趙志廣，李鵬，王秦俊

（1．山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西太谷030801；2．山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，山西太谷030801；3．山西農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治理論教學(xué)研究部，山西太谷030801）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村政權(quán)的主要組成部分，與人民群眾聯(lián)系也最為緊密，直接擔(dān)負(fù)著服務(wù)群眾、教育群眾、組織群眾、發(fā)展農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村、穩(wěn)定農(nóng)村等十分具體的工作。［1］稅費改革后，面對社會主義新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民日益增長的物質(zhì)和文化需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從保證農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展、力求為廣大人民群眾提供更多的公共服務(wù)、促進社會主義和諧社會的高度出發(fā)，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能創(chuàng)新。

一、邢臺縣南石門鎮(zhèn)政府職能行使情況分析

（一）邢臺縣南石門鎮(zhèn)基本情況

邢臺市與邢臺縣市縣同城，南石門鎮(zhèn)地處邢臺市西9公里處，位于市縣結(jié)合部。邢和、邢左兩條省級公路從境內(nèi)橫穿而過，是邢臺市的西大門，也是城市通往山區(qū)的必由之路，是晉、冀交通之咽喉。南石門鎮(zhèn)是首批建制鎮(zhèn)，轄36個行政村。總面積108平方公里，12 185戶，58 000余人。鎮(zhèn)區(qū)面積10平方公里，鎮(zhèn)內(nèi)駐有省市縣企事業(yè)單位27家，鎮(zhèn)區(qū)人口2．1萬人。［2］近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的深入推進，南石門鎮(zhèn)經(jīng)濟也得到了長足的發(fā)展，綜合經(jīng)濟指標(biāo)位居全縣先進行列，先后被確立為邢臺市 “衛(wèi)星城鎮(zhèn)”、邢臺市 “四門”建設(shè)重點鎮(zhèn)，“小康建設(shè)雙百工程試點鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)綜合改革試點鎮(zhèn)”。

（二）邢臺縣南石門鎮(zhèn)政府職能行使情況

1．經(jīng)濟發(fā)展職能

南石門鎮(zhèn)積極落實中央加快民營經(jīng)濟發(fā)展的要求，著力解決民營企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模少、層次低、實力弱等問題，拓寬民間資本投資領(lǐng)域，實施更加開放的行業(yè)投資準(zhǔn)入政策，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)特殊的地理優(yōu)勢和豐富的自然資源，形成了一批特色鮮明、競爭力強的企業(yè)集團，為城郊農(nóng)村發(fā)展積累了經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2．社會發(fā)展職能

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極籌措資金，對農(nóng)村水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施進行了維修、改造，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活提供便利，對于促進地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食增產(chǎn)、新農(nóng)村建設(shè)意義深遠。大力加強道路建設(shè)，形成農(nóng)村公路村村通，直接打通了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和城鎮(zhèn)市場的綠色通道。大力推廣普及新農(nóng)合制度，并不斷提供新農(nóng)合的補助和報銷標(biāo)準(zhǔn)，截止2010年底，南石門鎮(zhèn)所有農(nóng)村實現(xiàn)了農(nóng)村社會保障的全覆蓋。

3．文化發(fā)展職能

加快發(fā)展文化事業(yè)，南石門鎮(zhèn)在農(nóng)村義務(wù)教育上切實落實國家 “兩免一補”政策，繼續(xù)抓好基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲。加強對農(nóng)民的引導(dǎo)，增強村民的法制意識，實現(xiàn)了城郊農(nóng)村的新型農(nóng)民有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營。

二、南石門鎮(zhèn)政府職能行使中存在的問題

（一）對經(jīng)濟發(fā)展宏觀指導(dǎo)不足

1．村辦企業(yè)缺乏引導(dǎo)，生態(tài)破壞尤為嚴(yán)重

南石門鎮(zhèn)大部分村辦企業(yè)都是利用本村地理位置的優(yōu)勢或者有限資源進行鑿石燒灰和挖土燒磚。其造成的直接的后果就是環(huán)境破壞和水土流失，嚴(yán)重?fù)p壞了當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源，蠶食農(nóng)田，嚴(yán)重威脅村民的生存條件。村辦企業(yè)同時也污染了村落的環(huán)境，影響了農(nóng)民的正常生活。

2．生態(tài)農(nóng)業(yè)體系落后，農(nóng)民增收速度緩慢

南石門鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，水利設(shè)施建設(shè)完善，土地肥沃，機械化水平高，是發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)最適合的地區(qū)。但由于缺乏合理引導(dǎo)，當(dāng)代尚未建立生態(tài)農(nóng)業(yè)體系。農(nóng)作物品種單一，農(nóng)民年復(fù)一年輪種冬小麥和玉米，收入很低。當(dāng)?shù)赝耆梢越⑹卟嘶ɑ芑?，耕種高產(chǎn)出的農(nóng)作物，服務(wù)邢臺市民，打開農(nóng)產(chǎn)品市場。

3．旅游資源利用不足，難以發(fā)揮景點優(yōu)勢

境內(nèi)的豐富的旅游資源沒有得到很好的開發(fā)利用，比如太行山景區(qū)、張果老山景區(qū)、七里河景區(qū)、鳳凰臺休閑勝地等景區(qū)，山青水秀，風(fēng)景麗人，交通便利，但至今尚未完全開發(fā)。

（二）對公共服務(wù)有效供給不足

1．九年義務(wù)教育管理不合理

對校舍的更新和加固上顯得力不從心，農(nóng)村校舍的更新和維護工作基本落到了村委會的頭上，鎮(zhèn)政府在這方面的支出上顯得極其不足。同時，九年義務(wù)教育的質(zhì)量逐年下降，教師掙的是死工資，教好教壞一個樣，教與不教一個樣，導(dǎo)致教育質(zhì)量年年下降，而鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)教育中心卻沒有將此問題及時處理。

2．農(nóng)民勞動力培訓(xùn)一直空缺

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，據(jù)村民反映在近年來南石門鎮(zhèn)政府就從來沒有對農(nóng)民進行過任何培訓(xùn)。農(nóng)村存在大量的NEET族（“NEET”源于20世紀(jì)80年代的英國，是“Notin Education，Employmentor Training”的縮寫），指既沒有正式工作，也沒有在學(xué)校上學(xué)，更沒有去接受職業(yè)技能培訓(xùn)的人。［3］這些人不學(xué)習(xí)、不工作，游蕩于村中，成為影響農(nóng)村安全穩(wěn)定的隱患。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)不充足

雖然政府對農(nóng)村的老人每月發(fā)放一定的養(yǎng)老保險金，但養(yǎng)老工作還秉承著 “養(yǎng)兒防老”的觀念和路徑。南石門鎮(zhèn)在投資建立專門的機構(gòu)開展養(yǎng)老工作確實做得不好，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在只有小石頭莊村一家養(yǎng)老院，且這家養(yǎng)老院完全是個人私營，與政府無關(guān)。

（三）對農(nóng)村建設(shè)缺乏科學(xué)引導(dǎo)

1．新農(nóng)村建設(shè)存在瞎指揮現(xiàn)象

黨的十七大提出的建設(shè)生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村要求，而南石門鎮(zhèn)政府對新農(nóng)村建設(shè)的要求僅僅是村容要整潔。以被評為 “新農(nóng)村建設(shè)示范村”的南石門鎮(zhèn)西小郭村為例，當(dāng)時村委會只是將村中的道路修繕一新，將村民的房屋統(tǒng)一粉刷成了黃色，便順利通過了評選。而鎮(zhèn)政府對本村的生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明和管理民主的要求卻無從考察。

2．村干部行事缺乏有效監(jiān)督

近年來部分農(nóng)村的村干部為謀取經(jīng)濟利益，做出許多不合法行為，比如村干部競選賄選情況嚴(yán)重，村干部勾結(jié)房地產(chǎn)開發(fā)商，私自違法開發(fā)本村耕地用作建設(shè)用地等。而鎮(zhèn)政府對村干部這種行事卻缺乏有效監(jiān)督，甚至有些鎮(zhèn)政府人員與虎謀皮，共同獲取不法利益。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 “尋租”，鎮(zhèn)村關(guān)系難和諧

南石門鎮(zhèn)政府將 “貫徹計劃生育政策，為廣大農(nóng)民提供生產(chǎn)生育服務(wù)”作為主要職能之一，然而在實際工作中鎮(zhèn)政府在計劃生育工作中，對于村民的超生現(xiàn)象采取 “重罰款，輕監(jiān)督”的方式，而忽視了對群眾進行優(yōu)生優(yōu)育的教育、宣傳和監(jiān)督。鎮(zhèn)政府在征兵、土地流轉(zhuǎn)等事情上也存在尋租行為。

三、促進城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能完善的對策

（一）推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

1．要明確發(fā)展目標(biāo)，走城郊城市化道路

要借助國家建設(shè)新農(nóng)村的契機，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)一村一品；大力發(fā)展勞動密集型企業(yè)，做強短小精悍工業(yè)，切實加大對第三產(chǎn)業(yè)的扶持力度，發(fā)展休閑服務(wù)業(yè)，建設(shè)城郊農(nóng)村經(jīng)濟體系；同時，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，整治鄉(xiāng)容村貌，建設(shè)休閑娛樂場所，使城郊農(nóng)村經(jīng)濟成為城市經(jīng)濟的一部分。

2．要發(fā)揮特色優(yōu)勢，打造農(nóng)村品牌效應(yīng)

以市場為導(dǎo)向，以效益為中心，用工業(yè)管理的方法和手段，把農(nóng)業(yè)當(dāng)工業(yè)抓，把農(nóng)業(yè)當(dāng)項目搞，實現(xiàn)企業(yè)化運作、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、工業(yè)化發(fā)展。著眼提升城市形象，塑造城市品牌，使城郊特色的農(nóng)村成為中心城市的 “后花園”。［4］

3．要壯大產(chǎn)業(yè)鏈條，促進工農(nóng)共同發(fā)展

大力發(fā)展 “名、優(yōu)、新、特”蔬菜種植業(yè)、雞豬羊養(yǎng)殖業(yè)、花卉栽培業(yè)；積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，加大終端產(chǎn)品的開發(fā)力度，積極實施開發(fā)凈菜袋裝蔬菜生產(chǎn)、禽畜肉制品、土豆深加工等。通過擴大農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；同時，推行以吸納農(nóng)民為主的工業(yè)化路線，改變城郊剩余勞動力的職業(yè)身份，切實增加農(nóng)民收入。［4］

（二）加強公共服務(wù)職能

1．要補充和完善社會保障體系，為社會提供服務(wù)

隨著城市化的推進和工業(yè)園區(qū)建設(shè)的不斷加快，如何有效地建立起失地農(nóng)民的生活保障體系成為當(dāng)務(wù)之急。［5］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過政策來引導(dǎo)失地農(nóng)民就地安排就業(yè)和對小城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃，形成農(nóng)村新的消費熱點，以農(nóng)村住宅和新農(nóng)村建設(shè)來帶動服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2．要規(guī)范與中介組織之間的關(guān)系，保證其獨立性

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會體制轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)以建立治理型社會自治體制為基本的目標(biāo)趨向。要從機構(gòu)形式和組織制度上，擺脫中介機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的從屬關(guān)系，割斷其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企事業(yè)單位的“臍帶”，實現(xiàn)真正的脫鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對現(xiàn)已存在的中介組織進行改造和優(yōu)化，有層次、有重點、分步驟地規(guī)劃發(fā)展，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力。

3．要按照政事分開原則，轉(zhuǎn)化事業(yè)單位管理職能

政事分開必須以推進經(jīng)營性事業(yè)單位改革和機關(guān)后勤服務(wù)社會化為突破口，加快事業(yè)單位職能創(chuàng)新步伐。要將承擔(dān)部分行政管理職能或者行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位，改組為行政執(zhí)法機構(gòu)。同時，要加快機關(guān)后勤保障職能創(chuàng)新的步伐，把各部門所屬的經(jīng)營性后勤服務(wù)機構(gòu)推向市場，依法改制為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立法人實體和競爭主體。

（三）恰當(dāng)處理鄉(xiāng)村關(guān)系

1．要合理分權(quán)，明晰職責(zé)

將部分微觀的管理和服務(wù)職能讓渡給村民自治組織，把與村民利益直接相關(guān)的事務(wù)交給村民自己來決定，從而順利建立起村民的自治體系。［6］村民自治組織承擔(dān)的事務(wù)性工作應(yīng)與其自治組織的角色和職能相適應(yīng)，而與其角色和職能不相適應(yīng)的事務(wù)均應(yīng)予以剝離。

2．要協(xié)同治理，實行法治

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與村民自治組織在合作過程中，必須將各自的權(quán)限、職責(zé)、關(guān)系以法律法規(guī)的形式加以明確，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)依法行政，村民自治組織依法自治。

3．要完善制度，加強監(jiān)督

在嚴(yán)格遵守 《村民委員會組織法》的前提下，不斷完善村委成員的管理辦法，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的有效監(jiān)督約束機制。對村干部的考核監(jiān)督，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)義不容辭的職責(zé)。要落實罷免制度，對村民反映強烈的村委成員，啟動罷免程序，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面主持罷免事宜?？傊瑥姆芍贫壬贤晟茖Υ逦瘯谋O(jiān)督約束機制勢在必行。

［1］梁芹，居小琴．新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇 ［J］．南通航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2010，9（1）：12-15．

［2］南石門鎮(zhèn)．百度百科［EB／OL］．（2010-06-21）［2011-02-20］．http：／／baike．baidu．com／view／1787287．htm＃sub1787287．

［3］王燕鋒，陳國泉．城郊農(nóng)村NEET族問題探析［J］．中州學(xué)刊，2010，176（2）：130．

［4］李曉建．淺談城郊農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展方向［J］．山西科技，2010，25（3）：6．

［5］丁耀明．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變與強化公共服務(wù)職能［EB／OL］．（2004-11-15）［2011-04-20］．http：／／www．china．com．cn／chinese／OP-c／698135．htm．

［6］陳幼華．村民自治背景下的村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系研究 ［J］．湖北師范學(xué)院學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版），2005，25（4）：70．