果不考慮水電開發(fā)的正負(fù)兩重性和尺度性（時(shí)空尺度）生態(tài)效應(yīng)的比選，或者缺乏可供選擇的替代方案或優(yōu)化方案的支撐，從當(dāng)前的戰(zhàn)略環(huán)評實(shí)踐情況看，即使開展水電規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評，有可能并不能解決水電本身所固有的生態(tài)問題，從而不能實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略環(huán)評的初衷：由于環(huán)評本身的不完善性而導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果難以納入到?jīng)Q策或誤導(dǎo)決策。

3.1 水電的宏觀生態(tài)效益和生態(tài)效應(yīng)尚未被社會充分認(rèn)識

由于《環(huán)境評價(jià)法》僅對規(guī)劃的環(huán)境評價(jià)做了規(guī)定，從而規(guī)劃環(huán)評由于具有法律地位而較易推行，同時(shí)也是我國開展戰(zhàn)略環(huán)評的重點(diǎn)領(lǐng)域，水電規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)在我國已有較多的應(yīng)用，而爭議較大的怒江、金沙江、瀾滄江等流域的水電開發(fā)規(guī)劃，實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)行了環(huán)境影響評價(jià)，云南省水電規(guī)劃方案中的一些水電站建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評報(bào)告更是走上了公示和公眾參與的階段。

水電開發(fā)利用顯現(xiàn)出的正負(fù)兩大生態(tài)效應(yīng)，在不同空間尺度和時(shí)間尺度上表現(xiàn)出的生態(tài)特征各不相同。例如，從我國能源資源稟賦情況看，水電發(fā)展在改善我國能源結(jié)構(gòu)、可耗竭性、低碳無污染、技術(shù)成熟和能源利用效率高、保障人的生命安全等方面，與其他能源相比具有非常顯著的、不可替代的作用，是符合我國國情的能源發(fā)展方向。筆者曾對我國主要能源轉(zhuǎn)換中宏觀尺度上的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)進(jìn)行了量化的比較分析，結(jié)果表明，在宏觀尺度上，即使不考慮水電大壩的其他功能（如防洪、供水等），僅水電一項(xiàng)功能就具有非常顯著正效應(yīng)，而這種效應(yīng)，如果僅從區(qū)域水電規(guī)劃來評價(jià)其生態(tài)效應(yīng)，而不是從宏觀層面在各種能源的比較分析，其環(huán)境評價(jià)就可能存在著不科學(xué)性。例如，西南地區(qū)富集了我國近三分之二的水電能源，是我國重要的水電開發(fā)基地，水電開發(fā)無論是對國家還是對地區(qū)，其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益都較大，但同時(shí)也是我國水電開發(fā)爭議最多的地區(qū)。在水電規(guī)劃環(huán)境評價(jià)指標(biāo)篩選中，如果不考慮水電開發(fā)利用的這兩重性和尺度性的比選，只從水電開發(fā)中所固有的生態(tài)問題進(jìn)行評價(jià)，將很難得出客觀的結(jié)論和科學(xué)的替代方案。

3.2 環(huán)境影響評價(jià)制度模式化，評價(jià)技術(shù)尚不能支撐戰(zhàn)略環(huán)評

2003年確立環(huán)境影響評價(jià)的法律地位后，目前已建立了較為完善的環(huán)境影響評價(jià)制度，環(huán)境影響評價(jià)制度成為建設(shè)項(xiàng)目的前置條件，開展了大量的環(huán)境影響評價(jià)，規(guī)范化的、業(yè)主付費(fèi)的環(huán)境影響評價(jià)十分模式化，產(chǎn)業(yè)化特征明顯，靈活性不足。

從20多年來水利水電環(huán)境影響評價(jià)實(shí)踐情況看，水利水電建設(shè)項(xiàng)目按照法律規(guī)定和技術(shù)規(guī)范的要求進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，開展了許多環(huán)境影響評價(jià)研究工作，隨著水利水電建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)研究和管理的深入，逐步建立了水生生態(tài)、陸地生態(tài)、水環(huán)境以及水庫淹沒和移民安置環(huán)境影響評價(jià)體系和方法。水利水電建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)已從早期的對生態(tài)環(huán)境的影響定性分析到目前定量和定性評價(jià)評價(jià)相結(jié)合，環(huán)境影響評價(jià)質(zhì)量得到較大幅度提高。如三峽工程的生態(tài)環(huán)境影響就進(jìn)行了大量的、多年的研究，取得了許多研究成果，大大降低或減輕了水利水電工程的生態(tài)環(huán)境影響，是我國水利水電工程注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的典范。

按技術(shù)規(guī)范和環(huán)境影響評價(jià)制度要求進(jìn)行的環(huán)境影響評價(jià)，多采用的是基于影響分析的指標(biāo)體系法，指標(biāo)體系的構(gòu)建綜合考慮了環(huán)境因子、生態(tài)因子、社會因子和經(jīng)濟(jì)因子，較全面反映了水電發(fā)展過程中可能產(chǎn)生了社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境影響，并已形成了一套程式化的評價(jià)體系?？傮w上我國的環(huán)境評價(jià)具有較強(qiáng)程式化特點(diǎn)，像三峽工程等水利水電工程具有較強(qiáng)研究性的環(huán)境影響評價(jià)的工程還不多。

此外，目前的評價(jià)技術(shù)主要是逐步完善指標(biāo)體系法的過程。一方面受指標(biāo)體系評價(jià)方法本身的局限性影響，構(gòu)建的指標(biāo)體系可能沒有充分反映水能資源開發(fā)的不同時(shí)空尺度的特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境特征，多為中、微觀尺度的評價(jià)指標(biāo)，由于評價(jià)指標(biāo)選擇的不足，而導(dǎo)致有限的環(huán)境評價(jià)；另一方面，雖然通常多達(dá)25個以上的評價(jià)指標(biāo)體系以量化指標(biāo)為主，但還未做到主要評價(jià)結(jié)論的定量化，特別是由于缺少生物監(jiān)測指標(biāo)的數(shù)據(jù)，大部分的環(huán)境影響評價(jià)對生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的預(yù)測性分析研究工作不足，缺少關(guān)鍵性、敏感性生物指標(biāo)變化閾值或極限的預(yù)測，評價(jià)結(jié)果多為有利和不利的定性結(jié)論，但不利到何種程度，如何補(bǔ)償即采取何種措施可使這種影響降低到最小程度，或應(yīng)采取何種替代方案可避免生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重影響等方面還沒有科學(xué)的方法來測定和技術(shù)支撐，從而缺乏令公眾和決策者信服的結(jié)果。此外，由于社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境這一復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)和水電規(guī)劃環(huán)境影響本身的多樣性、復(fù)雜性和非線性特征，識別、預(yù)測大量的相互關(guān)系和間接的協(xié)同的影響受知識、信息、技術(shù)水平和其他因素的限制，環(huán)境影響問題尚不能進(jìn)行全面、科學(xué)的預(yù)測，對一些能夠進(jìn)行預(yù)測的環(huán)境問題也還缺乏解決的能力和有效手段，從而造成評價(jià)結(jié)論的不確定性。由于環(huán)境評價(jià)技術(shù)是還不能提供確定性程度較高的定量支撐，這在一定程度上影響了環(huán)評結(jié)果在決策中的作用，如當(dāng)前影響水電開發(fā)決策的實(shí)際上并不是環(huán)境評價(jià)報(bào)告本身的結(jié)果而是社會公眾的參與。此外，受管理體制的影響，從而如同我國其他各種類型的環(huán)境影響評價(jià)一樣，有可能最終由審查部門或委托部門來決定環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的結(jié)果，而不是由環(huán)境影響評價(jià)結(jié)果來決定。

3.3 環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性受生態(tài)環(huán)境要素監(jiān)測體系制約

流域水電開發(fā)規(guī)劃涉及的生態(tài)環(huán)境要素不僅囊括了所有單項(xiàng)水電工程所涉及的要素影響，還包括了潛在的、累積的和系統(tǒng)的要素影響，這需要在理論分析的基礎(chǔ)上，對關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行情景模擬和預(yù)測，科學(xué)的分析模擬需要建立在完備、先進(jìn)的信息基礎(chǔ)上，才能獲得真正對決策起到參考的作用。目前我國的有關(guān)河流水生態(tài)的監(jiān)測主要側(cè)重于理化指標(biāo)，對生物性指標(biāo)、地質(zhì)性指標(biāo)的監(jiān)測還較少，特別是對河流開發(fā)的帶來的主要生態(tài)環(huán)境因素變化的監(jiān)測較少，缺少像在全球大氣和海洋平均溫度上升等觀測結(jié)果中后得出氣候變暖“明確的”事實(shí)這類令人決策和社會信服的環(huán)境影響預(yù)測分析。

規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)是對規(guī)劃實(shí)施后未來的環(huán)境影響趨勢的總體判斷，是一種預(yù)測性環(huán)境影響評價(jià)，這種預(yù)測性評價(jià)往往被寄希望于能夠超脫于現(xiàn)在人們已掌握的認(rèn)知水平，能夠提供確定性程度較高的預(yù)測結(jié)果，除了上文提到的環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)水平的限制，實(shí)際上規(guī)劃環(huán)評對資料的要求較高，通常超出了所能提供的程度，因數(shù)據(jù)依據(jù)不足而降低了結(jié)果的可信性，從而喪失規(guī)劃環(huán)評所應(yīng)有的意義和作用。

目前《環(huán)境影響評價(jià)法》已籠統(tǒng)地規(guī)定了對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織環(huán)境影響的跟蹤評價(jià)，但由于我國早期主要重視項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)，規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評尚未形成一整套完備的信息支持系統(tǒng)，從而影響規(guī)劃環(huán)評的科學(xué)性。

3.4 管理體制不能適應(yīng)水電發(fā)展要求，決策較混亂

自上世紀(jì)末以來，我國的機(jī)構(gòu)和體制改革發(fā)生較大變化，伴隨著投資體制的變化，水能資源開發(fā)由早期的政府管理和投資轉(zhuǎn)變?yōu)橛善髽I(yè)自主投資和政府核準(zhǔn)和備案制，原本在政府管理下的執(zhí)行嚴(yán)密計(jì)劃的電力管理體制進(jìn)入市場化，僅水行政主管部門就經(jīng)歷了從水利部到水利電力部再到水利部的變化過程。在這種變化過程中，無論是1998年的三定方案還是2002年修訂的《水法》，都沒有明確水能資源開發(fā)規(guī)劃編制部門，造成很多規(guī)劃缺乏責(zé)任主體，在規(guī)劃編制工作中政府職能與市場行為的交叉，管理職責(zé)不清直接導(dǎo)致了水能資源開發(fā)規(guī)劃、權(quán)屬管理方面的工作滯后或缺位，并導(dǎo)致后續(xù)開發(fā)和建設(shè)一系列環(huán)境和社會問題，甚至開發(fā)建設(shè)的混亂，如水電規(guī)劃編制與流域綜合規(guī)劃在時(shí)間上的不銜接、河流干流和支流水電開發(fā)規(guī)劃的不統(tǒng)籌等，出現(xiàn)在同一區(qū)域內(nèi)水利和電力部門對水電開發(fā)觀點(diǎn)不一致的情況；又如水利部在2006年對“四無”水電站（無立項(xiàng)、無設(shè)計(jì)、無驗(yàn)收、無管理）進(jìn)行了拉網(wǎng)式大清查，全國共查出3000多座“四無”水電站，這些“四無”水電站基本上都建于1998年水電建設(shè)管理職能削弱以后。在一定程度上正是由于規(guī)劃滯后、缺位和管理的混亂，造成許多河流水能資源過度開發(fā)，加劇河流生態(tài)問題。

隨著2005年《可再生能源法》的頒布實(shí)施和2008年新的機(jī)構(gòu)改革方案的落實(shí)，這一管理局面得到一定程度改善。2005年的《可再生能源》確立了水能資源為可再生能源的法律地位，明確國務(wù)院能源主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。從國家層面，按照2008年“三定”方案的規(guī)定，水利部按規(guī)定開展水能資源調(diào)查工作，指導(dǎo)農(nóng)村水能資源開發(fā)工作；賦予新組建的國家能源局“指導(dǎo)協(xié)調(diào)新能源、可再生能源和農(nóng)村能源發(fā)展；組織擬訂新能源、水能、生物質(zhì)能和其他可再生能源發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃和政策并組織實(shí)施”的職能。然而代表國家執(zhí)行流域規(guī)劃審查、管理的有兩個性質(zhì)不同的單位，一個是水利部主管的事業(yè)單位，負(fù)責(zé)流域的綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、灌溉規(guī)劃等業(yè)務(wù)，另一個是國家發(fā)改委委托的企業(yè)，專門負(fù)責(zé)流域水電規(guī)劃，而通常企業(yè)行為追求效率和效益，往往在流域綜合規(guī)劃未完成時(shí)就已完成水電開發(fā)規(guī)劃，兩者的目標(biāo)有時(shí)并不能協(xié)調(diào)一致，而正是管理體制本身造成了這種情況，從而會導(dǎo)致水電建設(shè)不能健康發(fā)展而影響整個能源發(fā)展戰(zhàn)略的大局。

而另一方面，《環(huán)境影響評價(jià)》規(guī)定專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書，編制機(jī)關(guān)在報(bào)批規(guī)劃草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響報(bào)告書一并附送審批機(jī)關(guān)審查，《環(huán)境影響評價(jià)》對這種審查并未向項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的審批那樣，給出明確答復(fù)時(shí)間的規(guī)定，從而使規(guī)劃環(huán)評答復(fù)期長，與企業(yè)開發(fā)要求不銜接。

3.5 專業(yè)技術(shù)的高要求

水利水電工程環(huán)境影響評價(jià)的20多年的實(shí)踐，已有大量的高素質(zhì)的環(huán)境影響評價(jià)和研究隊(duì)伍。但由于水電開發(fā)涉及到的生態(tài)環(huán)境的因素很多，涉及社會經(jīng)濟(jì)、水文、水資源（水質(zhì)、水量）、土地資源、環(huán)境地質(zhì)、生態(tài)環(huán)境（陸生生物、水生生物、景觀生態(tài)、珍稀物種）、景觀與文物、環(huán)境衛(wèi)生與健康，以及施工環(huán)境空氣、聲環(huán)境、固體廢物等。人類活動干擾疊加在河流自然環(huán)境變化上，關(guān)系十分復(fù)雜，并受到資料數(shù)據(jù)及人類認(rèn)識觀和價(jià)值觀的影響，指標(biāo)體系構(gòu)建、關(guān)鍵問題識別、指標(biāo)本底值的確定以及目標(biāo)值確認(rèn)以及累積影響的識別等內(nèi)容，對水電開發(fā)環(huán)境影響進(jìn)行綜合評價(jià)技術(shù)要求較高，特別是替代方案的選擇涉及到的專業(yè)性很強(qiáng)的工程布局、位置選擇、規(guī)模等內(nèi)容，并不是任一評價(jià)者所能操控。資料表明，至2008年《環(huán)境影響評價(jià)法》實(shí)施5年來，全國開展過的規(guī)劃環(huán)評，其效果及有效性均差強(qiáng)人意。

總體上，受各種因素影響（如規(guī)劃環(huán)評的管理體制、技術(shù)規(guī)范、水電的專業(yè)性要求等），符合要求的專業(yè)人士還較缺乏。

4 改善水電開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評的建議

戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的根本目的是鼓勵在規(guī)劃和決策中考慮環(huán)境因素，推動以可持續(xù)發(fā)展為原則和目標(biāo)的綜合決策，最終達(dá)到更具環(huán)境相容性的人類活動?！兑?guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》的頒布實(shí)施，對促進(jìn)水電資源的合理、科學(xué)開發(fā)和持續(xù)利用將起到重要的作用。因此，建立和完善科學(xué)的水電開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)評機(jī)制，識別流域開發(fā)規(guī)劃中多個項(xiàng)目的累積影響和總體影響，及時(shí)、有效、全面地開展流域水電規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)及對策研究工作，可把握好流域水電開發(fā)的層次和影響，及時(shí)有效地指導(dǎo)和監(jiān)管水電站建設(shè)，協(xié)調(diào)好局部利益和整體利益、眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，對促進(jìn)水能資源有限、有序的開發(fā)和持續(xù)利用無疑具有非常重要的作用。

4.1 立足于國家規(guī)劃層面，充分認(rèn)識水電的宏觀生態(tài)效應(yīng)

美國是最早開始實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評的國家，經(jīng)過多年的實(shí)踐，各政府部門已認(rèn)識到可以通過戰(zhàn)略環(huán)評來完善本部門的政策規(guī)劃，既符合本部門利益，也符合國家整體利益。

當(dāng)前，氣候變暖已是“明確的”事實(shí)，全球普遍認(rèn)為如果不采取積極行動，人類活動導(dǎo)致的氣候變化可能帶來一些“突然的和不可逆的”影響。對氣候變化我國采取了積極的態(tài)度：2007年6月發(fā)布“應(yīng)對氣候變化國家方案”，提出5年內(nèi)單位GDP減少能耗的指標(biāo)，投入巨資發(fā)展風(fēng)能和太陽能等可再生能源等措施，國家“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和國家“十二五”規(guī)劃綱要，都提出明確了減排目標(biāo)，由于我國溫室氣體排放總量持續(xù)增加的趨勢十分嚴(yán)峻，既使將減排目標(biāo)和節(jié)能目標(biāo)納入政績考核體系，在實(shí)際執(zhí)行起來壓力大。

我國溫室氣體排放在很大程度上是由燃煤導(dǎo)致。全國二氧化硫排放量的90%、煙塵排放量的70%、二氧化碳排放量的70%都來自于燃煤。煤炭直接燃燒所釋放出的二氧化碳、二氧化硫造成嚴(yán)重的環(huán)境污染外，并進(jìn)一步影響人類生命健康。而風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能以及核能等可再生能源，經(jīng)過多年的發(fā)展仍難以改變我國的電力結(jié)構(gòu)，依靠其替代作用來減少排放還有時(shí)日。水電則可可以替代煤電減少二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物的排放。我國水能資源十分豐富，現(xiàn)規(guī)劃的金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江、怒江、烏江、長江上游、南盤江紅水河、黃河上游、黃河中游北干流水電基地及湘西、閩浙贛和東北水電基地，可開發(fā)裝機(jī)容量共2.8億千瓦，年發(fā)電量1.2萬億千瓦時(shí)，按發(fā)電煤耗0.338公斤標(biāo)準(zhǔn)煤/瓩小時(shí)、煤電的0.333公斤碳/瓩小時(shí)排放二氧化碳的能力估算，每年可節(jié)省0.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，水力發(fā)電量替代煤電后每年就能減排近4000萬噸的碳，相當(dāng)于近15.5萬平方公里的溫帶速生林的年固碳能力。按照“京都議定書”至少減排二氧化碳5.2%的標(biāo)準(zhǔn)，我國2001年二氧化碳的排放量為8.32億噸，減排5.2%需要4300萬噸碳/年的減排能力，這樣僅水電開發(fā)基地的可開發(fā)量就基本上可以實(shí)現(xiàn)這一減排要求。

從我國能源角度，水電開發(fā)是我國能源發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。在這種選擇中，水電開發(fā)從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行等各個方面，針對水電開發(fā)的生態(tài)問題，采用避免、減輕環(huán)境干擾和影響的方式應(yīng)該是較好的選擇，如美國的綠色水電和瑞士的低影響水電論證制度。

4.2 開展水電開發(fā)利用回顧性戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)即戰(zhàn)略環(huán)境影響后評估工作

自有人類以來，為尋求生存的所有的人類活動對自然界的干擾就從來沒有停息過。水不僅承載著生態(tài)系統(tǒng)的演繹過程，也是自然環(huán)境變遷的驅(qū)動力，水利水電工程建設(shè)會對原河流的水文學(xué)和水力學(xué)特性發(fā)生較大變化，從而使原有的河勢、泥沙輸移、河口形態(tài)、水體的自凈能力、生物物種的生存環(huán)境等都隨之發(fā)生變化。新中國成立以來，我國累計(jì)興建8.7萬多座大大小小的水庫，在防洪、灌溉、供水、發(fā)電等方面發(fā)揮了巨大效益，同時(shí)也大大改變了自然河流態(tài)，累積性環(huán)境影響逐漸顯現(xiàn)。由于水利水電行業(yè)是我國最早開展環(huán)境影響評價(jià)的領(lǐng)域，無論早期的評價(jià)是基于定性還是定量，都為當(dāng)前的戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)積累了豐富的和寶貴的經(jīng)驗(yàn)和有益的借鑒，因此開展水電開發(fā)利用回顧性戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)，對確定水電發(fā)展方向，進(jìn)一步補(bǔ)充、驗(yàn)證和完善當(dāng)前的水電規(guī)劃環(huán)評，進(jìn)一步完善規(guī)劃等方面意義重要。

當(dāng)前的戰(zhàn)略環(huán)評主要以規(guī)劃實(shí)施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，是一種前向性評估。后向性評估即回顧性評價(jià)則與之相反，是對已經(jīng)實(shí)施的政策、規(guī)劃、計(jì)劃以及建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的環(huán)境影響評價(jià)，主要側(cè)重于檢驗(yàn)實(shí)際環(huán)境影響和減緩措施的有效性、監(jiān)督潛在的有損環(huán)境活動和行為而進(jìn)行的包括環(huán)境監(jiān)測、審計(jì)和改進(jìn)措施在內(nèi)的環(huán)境研究和管理過程[27]。它既是對原環(huán)境影響評價(jià)的預(yù)測模式的正確性的驗(yàn)證和問題的辨識，也是對現(xiàn)工作內(nèi)容進(jìn)行重要的補(bǔ)充和修正。開展回顧性評價(jià)可進(jìn)一步辨識、掌握、研究以及預(yù)測評價(jià)范圍內(nèi)項(xiàng)目及項(xiàng)目間的各種間接的、協(xié)同的、長期的、滯后的累積性環(huán)境影響，這種評價(jià)對發(fā)現(xiàn)以往政策和規(guī)劃環(huán)評問題、探索當(dāng)前環(huán)境影響產(chǎn)生的潛在根源和因果機(jī)制、減少預(yù)測判斷中主觀因素的影響、提供類比分析的參照方案、優(yōu)化規(guī)劃方案和環(huán)境保護(hù)對策措施等方面具有不可替代的關(guān)鍵作用。

4.3 加大應(yīng)用基礎(chǔ)性研究力度，建立合作與協(xié)作平臺

戰(zhàn)略環(huán)評側(cè)重于宏觀的、持久的、潛在的、累積性的影響，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。水電開發(fā)專業(yè)性強(qiáng)，水電規(guī)劃涉及面廣、范圍大、項(xiàng)目多、綜合性強(qiáng)，任一單一機(jī)構(gòu)和學(xué)科都無法解決水電開發(fā)所產(chǎn)生的復(fù)雜的生態(tài)問題，加之水資源的多功能性，相對其他行業(yè)而言更加復(fù)雜，涉及到的部門和專業(yè)領(lǐng)域都較多，需要相關(guān)單位和部門密切配合和通力合作以及公眾的參與才能真正發(fā)揮戰(zhàn)略環(huán)評的作用。

由于河流水電規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作的復(fù)雜性和艱巨性，需要從多個方面完善此項(xiàng)工作。一是研究和建立水電規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的理論框架，使整個評價(jià)工作建立在一個各方共識和相對科學(xué)的基礎(chǔ)之上；二是研究和完善適應(yīng)水電規(guī)劃的環(huán)評技術(shù)，加強(qiáng)累積性生態(tài)環(huán)境影響識別研究，加強(qiáng)具有可操作性的指標(biāo)體系和環(huán)境影響評價(jià)模型的研究工作，使環(huán)評技術(shù)可以支撐決策；三是加強(qiáng)河流水電開發(fā)中重要生物性問題的技術(shù)補(bǔ)償措施，建立全過程的預(yù)防、減緩和補(bǔ)償措施。包括對受影響的生物種類開展重點(diǎn)生物資源生境再造技術(shù)、徑流調(diào)節(jié)補(bǔ)償技術(shù)、過魚設(shè)施技術(shù)、導(dǎo)魚技術(shù)、環(huán)境流量保證等方面的研究。目前，對短程洄游或半洄游魚類生物學(xué)、生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)研究的不足，“魚道”的效果普遍受到懷疑，諸多技術(shù)問題需要開展廣泛合作研究。四是研究基于生態(tài)保護(hù)的生態(tài)水電開發(fā)模式，從生態(tài)角度非經(jīng)濟(jì)角度探討可供選擇的替代方案。水電工程的不同開發(fā)與運(yùn)行方式，對生態(tài)環(huán)境的影響不同，如“龍頭水庫”加多級引水式開發(fā)的模式可以減少淹地移民、減輕對生態(tài)環(huán)境的影響。常規(guī)的水電規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，考慮到生態(tài)約束后，研究生態(tài)可開發(fā)量。五是加強(qiáng)生物性和地質(zhì)性指標(biāo)的研究和監(jiān)測工作。六是建立部門聯(lián)動機(jī)制和合作制度，建立管理機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、評價(jià)機(jī)構(gòu)間的合作/協(xié)作平臺。

4.4 建立符合我國國情的水電規(guī)劃生態(tài)論證制度

我國自上世紀(jì)80年代以來就已經(jīng)開始了水電項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)，已初步形成了一定的評價(jià)方法體系。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及對可持續(xù)發(fā)展的高度重視，可持續(xù)發(fā)展治水思路、河流健康理念的提出和實(shí)踐，對環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性、技術(shù)性和可靠性、前瞻性提出了更高的要求。目前的評價(jià)技術(shù)還不能滿足這種要求，應(yīng)在上述應(yīng)用基礎(chǔ)性研究基礎(chǔ)上，在以能源規(guī)劃環(huán)境評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）的基礎(chǔ)上，借鑒國外相對較成熟的評價(jià)技術(shù)和方法，研究建立以河流健康為目標(biāo)的符合我國國情的、順應(yīng)水電特色的規(guī)劃環(huán)境評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，探討我水電開發(fā)規(guī)劃的生態(tài)論證制度。

4.5 理順管理體制，明確決策和管理程序

戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)一方面要解決和完善自身的問題，使評價(jià)結(jié)論能夠?yàn)閼?zhàn)略決策者重視，一方面需要完善管理上的問題，使評價(jià)結(jié)論能夠納入到規(guī)劃和決策中，使水電建設(shè)更加完善。

針對上文分析的水電開發(fā)中存在的管理上的問題，明確決策和管理程序。對經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)評的水電開發(fā)規(guī)劃，要按水電工程建設(shè)中多年形成的和固有的規(guī)律和程序，明確搭接工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、立項(xiàng)核準(zhǔn)和施工準(zhǔn)備三者間的時(shí)間過程所應(yīng)進(jìn)行的環(huán)境評價(jià)，并加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和跟蹤評價(jià)，保證整個過程都符合法律、法規(guī)的要求。

4.6 提高水電上網(wǎng)電價(jià)，建立河流生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償基金

由于電價(jià)政策限制，我國水電價(jià)格與其他能源電價(jià)相比，特別是與可再生能源的電價(jià)相比，水電價(jià)格很低，如云南部分水電的平均上網(wǎng)電價(jià)僅0.171元/kW·h、廣西0.211元/kW·h，低價(jià)水電在平抑我國電價(jià)方面起到了重要作用。此外，國家制定了支持風(fēng)電、垃圾發(fā)電的稅收減免政策和發(fā)展生物液體燃料的財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠政策對可再生能源的財(cái)政資金投入和稅收優(yōu)惠支持力度都較大，相比而言，水電價(jià)格就更低。為了更好地彌補(bǔ)（補(bǔ)償）水電開發(fā)所帶來的生態(tài)環(huán)境問題，適當(dāng)調(diào)整水電上網(wǎng)價(jià)格，鼓勵水電調(diào)峰，提高調(diào)峰電價(jià)，將增值部分用來建立水電開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)基金，這一補(bǔ)償并不是對人類社會的補(bǔ)償而是真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償，主要用于水電開發(fā)的環(huán)境影響研究和評價(jià)，重要生物性指標(biāo)監(jiān)測跟蹤、關(guān)鍵生物物種保護(hù)和補(bǔ)償技術(shù)方法等。

5 研究結(jié)論

“十二五”規(guī)劃綱要提出在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，并明確“十二五”期間要開工建設(shè)1.2億千瓦水電的目標(biāo)，我國需要加強(qiáng)水電開發(fā)管理，促進(jìn)水電健康發(fā)展。2009年10月實(shí)施的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》要求在發(fā)展規(guī)劃和決策中考慮環(huán)境影響，以實(shí)現(xiàn)具有環(huán)境相容性的人類活動的目的。在我國各種社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中，水利水電建設(shè)是最早開始建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)和規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的領(lǐng)域之一。現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度框架下解決水電開發(fā)生態(tài)問題的五大難點(diǎn)，尚難破解水電規(guī)劃開發(fā)生態(tài)難題，為落實(shí)“十二五”規(guī)劃綱要所提出的在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，應(yīng)進(jìn)一步完善規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制以解決水電開發(fā)中生態(tài)環(huán)境問題，加強(qiáng)水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境管理，確保水電健康發(fā)展。

［1］高季章．建立與生態(tài)環(huán)境友好的水電建設(shè)體系［J］．中國水利，2004，13: 6–10.

［2］喻衛(wèi)奇．我國水電項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)技術(shù)政策［J］．水電站設(shè)計(jì)，2007，23(3): 5–11.

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［7］姚軍．水電梯級開發(fā)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)要點(diǎn)—以壩王河流域水電梯級開發(fā)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)為例［C］．首屆貴州環(huán)境影響評價(jià)論壇論文選編，P80–84.

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［13］巴里·德拉爾·克萊頓，巴里·賽德勒等（編著），鞠美庭，吳波等（譯）．戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)：國際實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)［M］．北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2007.

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［17］云南金沙江魯?shù)乩娬经h(huán)境影響評價(jià)報(bào)告公眾參與公示(2007)，見：七彩云南保護(hù)行動網(wǎng)（同上）.

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［21］歐曉昆，楊永宏．戰(zhàn)略環(huán)評與流域水電規(guī)劃環(huán)評實(shí)踐［J］．電力環(huán)境保護(hù)，2008，24(3): 1–4.

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［24］環(huán)境立法進(jìn)展緩慢 規(guī)劃環(huán)評難在何處［N］．中國環(huán)境報(bào)，2009–07–21，第3版

［25］國家發(fā)展和改革委員會，可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃，見：http://www.sdpc.gov.cn/nyjt/nyzywx/ t20080318_198289.htm

［26］Christine Bratrich, Bernhard Truffer （編著），禹雪中等（譯），綠色水電與低影響水電論證標(biāo)準(zhǔn)［M］．北京：科學(xué)出版社，2006.

［27］趙東風(fēng)，閆來洪．回顧性環(huán)境影響評價(jià)及內(nèi)容研究［J］．新疆環(huán)保護(hù)，1997，19 (3): 38～43.