史先達(dá)，余艷，杜強(qiáng)

（貴州大學(xué)管理學(xué)院，貴州貴陽550025）

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新的生產(chǎn)關(guān)系應(yīng)運(yùn)而生，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成為必然。中共中央2008年發(fā)布了 《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，文件指出：在依法、自愿、有償原則下，允許農(nóng)民以出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2010年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào) “加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。

國(guó)土資源部在 《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程2006-2020》土地分類中規(guī)定：農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農(nóng)用地。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給他人 （組織）的行為。［1］前提條件是農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在，基礎(chǔ)是不改變村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途 。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)速度加快和流轉(zhuǎn)形式多樣化的趨勢(shì)，農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)成了社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，但是，就目前貴州情況來看，尤其像丹寨縣這樣的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，土地流轉(zhuǎn)受到很多因素的制約。因此，對(duì)貴州省農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制約因素的研究十分必要。本研究以第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，結(jié)合對(duì)丹寨縣龍泉鎮(zhèn)杉木村、興仁鎮(zhèn)卓佐村、雅灰鄉(xiāng)上從村和揚(yáng)武鄉(xiāng)烏仲村等四個(gè)村莊100戶農(nóng)戶的調(diào)查資料，展開分析探討。

一、區(qū)域概況

丹寨縣位于貴州省黔東南苗族侗族自治州西部，最高海拔1701米，最低海拔380米，縣境內(nèi)總的地貌屬中中山、低中山、低山和低山丘陵等4種類型。2009年全縣總?cè)丝?6．14萬人，土地總面積94 202．43公頃，土地以山地為主，占總面積的94%。農(nóng)用地面積84 759．97公頃，耕地面積15 415．91公頃，大于25°坡耕地面積為5 395．66公頃，占耕地面積35．30%。丹寨縣屬于典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，以種植業(yè)為主。當(dāng)?shù)剞r(nóng)用地流轉(zhuǎn)以耕地流轉(zhuǎn)為主，2010年全縣耕地流轉(zhuǎn)總面積為652．09公頃，僅占全縣農(nóng)村耕地的4．23%，低于全國(guó)、全省平均水平。同時(shí)呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模加大、流轉(zhuǎn)形式多樣化趨勢(shì)的特點(diǎn)。

二、丹寨縣農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的制約因素分析

（一）從農(nóng)用地流轉(zhuǎn)主體的角度

1．在家務(wù)農(nóng)人員文化素質(zhì)低，制約農(nóng)用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)戶文化素質(zhì)越好，他們從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，謀取收益更高職業(yè)的機(jī)會(huì)和能力越大，就更愿意轉(zhuǎn)出農(nóng)用地；農(nóng)戶文化素質(zhì)越高，他們吸收新事物和掌握新技術(shù)的能力就越快。對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能手而言，文化素質(zhì)越好越高，他們發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的意愿越強(qiáng)，要求轉(zhuǎn)入農(nóng)地的可能性和面積就越大。［2～3］調(diào)查顯示，在家務(wù)農(nóng)人員平均受教育年限為4年，文盲和小學(xué)占到64．4%，初中文化以上的人員超過70%的都外出務(wù)工，或者從事其他行業(yè)。丹寨縣農(nóng)民整體文化水平與全國(guó)、全省整體水平存在較大差距，尚不能適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的需要，這對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在很大的制約性。

2．農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重流失，制約農(nóng)用地流入

對(duì)于丹寨這樣一個(gè)山區(qū)手工農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力消耗很大，而壯年勞動(dòng)力的大量外出，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力嚴(yán)重不足。被調(diào)查的4個(gè)村中，超過80%的壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工或者從事其他行業(yè)，在家務(wù)農(nóng)人員平均年齡為51歲，其中女性占78%。這樣造成流入農(nóng)用地的可能性大大下降，一部分外出務(wù)工人員將自己承包土地免費(fèi)委托親人耕種，只有很小一部分農(nóng)用地被有償轉(zhuǎn)讓。從而影響了農(nóng)用地流出的積極性，出現(xiàn)大面積的拋荒現(xiàn)象，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。

3．農(nóng)民傳統(tǒng)觀念意識(shí)強(qiáng)烈，制約農(nóng)用地流出

受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)傳統(tǒng)觀念的影響，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的“戀土”情結(jié)、小農(nóng)觀念根深蒂固，加上社會(huì)保障的缺失和子女減少且多數(shù)不在身邊的原因，農(nóng)民將土地當(dāng)做 “退路田”。［4］農(nóng)用地的社會(huì)保障功能是社會(huì)保障的一種有效替代，長(zhǎng)期以來農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)生了很強(qiáng)的依賴性，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民寧愿選擇閑置、拋荒土地，也不愿意租賃給別人，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。據(jù)調(diào)查，86%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)業(yè)收益低，不愿從事農(nóng)業(yè)，然而只有21%的人愿意流轉(zhuǎn)部分土地，即使價(jià)格合適，也只有7%的農(nóng)戶愿意全部流出農(nóng)地。

（二）從農(nóng)用地流轉(zhuǎn)客體的角度

1．農(nóng)用地稟賦條件差

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，集中連片，以便實(shí)行機(jī)械化作業(yè)、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)。具體到丹寨縣，其所轄區(qū)域以山地為主，占總面積的94%；農(nóng)用地面積84 759．97公頃，耕地面積15 415．91公頃；大于25°坡耕地面積為5 395．66公頃，占耕地面積35．30%。這種 “山高、谷深、土地破碎”、人地矛盾突出、交通和機(jī)耕道落后的現(xiàn)狀，使得實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的成本高、可能性低、規(guī)模有限，嚴(yán)重制約了農(nóng)用地的流入。

2．土地結(jié)構(gòu)不合理、用途過于單一

根據(jù)丹寨縣第二調(diào)土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)，在84 759．97公頃農(nóng)用地中，耕地、園地、林地、牧草地、其它農(nóng)用地所占比例分別為18．19%、1．82%、63．81%、8．68%、7．53%。因糧食安全和生態(tài)建設(shè)的需要，丹寨縣土地利用總體修編（2006-2020）中，上級(jí)所下達(dá)的各項(xiàng)限制性指標(biāo)制約了農(nóng)用地之間以及農(nóng)用地與其他土地之間的調(diào)整與轉(zhuǎn)換。不合理的土地結(jié)構(gòu)和用途限制，嚴(yán)重制約農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。

（三）從農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的其他角度

1．農(nóng)業(yè)收益過低

首先，作為一種弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的特點(diǎn)，其生產(chǎn)過程易受自然環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境的影響，因此，農(nóng)業(yè)收益具有很大的不穩(wěn)定性。其次，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，且勞動(dòng)力、肥料、農(nóng)藥和良種價(jià)格不斷提高，而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)較低，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中得到收益大大縮水，極大影響到農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作的積極性。據(jù)調(diào)查，在不計(jì)勞動(dòng)力成本的情況下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)用地年均收益為780元／畝。農(nóng)業(yè)耕種成為農(nóng)民為了滿足自需而勉強(qiáng)進(jìn)行的勞動(dòng)，加上農(nóng)業(yè)耕種機(jī)會(huì)成本高，無法開展規(guī)模生產(chǎn)，從而制約了農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。

2．非農(nóng)選擇機(jī)會(huì)不高

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的前提是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移密切相關(guān)。通過對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的調(diào)查顯示：第二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力非農(nóng)化水平越高的區(qū)域，非農(nóng)選擇的機(jī)會(huì)越高，那么農(nóng)業(yè)地流轉(zhuǎn)的需要更為迫切，流轉(zhuǎn)的可能性越高，農(nóng)用流轉(zhuǎn)的規(guī)模就越大。［5］龍泉鎮(zhèn)是丹寨縣縣城所在地，經(jīng)濟(jì)水平明顯高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，第二、三產(chǎn)業(yè)的比重比雅灰鄉(xiāng)高出40%，雅灰鄉(xiāng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的比例不到龍泉鎮(zhèn)的50%，所以在經(jīng)濟(jì)較落后的丹寨，由于缺少農(nóng)業(yè)外部就業(yè)機(jī)會(huì)，加上在家務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的年齡偏高、文化水平偏低等因素的影響，使其不能到更遠(yuǎn)的地方務(wù)工，當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少，68%的農(nóng)民不得不繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)。

3．農(nóng)用地流轉(zhuǎn)軟環(huán)境缺乏

在我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制下，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)機(jī)制不健全，難以做到農(nóng)地公平和有序流轉(zhuǎn)。沒有完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)條規(guī)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏制度安排，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)失序，具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的交易組織匱乏；（2）農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)的法律、法規(guī)不健全；（3）農(nóng)民權(quán)益得不到滿意的保護(hù)；（4）農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督主體缺位；（5）農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配制度不規(guī)范。［6，7］

三、結(jié)論與建議

（一）加大農(nóng)民培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)

受知識(shí)文化水平的限制，農(nóng)民缺乏規(guī)模經(jīng)營(yíng)的技術(shù)和管理能力，所以應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)種植技術(shù)和管理技能培訓(xùn)，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，可采用 “科研單位 （高校）＋政府＋農(nóng)業(yè)組織 （農(nóng)民）”模式。農(nóng)民對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)存在行為盲目性和法律知識(shí)缺乏，容易引起各種各樣的糾紛和矛盾，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失，政府應(yīng)給予一定的技術(shù)引導(dǎo)和法律支持，讓農(nóng)民學(xué)會(huì)利用法律手段來保護(hù)自己的合法權(quán)益。［8］

（二）提高非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，增加非農(nóng)收入

貫徹落實(shí)貴州省委省政府提出的 “工業(yè)強(qiáng)省和城鎮(zhèn)化帶動(dòng)”發(fā)展戰(zhàn)略，加大科研力度，找出適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，加大縣域招商引資力度。大力發(fā)展丹寨縣金鐘產(chǎn)業(yè)園、系列水電站開發(fā)和龍泉湖為代表的民族旅游景區(qū)建設(shè)。滿足農(nóng)民追求不同產(chǎn)業(yè)收入最大化和不同職業(yè)興趣目標(biāo)的需要，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的合理轉(zhuǎn)移，為農(nóng)用地更好地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。

（三）發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性，提高農(nóng)業(yè)收益

調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高耕地利用效率，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)大米、優(yōu)質(zhì)油菜、綠色蔬菜；調(diào)整畜牧生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展三元雜交豬，積極建設(shè)高水平畜禽養(yǎng)殖基地；積極發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，尤其是城郊型特色農(nóng)業(yè)，建設(shè)花卉苗木基地、休閑山莊、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)；發(fā)展觀光旅游農(nóng)業(yè)，全面提高城鎮(zhèn)綜合服務(wù)水平，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)地位，增加農(nóng)業(yè)收益。發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供可能，使農(nóng)民愿意流入農(nóng)用地。［9］

（四）搞好土地總體利用規(guī)劃修編，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

上輪規(guī)劃編制技術(shù)相對(duì)落后，規(guī)劃管理缺乏較強(qiáng)的制約效力，補(bǔ)充耕地等主要指標(biāo)彈性不足，規(guī)劃的前瞻性、預(yù)測(cè)性不夠，阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。本輪規(guī)劃已到最后報(bào)批階段，各級(jí)主管部門必須認(rèn)真抓好落實(shí)，以進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范性程度對(duì)促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展存在不利影響，不能起到有效的促進(jìn)作用。所以應(yīng)當(dāng)探索增設(shè)相應(yīng)的管理部門，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，降低農(nóng)用地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，豐富流轉(zhuǎn)形式，從而更好地促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。

（五）完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)軟環(huán)境，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)提供條件

1．加強(qiáng)和完善法規(guī)制度建設(shè)。主要包括：完善和強(qiáng)化國(guó)家農(nóng)地法；明確農(nóng)用地權(quán)責(zé)；由國(guó)家或者地方政府統(tǒng)一制訂和頒發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同。

2．培育和發(fā)展農(nóng)地交易市場(chǎng)，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制。主要包括：改革現(xiàn)行戶籍制度；引導(dǎo)勞動(dòng)力合理流動(dòng)；建立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易場(chǎng)所。

3．發(fā)揮政府推動(dòng)作用。加快農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度和組織制度的創(chuàng)新，引導(dǎo)和扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)；積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，逐步建立流轉(zhuǎn)農(nóng)地市場(chǎng)中介組織和農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)提供條件，促進(jìn)農(nóng)用地資源的優(yōu)化配置。［6］

［1］李曉，趙穎文．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素分析及對(duì)策建議——基于四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)證分析 ［J］．農(nóng)業(yè)科技管理，2010（6）：74-77．

［2］郭嘉，呂世辰．土地流轉(zhuǎn)影響因素實(shí)證研究［J］．經(jīng)濟(jì)問題，2010（6）：68-74．

［3］許恒周，郭忠興．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響因素的理論與實(shí)證研究 ［J］．中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2011（3）：94-98．

［4］郭濤，呂杰．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響因素研究——基于普蘭店市177戶農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為現(xiàn)狀的分析［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（12）：72-73．

［5］林善浪，王健，張鋒．勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移行為對(duì)土地流轉(zhuǎn)意愿影響的實(shí)證研究 ［J］．中國(guó)土地科學(xué)，2010（2）：19-23．

［6］朱勁松．土地征用制度與失地農(nóng)民市民化——文獻(xiàn)綜述與制度構(gòu)想 ［J］．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009（11）：19-21．

［7］孟俊杰．北京郊區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響因素實(shí)證研究［J］．中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2010（10）：396-399．

［8］杜偉，黃敏，黃善明．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的理論研究綜述與改革思考 ［J］．四川師范大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版），2010（7）：55-60．

［9］楊佳，柏振忠，王紅玲．湖北省農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響因素的實(shí)證分析 ［J］．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2009（8）：36-39．