張申申

（中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州221116）

一、鄉(xiāng)村治理的相關(guān)內(nèi)容

治理理論興起于20世紀(jì)90年代。在英語中治理（governance）一詞原意是控制、引導(dǎo)和操縱，主要用于與公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。［1］直到20世紀(jì)90年代西方學(xué)者賦予治理新的涵義，不同研究領(lǐng)域的學(xué)者對治理作出了不同的定義。最具有代表性和權(quán)威性的是全球治理委員會對治理所下的定義，即治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。［2］我國學(xué)者俞可平認為，治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。簡言之，治理應(yīng)是國家與公民社會、非政府以及公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。國家公共權(quán)力和鄉(xiāng)村社會自治權(quán)力共同作用下產(chǎn)生了鄉(xiāng)村治理權(quán)力，它與社會自治權(quán)力和國家權(quán)力有所不同，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村公共權(quán)威依據(jù)自己所擁有的權(quán)力對鄉(xiāng)村社會事務(wù)進行管理的一系列活動和過程。1987年通過了 《中華人民共和國村民委員會組織法 （試行）》，村民委員會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)和工作方式以及村民會議的權(quán)利和組織形式等得到全面的規(guī)定。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，自公布之日起施行。新組織法根據(jù)現(xiàn)實需要進一步完善了選舉和罷免程序，民主議事制度，民主管理和民主監(jiān)督制度。村民自治有關(guān)制度的不斷發(fā)展推動著鄉(xiāng)村治理的不斷完善。

二、當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理中存在的問題

（一）鄉(xiāng)村治理權(quán)威多元化困境

我國的 《村組法》等法律已有規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民的自我管理應(yīng)該是村民自治的核心，但是現(xiàn)實中卻出現(xiàn)多元治理的困境。主要表現(xiàn)在兩委之間的矛盾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的矛盾，其中最為突出的是村委會與村黨支部之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。由于兩委職能交叉，管理權(quán)限不清等缺陷，致使在村莊管理的實際運作中，村兩委可以從各自立場和利益出發(fā)，援引制度依據(jù)選擇對局策略，并造成村兩委矛盾沖突的加劇。鄉(xiāng)村治理權(quán)威的多元結(jié)構(gòu)，違背了村民組織法的精神，降低了鄉(xiāng)村治理的效率。從一定意義上來說，鄉(xiāng)村治理環(huán)境是 “對村社區(qū)公共權(quán)力的配置和運作過程產(chǎn)生重大影響和作用的背景及周圍事物的總和”。［3］目前，村兩委對村治資源的爭奪主要表現(xiàn)在集體資源的管理權(quán)、干部任免權(quán)和財務(wù)權(quán)等方面。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村治理操控也具有負面的影響，主要體現(xiàn)在操縱鄉(xiāng)村的兩委選舉，控制鄉(xiāng)村財政等現(xiàn)象，通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部可以通過黨內(nèi)直接任命的方式來實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)，在實質(zhì)上，村委會與黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在權(quán)力交叉現(xiàn)象，還具有一定的隸屬關(guān)系。目前，鄉(xiāng)村關(guān)系的依據(jù)主要是 《村民委員會組織法》，它規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在哪些方面給予指導(dǎo)、以何種方式來進行指導(dǎo)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超越自身的指導(dǎo)權(quán)限是否受到處罰及如何處罰等都沒有具體的規(guī)定，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民自治留下了制度上的空隙，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村治的現(xiàn)象普遍存在。［4］

（二）農(nóng)村公共物品供給短缺

公共物品供給的不足嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)村治理問題。稅費改革形成了財權(quán)中央化、事權(quán)地方化局面，使得縣鄉(xiāng)財政困難，致使我國農(nóng)村公共物品的供給遠遠落后于城市。鄉(xiāng)村兩級的財力匱乏，財政缺口較大，影響了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項改革的順利進行，難以提供有效的公共服務(wù)，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，阻礙了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。由于各級財政存在利己傾向，在體制設(shè)置上總體是財權(quán)上移，事權(quán)下移，財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一、不對等，造成下級財政困難，越往上級，財力水平越高，財力分配呈倒三角形。［5］理論上講農(nóng)民的負擔(dān)應(yīng)該是隨著農(nóng)業(yè)稅的取消減輕，但實際中鄉(xiāng)村兩級的財力越加匱乏，影響了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項改革的順利進行，難以提供有效的公共服務(wù)，如農(nóng)村教育經(jīng)費短缺，醫(yī)療保障制度不健全等情況加重了農(nóng)民負擔(dān)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，影響著鄉(xiāng)村治理的效果。

（三）人力資源流失嚴(yán)重

隨著經(jīng)濟快速的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元體制逐漸被打破，城市經(jīng)濟的快速發(fā)展需要大量的勞動力，同時農(nóng)村機械化生產(chǎn)的推廣使農(nóng)村產(chǎn)生了大量的剩余勞動力，于是就形成了一個供與需之間協(xié)調(diào)的客觀條件，越來越多的農(nóng)民開始向城市轉(zhuǎn)移。農(nóng)村人口流動最初表現(xiàn)為離鄉(xiāng)不離土。隨著農(nóng)民在城市里獲得的利益增多，越來越多的農(nóng)戶整年生活在城市里，很少再回農(nóng)村，出現(xiàn)了 “離鄉(xiāng)又離土”的城市遷徙現(xiàn)象。［6］戶籍制度的改革，減少了對居民流動的限制，加速了農(nóng)民向城市的流動，致使出現(xiàn)現(xiàn)在的農(nóng)民打工高潮。加上有文化和能力的青壯年都到城里去尋找新的發(fā)展空間，流失的幾乎都是農(nóng)村中的精英分子，留守村莊的多為老、幼、婦即所謂的603861部隊，他們的民主意識不高能力有限，有的村莊甚至人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出空心化趨勢。這使得鄉(xiāng)村發(fā)展因缺少帶頭人而幾乎停滯不前，當(dāng)前農(nóng)村人力資源流失問題日益突出，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村的長遠發(fā)展，成為鄉(xiāng)村治理中的一大難題。

（四）村民自治意識淡薄

近些年來隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展我國農(nóng)村的村民自治意識有了一些提高，但是與實現(xiàn)真正的村民自治還有一段距離。目前農(nóng)村村民的小農(nóng)意識和村中封建習(xí)俗的依然存在嚴(yán)重阻礙著村民自治意識的發(fā)展，影響著三農(nóng)問題的快速解決。同時，農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)不高，廣大農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平還比較落后，小農(nóng)經(jīng)濟廣泛存在，農(nóng)村生活還不富裕，這在很大程度上制約著農(nóng)民參與政治的熱情。村民治理實踐中，村民自我管理的職能被嚴(yán)重弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村治的干預(yù)太多，在選舉和財政等方面對村治進行干預(yù)，村級權(quán)威更多地體現(xiàn)的是上級政府的意愿，而不是村民的愿望，嚴(yán)重削弱著村民的自治程度。在選舉方面，容易受一些候選人的賄賂或受其蠱惑，不能認清自己的真正需求，無法選舉真正為村民服務(wù)的村干部。

三、對鄉(xiāng)村治理中問題的對策建議

（一）深化體制改革，完善村民自治制度

盡快整合村級治理權(quán)威的多元結(jié)構(gòu)，深化改革村民自治相關(guān)的體制，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制，使鄉(xiāng)村治理權(quán)威形成分工與合作相結(jié)合的高效率運作局面。著重從制度上解決村委會和村黨支部之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。兩委之間職能交叉，模糊不清的根本原因在于制度上規(guī)定的原則性，而缺少細化和可操作性。推行已實施成功方法，如村黨支部選舉的 “兩票制”、村委會與黨支部的聯(lián)席會議制、村兩委會成員的交叉任職制、村級治理的 “一制三化”等。在維護國家和村民個人利益的基礎(chǔ)上具體采用哪一種模式來自治應(yīng)該交給村莊自己來選擇，這樣才能保證實現(xiàn)真正的自治。要認真研究各地正在探索的一些試圖解決這一矛盾的各種有效做法，改善村兩委的關(guān)系。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的體制改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會的關(guān)系，建立一種能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色和地位并與村民自治相適應(yīng)的模式，改變目前干涉村委會和依賴村委會的局面，依法規(guī)范村委會的直接選舉的可操作性程序，確保選舉各個環(huán)節(jié)依法進行，避免出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操縱選舉的情況，及時查處選舉中的不正之風(fēng)。建設(shè)服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為村民自治創(chuàng)造良好的管理環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實把事實上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系恢復(fù)到法律上規(guī)定的指導(dǎo)關(guān)系，承擔(dān)起保護村民自治權(quán)利的責(zé)任。國家政策的推行和任務(wù)的完成，需要村民委員會的理解與配合，村域事務(wù)管理也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)與幫助，相互依賴，不可或缺。［7］關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革徐勇教授提出的 “縣政、鄉(xiāng)派、村治”的改革模式也就是將鄉(xiāng)政府改為縣的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)不再有獨立的財政和行政職能，其主要職能是完成縣派的任務(wù)和指導(dǎo)村民自治活動，鄉(xiāng)的財政費用由縣承擔(dān)。這樣從根本上消除制造和加重農(nóng)民負擔(dān)的因素。

（二）改革公共財政體制，加大對農(nóng)村的投入

應(yīng)建立規(guī)范、透明、公正的財政轉(zhuǎn)移制度，核定各級基本需求，依據(jù)財權(quán)與事權(quán)對應(yīng)的原則，設(shè)定科學(xué)合理的公共財政體制。減少財政管理層次，提高資金使用效率，如繼續(xù)推行省直管縣財政體制試點范圍，鄉(xiāng)村財政直接由縣級財政來負責(zé)；中央要增加對鄉(xiāng)村財政支持的力度，加大對農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事業(yè)的投入；繼續(xù)加大扶持 “三農(nóng)”的力度，通過財政下鄉(xiāng)等方式來實現(xiàn)公共產(chǎn)品的均等化供給，發(fā)展農(nóng)村法律、財務(wù)等中介組織和各種新型的社會化服務(wù)組織，為發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營和維護合法權(quán)益提供有效服務(wù)，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用；加快建立 “以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制。各級政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，要順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展階段性變化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，增加對農(nóng)村各項事業(yè)的投入。對農(nóng)村加大科技投入，政府應(yīng)想方設(shè)法低價為農(nóng)民引入先進的農(nóng)業(yè)科技和現(xiàn)代化生產(chǎn)設(shè)備，普及農(nóng)業(yè)科技知識。

（三）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，培養(yǎng)農(nóng)村干部

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是中國現(xiàn)代化進程中的重點歷史任務(wù)。應(yīng)通過深化農(nóng)村體制、機制改革，為新農(nóng)村建設(shè)提供制度保障。以新農(nóng)村建設(shè)為契機，不斷推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。一是應(yīng)鼓勵農(nóng)村發(fā)展各種類型的農(nóng)民合作組織，尤其是經(jīng)濟合作組織，通過組建農(nóng)村新的經(jīng)濟社會組織來提升農(nóng)村的組織化程度。二是完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，加強農(nóng)村民主政治建設(shè)。應(yīng)不斷完善村民自治，充分搞好民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保證農(nóng)民群眾依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。三是加強農(nóng)村法治建設(shè)，妥善處理農(nóng)村各種社會矛盾，加強農(nóng)村社會治安綜合治理。［8］從目前形勢來看，我國農(nóng)村的村干部的整體素質(zhì)還不能滿足我國廣大農(nóng)村事業(yè)的快速發(fā)展，具體表現(xiàn)在管理理念不新，方法落后，服務(wù)意識不高，創(chuàng)新精神不夠，農(nóng)村干部培養(yǎng)工作嚴(yán)重滯后于農(nóng)村發(fā)展的形勢必將成為影響鄉(xiāng)村治理發(fā)展的一個重要因素。因此必須加快對農(nóng)村干部的培養(yǎng)，要盡快建立健全農(nóng)村干部的培養(yǎng)體系。在每次換屆選舉之后對全體村干部進行集體培訓(xùn)，全面學(xué)習(xí) 《條例》和 《組織法》的基本精神，使兩委干部對 《條例》和 《組織法》的基本內(nèi)容有深入的了解和全面的掌握，使廣大農(nóng)村干部要有不斷開拓進取的精神和責(zé)任心，提高他們依法管理村務(wù)的水平和能力，做到既能貫徹國家的大政方針又能全心全意為村民服務(wù)，引導(dǎo)村民適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要逐漸調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)。建立對村干部定期考核制度，將對村干部的考核由上級考核轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壙己伺c群眾考核相結(jié)合，充分重視群眾對村干部的考核，以促使村民對村干部進行監(jiān)督。此外，要充分利用大學(xué)生村官計劃等政策優(yōu)勢，創(chuàng)造條件吸引有政治追求、有知識、有能力、有干勁的優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生為鄉(xiāng)村建設(shè)服務(wù)，為農(nóng)村儲備干部人才，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新鮮血液。“大學(xué)生村官”作為新一代精英人才，可以從根本上改變我國農(nóng)村存在的村干部理論政策水平低、科學(xué)文化素質(zhì)低、法律意識淡薄等現(xiàn)象，從而更加有效地推進我國基層民主政治的建設(shè)。［9］

（四）村民的自治意識和法制意識有待提高

只有農(nóng)民逐漸擁有了較強的民主意識、法制意識和責(zé)任意識，才能真正成為村民自治的主體，成為推動鄉(xiāng)村治理不斷完善的重要積極因素。從一定意義上說，農(nóng)民的意識和行為決定著村民自治的成敗，決定著鄉(xiāng)村治理的效果。農(nóng)村的傳統(tǒng)政治文化最為深厚，法制觀念和民主觀念淡薄的缺陷嚴(yán)重阻礙了村民自治的正常發(fā)展。許多研究表明，人們的受教育程度跟其參與活動的頻度、效度成正相關(guān)。因此，在目前的村級治理中，應(yīng)加強農(nóng)村教育投入，提高村民的民主知識水平，特別是了解參與競爭的相關(guān)知識，掌握通過競爭尋求保護自身利益的手段。［10］通過學(xué)校和社會等途徑，借助廣播、電視和現(xiàn)場演說等方式不斷對農(nóng)民進行法制宣傳和民主教育，使農(nóng)民樹立牢固的法制觀念，法制意識和思想道德水平不斷得到提高，實行依法治村。培育農(nóng)民的新型政治文化，宣傳村民自治的精神和基本內(nèi)涵，鼓勵村民開展各種有益的社會文化和鄉(xiāng)村文化活動，陶冶情操，培養(yǎng)村民的集體合作的精神，使村民的科學(xué)文化素質(zhì)不斷得到提高。建立良好的信息互動機制，要做到村務(wù)公開，包括事務(wù)公開和財務(wù)公開，使村民能夠掌握足夠的信息，提高村民對村務(wù)工作的參與熱情，真正實現(xiàn)農(nóng)民群眾享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高農(nóng)民依法維護自身利益的能力。引導(dǎo)農(nóng)民不斷發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，形成科學(xué)的生產(chǎn)方式，不斷提高生活水平，為法制意識的提高提供物質(zhì)條件。

［1］袁金輝．沖突與參與：中國鄉(xiāng)村治理改革30年 ［M］．鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2008：2．

［2］全球治理委員會．我們的全球伙伴關(guān)系 ［R］．牛津大學(xué)出版社，1995：23．

［3］盧福營．農(nóng)民分化過程中的村治 ［M］．海口：南方出版社，2000：2．

［4］楊孝艷，張勇剛．中國現(xiàn)行鄉(xiāng)村關(guān)系中存在的問題及對策分析 ［J］．山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2010（10）：31-33．

［5］李翔，杜鵬．鄉(xiāng)村治理的困境及路徑選擇［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2006，34（14）：3499-3500，3502．

［6］李翠環(huán)，程麗鵑．從村民自治的發(fā)展困境談鄉(xiāng)村治理 ［J］．遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2010（4）：13-14．

［7］甘燦業(yè)，高璐琳．鄉(xiāng)政村治構(gòu)建下農(nóng)村管理層關(guān)系存在的問題及其對策分析 ［J］．山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版），2010（2）：147-151．

［8］袁金輝．鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村現(xiàn)代化［M］．鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2007：197．

［9］楊晟斌，劉友田．關(guān)于村民自治的探討 ［J］．山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報，2011（1）：9-10．

［10］盧福營．沖突與協(xié)調(diào)——鄉(xiāng)村治理中的博弈 ［M］．上海：上海交通大學(xué)出版社．2006：54．