楊興香

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西 大同 037009）

城市建設(shè)與法制保障的關(guān)系

楊興香

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西 大同 037009）

十幾年來(lái)，我國(guó)各地城市建設(shè)的速度加快，帶來(lái)了許多重大變化，由此也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。城市建設(shè)采用行政手段和政策措施固然必要，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，法制保障才是城市建設(shè)的根本保障。在推進(jìn)城市建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)將一些政策決定上升為法規(guī)，增強(qiáng)其穩(wěn)定性和規(guī)范性，更加明確地體現(xiàn)社會(huì)意志并堅(jiān)持落實(shí)執(zhí)行，完善文化遺產(chǎn)法律體系，建立健全城市建設(shè)社會(huì)保障體系。城市建設(shè)必須依靠法制保障，才能更快更好地發(fā)展。

城市建設(shè)；法制保障；法律體系

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)城市建設(shè)速度的加快，帶來(lái)了許多重大變化，但社會(huì)問(wèn)題也隨之越來(lái)越多，越來(lái)越復(fù)雜。城市建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，城市建設(shè)的速度不能停下來(lái)，但是因城市建設(shè)而引起的問(wèn)題也需要解決，而且還需要及時(shí)有效地解決，否則小問(wèn)題會(huì)變成大問(wèn)題，會(huì)影響城市建設(shè)的速度與質(zhì)量。城市建設(shè)采用行政手段和政策措施固然必要，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，法制保障將是更好的選擇。本文針對(duì)城市建設(shè)中出現(xiàn)的一些主要問(wèn)題，提出相應(yīng)的法制保障的建議，以供在城市建設(shè)中進(jìn)行參考。

一、我國(guó)城市建設(shè)中出現(xiàn)的主要問(wèn)題

（一）城市建設(shè)規(guī)劃管理工作混亂 隨著城市建設(shè)的高速發(fā)展，城市建設(shè)規(guī)劃的管理產(chǎn)生了一些嚴(yán)重問(wèn)題，使城市建設(shè)規(guī)劃在城市發(fā)展中的引導(dǎo)和調(diào)控作用不斷減弱。其一，城市建設(shè)規(guī)劃缺乏前瞻性。一些地方城市建設(shè)規(guī)劃的建設(shè)指標(biāo)尚未到期，城市建設(shè)目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，這種城市建設(shè)規(guī)劃的建設(shè)指標(biāo)超前超額實(shí)現(xiàn)的事發(fā)生在很多地方；其二，城市建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌性不足。在我國(guó)的很多城市，剛剛竣工的馬路不時(shí)被開(kāi)膛破肚，甲部門(mén)需鋪條線，馬路被挖開(kāi)，乙單位又需要埋根管，馬路又被挖開(kāi)，既給居民生活帶來(lái)不便又浪費(fèi)資金；其三，城市建設(shè)規(guī)劃在執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常受到權(quán)力部門(mén)的制約與干擾。很多地方制訂好的城市建設(shè)規(guī)劃就像一塊橡皮泥，可以被權(quán)力之手隨意地揉捏，想圓則圓，想方就方，不少地方出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話的局面”，城市建設(shè)規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)。

（二）城市文物安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻 “六朝古都”南京市發(fā)生了一起擅自拆遷明代一狀元府邸的事件，被當(dāng)?shù)孛襟w曝光。這一件事再次引起人們關(guān)注城市建設(shè)與文物保護(hù)之間的關(guān)系問(wèn)題。近年來(lái)，類似事件在全國(guó)各地不斷出現(xiàn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一些城市高樓林立馬路寬闊，有人就錯(cuò)誤地認(rèn)為現(xiàn)代化城市就是那樣的，就開(kāi)始盲目地追求我國(guó)的城市面貌也呈現(xiàn)出那種模樣，導(dǎo)致許多城市的傳統(tǒng)建筑甚至文物古跡，尤其是一些未被政府掛上“國(guó)字號(hào)”保護(hù)標(biāo)簽的文物古跡正在面臨著被拆除的危險(xiǎn)。還有一些地方在城市建設(shè)中，對(duì)舊城進(jìn)行隨意的改造，不加選擇地對(duì)歷史文化街區(qū)實(shí)行“推平頭”式的拆除。有的地方在文物保護(hù)范圍內(nèi)建造高樓大廈，使歷史文化環(huán)境與風(fēng)貌遭到不可修復(fù)的破壞。杭州西湖因?yàn)楹叺默F(xiàn)代化高層建筑破壞了歷史文化環(huán)境與風(fēng)貌，使申請(qǐng)世界文化遺產(chǎn)的工作屢遭失敗。一些城市的城市建設(shè)已成為文物保護(hù)工作面臨的最大挑戰(zhàn)。

（三）城市景觀千篇一律，城市特色正在消融 近幾年，我國(guó)已進(jìn)入城市建設(shè)的高潮時(shí)期，一些地方城市建設(shè)的迅猛發(fā)展在產(chǎn)生社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些令人深思的問(wèn)題。一些城市的景觀千篇一律，街道越來(lái)越相似，城市特色正在消融。目前在城市建設(shè)中，急需樹(shù)立起科學(xué)的前瞻的城市建設(shè)創(chuàng)新思想，鑄造城市各自獨(dú)特的品格。

所謂城市品格，就是城市特色，即在不同的地方所具有的那些特別的和與其他地方不同的城市環(huán)境和傳統(tǒng)，以及這個(gè)城市中人們所具有的不同于其他城市的文化素養(yǎng)和思維模式，形成一個(gè)城市區(qū)別于其他城市的城市文化和城市面貌。打造城市品格一定要對(duì)一個(gè)城市的歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行認(rèn)真的總結(jié)和發(fā)掘，一定要對(duì)一個(gè)城市的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷和分析，并最終體現(xiàn)在城市建設(shè)規(guī)劃中。

總之，一個(gè)城市只有制定出具有科學(xué)性、前瞻性、傳統(tǒng)性、藝術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性以及能夠體現(xiàn)本城市文化內(nèi)涵的城市建設(shè)規(guī)劃，才能打造出真正的城市特色。

（四）城市建設(shè)沒(méi)有層次性與重點(diǎn)性 很多地方的城市建設(shè)在不停地進(jìn)行，到處是雜亂的景象，沒(méi)有建設(shè)的層次性和建設(shè)的重點(diǎn)性。城市重點(diǎn)工程是推動(dòng)城市現(xiàn)代化進(jìn)程、改善城市形象和增強(qiáng)城市功能的重要載體。城市重點(diǎn)工程建設(shè)對(duì)于切實(shí)改善城市投資環(huán)境，拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力具有非常重要的意義。當(dāng)前，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)正在發(fā)生深刻的變化，城市競(jìng)爭(zhēng)區(qū)域化態(tài)勢(shì)明顯增強(qiáng)，加快城市重點(diǎn)工程建設(shè)，再創(chuàng)環(huán)境新優(yōu)勢(shì)是非常重要的。城市建設(shè)必須有層次性，在確定城市重點(diǎn)工程建設(shè)的情況下，要求高標(biāo)準(zhǔn)和快速度，在完成城市重點(diǎn)工程建設(shè)之后再搞其他建設(shè)。

二、城市建設(shè)需要法制保障

（一）城市建設(shè)規(guī)劃應(yīng)具有穩(wěn)定性 城市建設(shè)規(guī)劃是一個(gè)城市未來(lái)的發(fā)展藍(lán)圖，在城市建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用，在城市建設(shè)中引導(dǎo)和調(diào)控著城市建設(shè)。此外，在管理和保護(hù)城市資源等方面也發(fā)揮著重要的作用。

城市建設(shè)往往是投入大，回收期長(zhǎng)，建筑物的使用時(shí)間長(zhǎng)，因此城市建設(shè)規(guī)劃的相對(duì)穩(wěn)定性就成為其必然的與內(nèi)在的要求。城市建設(shè)規(guī)劃經(jīng)常變動(dòng)，城市建設(shè)將遭受重大經(jīng)濟(jì)損失，居民生活會(huì)遇到諸多不便，城市建設(shè)的發(fā)展方向不明，城市也很難體現(xiàn)特色。凡是具有特色的西方國(guó)家的城市，其城市建設(shè)規(guī)劃都具有穩(wěn)定性，一個(gè)規(guī)劃可以指導(dǎo)幾十年甚至上百年的城市建設(shè)。每屆政府都嚴(yán)格按照城市建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行城市建設(shè)，沒(méi)有人為追求城市建設(shè)的政績(jī)而違反城市建設(shè)規(guī)劃。只有城市建設(shè)規(guī)劃都具有穩(wěn)定性，這個(gè)城市才可能是具有特色的城市。

（二）文化遺產(chǎn)應(yīng)賦予相應(yīng)的法律地位 有人認(rèn)為，城市現(xiàn)代化就是馬路寬闊和高樓林立，再加上立交橋縱橫。在這種意識(shí)影響之下，傳統(tǒng)建筑甚至文物古跡就成為阻礙城市建設(shè)發(fā)展的障礙，導(dǎo)致了有些地方不斷對(duì)老城區(qū)進(jìn)行拆除式的改造。目前，對(duì)傳統(tǒng)建筑和文物古跡破壞最大的就是這種城市建設(shè)模式，這也導(dǎo)致了城市建設(shè)與文物保護(hù)之間產(chǎn)生了對(duì)立的矛盾。

為什么會(huì)有人在城市建設(shè)與文物保護(hù)的關(guān)系上存在錯(cuò)誤的觀念，要將城市建設(shè)與文物保護(hù)對(duì)立起來(lái)，破壞老祖宗留給我們的這點(diǎn)有限的文化遺產(chǎn)？究其原因，主要是沒(méi)有賦予文化遺產(chǎn)相應(yīng)的法律地位，沒(méi)有相應(yīng)的法律地位就沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)利，也就不會(huì)得到相應(yīng)的法律保障，才會(huì)出現(xiàn)各種各樣的不正確的思想和行為。

（三）特色城市的形成應(yīng)用制度保障 塑造城市特色，打造城市品牌，不斷形成和放大城市的吸聚效應(yīng)，對(duì)于增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力與競(jìng)爭(zhēng)力，提升城市的表現(xiàn)力與凝聚力，加強(qiáng)城市市民的自豪感與忠誠(chéng)度，促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都會(huì)產(chǎn)生巨大的作用。所以，形成城市特色，打造城市品牌，進(jìn)而提高城市的吸聚效應(yīng)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，就應(yīng)成為地方城市建設(shè)規(guī)劃編制過(guò)程中必須十分注重的問(wèn)題。

要形成城市特色，打造城市品牌，必須做到在城市建設(shè)規(guī)劃編制過(guò)程中，除著重突出規(guī)劃的前瞻性和規(guī)劃的兼容性外，還要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的開(kāi)放性。開(kāi)放性是前瞻性與兼容性的前提與基礎(chǔ)。在城市建設(shè)規(guī)劃的編制過(guò)程中，城市建設(shè)規(guī)劃的設(shè)計(jì)方案一定要實(shí)行開(kāi)放的方式，對(duì)城市建設(shè)規(guī)劃的設(shè)計(jì)方案在國(guó)內(nèi)外進(jìn)行招投標(biāo)，以此引進(jìn)國(guó)內(nèi)外具有先進(jìn)創(chuàng)新理念的和高資質(zhì)的設(shè)計(jì)者參與總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，編制出國(guó)際上最科學(xué)最先進(jìn)的設(shè)計(jì)方案。同時(shí)還應(yīng)充分征求并吸收廣大市民，尤其是老居民的意見(jiàn)和建議，挖掘城市的歷史文化，使城市建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案更有深度，方案更加優(yōu)化。此外，政府一定要對(duì)各城市建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行認(rèn)真論證和比較，得到廣大市民的普遍贊同，再選定最佳的方案。城市建設(shè)規(guī)劃一旦確定下來(lái)，就要執(zhí)行下去，不能輕易改變。要使城市建設(shè)規(guī)劃編制具有開(kāi)放性和穩(wěn)定性，必須要將其制度化，并上升為地方性法規(guī)，用法制加以保障。

（四）城市重點(diǎn)工程建設(shè)實(shí)行問(wèn)責(zé)制 城市重點(diǎn)工程是推動(dòng)城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程，改善城市形象，增強(qiáng)城市功能的重要載體，所以要充分認(rèn)識(shí)和加強(qiáng)城市重點(diǎn)工程建設(shè)的重要意義。

很多地方的城市建設(shè)在不斷重復(fù)中進(jìn)行，僅有十幾年的建筑物被拆除了，還有幾年甚至剛剛建好或沒(méi)有建好的建筑物就被推倒了。拆除建筑物的原因很多，如城市建設(shè)規(guī)劃的變動(dòng)、新建筑物建筑質(zhì)量不高或設(shè)計(jì)不符合現(xiàn)在的要求等等。此外還有一個(gè)重要原因是城市建設(shè)中沒(méi)有加強(qiáng)城市重點(diǎn)工程建設(shè)，所以導(dǎo)致城市建設(shè)中沒(méi)有建設(shè)的層次性和重點(diǎn)性。大力宣傳加強(qiáng)城市重點(diǎn)工程建設(shè)固然是目前各地城市建設(shè)中的一個(gè)很重要的任務(wù)，但對(duì)城市重點(diǎn)工程建設(shè)實(shí)行問(wèn)責(zé)制才是解決此類問(wèn)題的關(guān)鍵。在城市重點(diǎn)工程建設(shè)中，明確權(quán)力與職責(zé)，加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)與懲處，才能使城市重點(diǎn)工程建設(shè)有序進(jìn)行。

三、城市建設(shè)法制如何保障

（一）加強(qiáng)地方及城市的法制建設(shè) 凡是具有特色的城市，每屆政府都嚴(yán)格按照城市建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行城市建設(shè)，城市建設(shè)規(guī)劃具有穩(wěn)定性，這就必須在推進(jìn)城市建設(shè)的過(guò)程中，盡快將城市建設(shè)規(guī)劃上升為地方性法規(guī)，這樣才能使城市建設(shè)規(guī)劃法制化，才能增強(qiáng)其穩(wěn)定性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性。也只有這樣，才能使城市建設(shè)規(guī)劃突破“橡皮泥”現(xiàn)象。城市建設(shè)規(guī)劃要具有穩(wěn)定性，還必須要有保證其執(zhí)行的制度，這些制度也要上升為地方性法規(guī)。保證城市建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行制度包括很多方面，如落實(shí)城市建設(shè)規(guī)劃的制度、修改城市建設(shè)規(guī)劃的程序等等?？傊鞘薪ㄔO(shè)規(guī)劃上升為地方性法規(guī)之后，幾十年甚至上百年如何執(zhí)行、是否落實(shí)和能否修改，都屬于對(duì)城市建設(shè)規(guī)劃實(shí)施中的監(jiān)督問(wèn)題。對(duì)城市建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督不到位，也是當(dāng)前城市建設(shè)規(guī)劃實(shí)施不穩(wěn)定的重要原因之一。在城市建設(shè)中需要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量與公眾力量對(duì)城市建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，還需要國(guó)家機(jī)關(guān)以及上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。只有將各種監(jiān)督納入法制的軌道，上升為地方性法規(guī)，各種監(jiān)督力量才能過(guò)硬到位，城市建設(shè)規(guī)劃才能成為統(tǒng)籌城市發(fā)展的硬杠杠。

（二）完善文化遺產(chǎn)法律體系 文化遺產(chǎn)只有賦予其相應(yīng)的法律地位，才能得到確實(shí)的保護(hù)。因此各地為了保護(hù)文化遺產(chǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)地方性立法工作，使我國(guó)文化遺產(chǎn)法律體系不斷豐富和完善。

當(dāng)前，我國(guó)文物保護(hù)法制建設(shè)仍存在缺陷與漏洞，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》只有一些原則性的規(guī)定，而且也只針對(duì)如何從事文物保護(hù)工作。很多地方還沒(méi)有從本地的實(shí)際情況出發(fā)，依據(jù)文物保護(hù)法制定出具體可行的地方性法規(guī)。所以，一些地方文化遺產(chǎn)遭到破壞絕對(duì)不是偶然的。因此，各地各級(jí)政府及文物保護(hù)單位一定要依據(jù)文物保護(hù)法及相關(guān)規(guī)定，制定文物保護(hù)的行政法規(guī)和具有地方特色的地方性法規(guī)。只有完善文化遺產(chǎn)法律體系，才能使各級(jí)各類文化遺產(chǎn)都有明確的法律地位。加強(qiáng)文物保護(hù)法制建設(shè)，完善文化遺產(chǎn)法律體系，賦予文化遺產(chǎn)相應(yīng)的法律地位，這是城市文物保護(hù)工作真正得到貫徹執(zhí)行的根本保障。

（三）彰顯城市個(gè)性需要健全民主機(jī)制 在城市建設(shè)中，要形成城市特色，打造城市品牌，彰顯城市個(gè)性，進(jìn)而提高城市的吸聚效應(yīng)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，必須在城市建設(shè)規(guī)劃編制過(guò)程中做到開(kāi)放性，執(zhí)行中堅(jiān)持穩(wěn)定性。要實(shí)現(xiàn)編制程序的開(kāi)放性和執(zhí)行的穩(wěn)定性，必須使編制程序制度與執(zhí)行程序制度法律化，堅(jiān)持不懈地抓下去。此外，這些制度的落實(shí)也需要法制加以保障。

要實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)規(guī)劃編制程序的開(kāi)放性、規(guī)劃的科學(xué)性、適用的連續(xù)性與執(zhí)行的穩(wěn)定性，不僅需要各地各級(jí)政府及文物保護(hù)單位有良好的主觀愿望，更需要其不斷地建立健全民主與法制保障機(jī)制。在打造一個(gè)城市的特色與個(gè)性的過(guò)程中，堅(jiān)持遵循民主程序，強(qiáng)調(diào)法制的保障作用。在編制城市建設(shè)規(guī)劃時(shí)做到對(duì)國(guó)內(nèi)外開(kāi)放，對(duì)市民透明，有廣大市民積極參與并認(rèn)真監(jiān)督。在城市建設(shè)中堅(jiān)持城市建設(shè)規(guī)劃適用期非經(jīng)法定程序不能修改，執(zhí)行時(shí)任何個(gè)人都不能影響，所有市民都積極監(jiān)督，這樣才能維護(hù)城市建設(shè)規(guī)劃的民主性與權(quán)威性，做到規(guī)劃一張圖，建設(shè)一盤(pán)棋，一個(gè)規(guī)劃管到底和建到底。

（四）城市重點(diǎn)工程建設(shè)列入法制化軌道 為進(jìn)一步加快城市現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)城市建設(shè)更好更快發(fā)展，必須強(qiáng)化重點(diǎn)工程建設(shè)管理，控制工程投資，保證工程質(zhì)量，提高投資效益，確保城市重點(diǎn)工程順利實(shí)施。在城市建設(shè)中，重點(diǎn)工程實(shí)行問(wèn)責(zé)制，加入獎(jiǎng)懲規(guī)則，制定城建重點(diǎn)工程法規(guī)，將重點(diǎn)工程列入法制化軌道。

將城市重點(diǎn)工程列入法制化軌道，一定做到以下幾點(diǎn)：一是要切實(shí)加強(qiáng)城建重點(diǎn)工程的項(xiàng)目管理工作，二是要進(jìn)一步規(guī)范重點(diǎn)工程行為，三是建立城建重點(diǎn)工程聯(lián)審會(huì)辦制度。市發(fā)改委和建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、財(cái)政、交通、水利、城管、園林、公安、市政公用、農(nóng)林等部門(mén)， 要對(duì)城建重點(diǎn)工程項(xiàng)目手續(xù)的辦理實(shí)行責(zé)任制，在行政服務(wù)中心為城建重點(diǎn)工程審批開(kāi)辟“綠色通道”，及時(shí)辦理有關(guān)手續(xù)。四是加大對(duì)城建重點(diǎn)工程建設(shè)的考核獎(jiǎng)懲力度。

[1]龍 江.城市建設(shè)與法治關(guān)系初探.貴州工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）[J].2001（1）：12-13.

[2]楊鴻臺(tái).城市社區(qū)體制改革與法制建設(shè)研究[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2009.

[3]黃曉林.生態(tài)城市建設(shè)的法制保障[J].城市，2007（2）：21-22.

[4]李江江.相關(guān)城市規(guī)劃法制問(wèn)題探究[J].城市建設(shè)理論研究，2011（2）：16-17.

〔編輯 趙曉潔〕

Relationship between City Construction and Legal Protection

YANG Xing-xiang
（School of Political Science and Law，ShanxiDatong University，Datong Shanxi，037009）

As the quick tempo of city construction in our country in several decades，there aremany great changes in every city. At the same time，there are some problems.It’s necessary to use administrativemethods and policy steps for city construction，but the legal protection will be the best choice in a long-term.Legal protection is the root protection for city construction.In the process of city construction，it’s necessary to raise policy decision to law in order to strengthern its stabilization and specification.It can embody the social will and enforce the law，protect cultural heritage of law system，and prefect social protection system of city construction.City construction canmake a faster and better developmentbasing on the legal protection.

city construction；need legal；protection

D922.34

A

1674-0882（2011）06-0001-03

2011-08-19

山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃2010年度課題（晉規(guī)辦字2010-4）

楊興香（1965-），女，山西應(yīng)縣人，教授，研究方向：民商法。