文炳勛

(湖南財政經(jīng)濟學(xué)院,湖南長沙 410205)

湖南“省直管縣”財政體制改革的現(xiàn)狀、問題與對策分析

文炳勛

(湖南財政經(jīng)濟學(xué)院,湖南長沙 410205)

省直管縣財政體制的實質(zhì)是省以下地方各級政府的財政分配關(guān)系,其主要理論淵源是政府層級與行政組織扁平化理論、財政分權(quán)與利益博弈理論以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展理論。推進省直管縣財政管理體制改革是理順省以下財政分配關(guān)系,規(guī)范地方政府管理行為,積累行政管理體制改革經(jīng)驗的重要步驟,其目標(biāo)是通過建立扁平化的財政管理體制以促進扁平化的行政管理體制的建立。湖南省直管縣財政體制改革過程中面臨各種矛盾激發(fā)、改革交易費用增加、市場分割和地區(qū)封鎖影響跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給以及部門協(xié)調(diào)難度大等問題,需要在規(guī)范收支管理、明確公共服務(wù)邊界、保證縣級財力等方面建立科學(xué)合理的機制以提高直管縣財政體制改革的運行效率。

省直管縣;財政體制;財政改革

湖南根據(jù)中共中央、國務(wù)院以及溫家寶總理 2010年政府工作報告關(guān)于“省直管縣”財政體制改革的相關(guān)精神,積極啟動、推進省直管縣財政管理體制改革。自2004年湖南省政府成立專門工作小組部署體制改革工作,到 2010年 1月省委、省政府正式批準(zhǔn)改革方案,整個過程歷時六年。湖南“省直管縣”財政體制改革經(jīng)過一年運行取得了較大進展,但也存在一些問題。筆者擬在歸納湖南省直管縣財政體制主要工作、特點與成效基礎(chǔ)上,剖析目前存在的主要問題及原因,提出深化湖南省直管縣財政體制改革的對策建議。

一、湖南實施省直管縣財政體制的主要工作、特點與成效

1、湖南實施省直管縣財政體制以來的主要工作

(1)出臺財政體制改革的指導(dǎo)性文件,強化財稅改革政策宣傳。2010年 1月,中共湖南省委、省政府發(fā)布了《關(guān)于完善財政推行“省直管縣”改革的通知》,明確規(guī)定從 2010年 1月起調(diào)整省以下財政體制,推行財政“省直管縣”改革。改革的原則是分稅分享,統(tǒng)一規(guī)范;存量不動,增量調(diào)整;利益共享,風(fēng)險共擔(dān);精簡高效,注重基層。改革的內(nèi)容主要包括兩個方面:一是收入劃分。將增值稅地方部分、營業(yè)稅納入分享范圍,由省與市州或省與縣市按比例分別分享;將企業(yè)所得稅地方部分和個人所得稅地方部分由省與市州分享調(diào)整為省與市州或省與縣市按比例分別分享;調(diào)整資源稅分享比例;原實行分享的土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅下放市州、縣市;其他財政收入省與市州、縣市劃分范圍不變。二是支出劃分。根據(jù)省與市州、縣市事權(quán)劃分,按照公共財政的要求,合理確定省與市州、縣市的支出劃分。

(2)推進制度建設(shè),妥善處理特殊問題,順利推動新舊體制轉(zhuǎn)軌。改革啟動后出臺了收入管理、基數(shù)核定、國庫管理、非稅收入分成管理、財政監(jiān)督管理等具體實施辦法,專項資金管理、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的激勵機制等制度也進入了征求意見和審議簽發(fā)程序。改革全面鋪開后,各市縣反響較大,提出了一些很好的意見與建議,省財政廳等部門在不突破省委文件的框架下,協(xié)調(diào)解決了桃花江核電站、婁底市市級企業(yè)的利益分享矛盾和農(nóng)場管理區(qū)的財政管理體制。對一些特殊問題通過采取不同措施和途徑尋找解決辦法,在體制統(tǒng)一的前提下兼顧各方利益,最大限度獲得了各方面的認同。一年來,基本上完成了改革方案中規(guī)定的各項工作任務(wù),改革措施的出臺與推進基本上按政策——制度——措施三步走,規(guī)范有序,新體制、新機制運行秩序良好,改革的效果正日益顯現(xiàn)。

2、湖南實施省直管縣財政體制改革的主要特點

(1)目標(biāo)清晰準(zhǔn)確,定位較高。湖南這次財政體制調(diào)整與改革,啟動迅速,但之前做了較多、較扎實的準(zhǔn)備工作,借鑒了外省一些成功的經(jīng)驗做法,設(shè)計了較完備的整體改革方案,并且設(shè)計的方案對這次改革的目標(biāo)定位相當(dāng)明確,就是要規(guī)范政府間分配關(guān)系,促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、推進基本公共服務(wù)均等化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這種定位符合省級財政以及省以下政府間財政關(guān)系的規(guī)范化、制度化的要求,符合省及省以下政府的職能作用的要求,也符合我省經(jīng)濟社會發(fā)展新階段以及兩型社會建設(shè)新形勢的要求。雖然此前有浙江、安徽、湖北、河北等省先后進行了試點改革,但因各省情況不同,不能照搬他省模式。浙江的“省直管縣”改革搞得較早、效果也好,浙江經(jīng)濟一直是強縣弱市,一些市級的經(jīng)濟規(guī)模、財政收入不如縣、甚至鎮(zhèn),浙江的省直管縣可以說順理成章,阻力很小。而湖南是個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省,新型工業(yè)化才開始起步,經(jīng)濟發(fā)展的總體素質(zhì)還不高,人均生產(chǎn)總值、人均財政收入在全國排名靠后;除省會城市外,各地市的經(jīng)濟總量都不大,財政運行都比較緊張,而且各地市與市縣經(jīng)濟財政關(guān)系緊密,特色經(jīng)濟、支柱產(chǎn)業(yè)不明顯,還有省級財力結(jié)構(gòu)不盡均衡合理,煙財政情況突出?；谶@種情況,調(diào)整省以下財政體制的目標(biāo)要求不能太高,不能寄希望于財政改革解決所有問題,因此,把這次財政體制調(diào)整與改革定位在規(guī)范財政分配關(guān)系、壯大縣級經(jīng)濟、促進公共服務(wù)均等、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌都是財政體制的題中之義。通過這樣的改革,于財政管理而言,可以提高財政收支劃分的效率,避免市級財政對縣財政的限制,轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等事項由省直接對縣結(jié)算,不易被截留,也有利于提高財政結(jié)算資金的效率和縣級行政管理效率,增加省對縣的支持力度,促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。

(2)制度設(shè)計全面,措施有力。財政改革牽涉各方面利益的調(diào)整,尤其是省直管縣后加上原來的省管市,管理對象突然增加幾倍、管理幅度增寬,管理難度加大,業(yè)務(wù)工作量成倍增加,而我省在省委、省政府正式批準(zhǔn)改革方案后,立即進行動員布置,并精心組織,穩(wěn)步推進,改革效果、效率都達到了預(yù)期的目的。與其他省份相比,我省一次性推行的 “直管縣”面廣、改革的要求嚴、任務(wù)重、效果好,這主要得益于我省醞釀的時間長,出臺的方案切合實際,與此相應(yīng)的制度建設(shè)特別是制度設(shè)計安排有序、出臺及時,各項工作穩(wěn)步推進,沒有走彎路。

3、實行湖南省直管縣財政體制改革的運行效果

(1)初步建立了規(guī)范的政府間財政分配制度,有效降低財政運行成本,提高省、縣財政管理效率。2010年 5至 10月,省直接對沅陵縣調(diào)度資金 5.9億元,月平均調(diào)度資金比改革前增加了 50%以上。①改革采用 “1+8”形式的文件組合方案,從預(yù)算收入的征收、入庫、劃解、支付,到預(yù)算收支項目的劃分、收支系統(tǒng)的調(diào)整和預(yù)算基數(shù)的核定,到非稅收入的具體管理,到專項資金申報審批程序調(diào)整,多管齊下,對全省的政府間財政分配進行了規(guī)范。同時強力推進各項改革措施和技術(shù)更新,保證了預(yù)算管理新系統(tǒng)按時運行。這種可喜的變化主要靠制度和強有力的執(zhí)行力作保障。

(2)省級財力增長迅速,省級財政調(diào)控有序,財政資金調(diào)度靈敏,民生保障有力,全省財政運行效果良好。1-4月份是湖南省財政體制調(diào)整改革的關(guān)鍵期、啟動期,而 1-4月全省完成財政總收入 589.9億元,比去年同期增長 29.6%,這充分說明改革沒有影響財政工作,相反,初步顯現(xiàn)出改革的活力與積極效應(yīng)。另外,從今年上半年財政收支情況看,財政收入也實現(xiàn)較快增長。1-6月,全省財政總收入完成 937.5億元,比去年同期增加 204.2億元,增長 27.8%,為預(yù)算的 55.4%。省級財政總收入246億元,增加 48.1億元,增長 24.3%。其中,地方收入 96.3億元,增加 22.5億元,增長 30.5%。

(3)區(qū)域經(jīng)濟尤其是縣域經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁,財政增長開始提速,縣市財政困難開始緩解,縣市政府的理財積極性真正開始迸發(fā)。從全省的范圍看,前三季度地區(qū)生產(chǎn)總值已過萬億元,達到 10583.27億元,增長 14.7%,增幅同比提高 1.7個百分點;第二產(chǎn)業(yè)增加值 5066.68億元,增長 20.8%;第三產(chǎn)業(yè)增加值 4224億,增長11.5%,這說明湖南省地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁。從財政收入看,2010年 1-10個月湖南全省完成財政收入 1212.85億元,比去年同期增加 115.99億元,同比增長 10.57%,完成預(yù)算的 85%。省本級財政收入完成 370.15億元,增加 16.59億元,增長 4.69%。各市州完成財政總收入860.67億元,增加 99.38億元,增長 13.05%。這說明,我省財政體制調(diào)整后,財政收入穩(wěn)步增長,財政保障能力正在加速提高。特別是地區(qū)財政收入增長快于省級財政收入的增長,說明省直管縣后,省以下政府的理財積極性開始調(diào)動起來。

從調(diào)查的典型縣市看,新的財政體制對于增加地方財政收入,促進縣域經(jīng)濟快速發(fā)展也具有明顯的效果。沅陵縣今年前三個季度全縣實現(xiàn)生產(chǎn)總值 70.49億元,同比增長 13.7%;完成地方財政總收入 5.74億元,同比增長18.4%,其中一般預(yù)算收入 2.6億元,同比增長 20.6%,財政收入總量居懷化市第一。從整個懷化市的情況看,也是如此。9月份懷化市生產(chǎn)總值達 1887593萬元,同期增長達 14.3%;財政收入 9月份達 50646萬元,1-9月累計達 436251萬元,比去年同期增長 29%。這充分說明,實施省直管縣財政體制后,市縣的經(jīng)濟正在壯大,市縣的財政狀況正在好轉(zhuǎn)。

總的來說,縣級財政可用財力增加,緩解了財政困難。實行省管縣后,縣級財政困難局面明顯好轉(zhuǎn),原因在于經(jīng)濟增長為縣域稅收收入的增加提供了最根本的來源和最持續(xù)的動力。省直管縣財政體制改革后,省對縣的財政傾斜力度加大,將土地使用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅全部下放市縣,將資源稅分享比例由 50∶50調(diào)整為 25∶75,并且省政府實行激勵性財政政策,對收入增長較快、貢獻較大的優(yōu)勢地區(qū)給予掛勾獎勵,對給予市縣支持力度較大的市州給予獎勵,加大對困難地區(qū)的支持力度。這些措施極大提高了縣市政府的保障能力。相對于市管縣,“省直縣”財政體制極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

4、惠民政策落到實處,民生投入快速增長,公共服務(wù)均等化逐步推進,城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展

(1)惠農(nóng)政策落到實處。1-6月,全省農(nóng)林水事務(wù)支出完成 79.2億元,實現(xiàn)穩(wěn)定增長。及時發(fā)放各項涉農(nóng)補貼,進一步提高糧食最低收購價,大力推進農(nóng)村安全飲水、農(nóng)村清潔工程、病險水庫治理、灌區(qū)配套改造等惠農(nóng)工程。省財政新增安排扶貧資金 2000萬元,重點支持扶貧開發(fā)與低保制度有效銜接的試點工作。部分市縣發(fā)生暴雨災(zāi)害后,省財政緊急撥付防汛救災(zāi)經(jīng)費 3.6億元,支持做好抗災(zāi)救災(zāi)工作。

(2)公共教育支出明顯增加。1-6月,全省教育支出完成 154.1億元,增長 8.9%。全省共投入 24.6億元,鞏固了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革成果,扎實推進城市義務(wù)教育免學(xué)雜費工作;投入 5.6億元,足額落實高校和中職助學(xué)金。省財政撥付 1.1億元,啟動中職學(xué)校農(nóng)村困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費政策。

(3)公共衛(wèi)生支出增長較快。1-6月,全省醫(yī)療衛(wèi)生支出完成 50.8億元,增長 34.4%。省財政新增安排“醫(yī)改”資金 9.6億元,確保新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的財政補助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年 120元,在全國率先將基本公共衛(wèi)生服務(wù)補助標(biāo)準(zhǔn)由人均 15人提到 17.5元,將實施基本藥物制度的政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)范圍擴大到60%,緩解基本藥物零差率銷售后基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的運轉(zhuǎn)壓力,支持啟動基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)績效工資改革。目前,省財政已預(yù)撥 “醫(yī)改”專項資金 46.8億元。

(4)民生保障投入較多。1-6月,全省社會保障和就業(yè)支出完成 156.8億元,增長 15.6%。省財政新增安排3.8億元,連續(xù)第 6年增加企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金,使全省人均水平提高到 1156元,比 2004年翻了一番。撥付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助 4億,全省已有 112萬 60歲以上農(nóng)村老年人足額領(lǐng)取了基礎(chǔ)養(yǎng)老金,力爭全年將新農(nóng)保試點范圍擴大到 23%。新增安排 1.4億元,支持將全省農(nóng)村低保月人均補差提高到 55元,農(nóng)村五保戶供養(yǎng)補助標(biāo)準(zhǔn)提高到人均每年 1500元,并進一步增加城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金規(guī)模。還有,中央安排我省國有林場危舊房改造補助 2億元,省財政將統(tǒng)籌落實配套資金,支持改善國有林區(qū)職工住房條件。省財政撥付中央和省安排的廉租房補助34.9億元,支持市縣新建、購買廉租住房和發(fā)放租賃補貼;落實資金 4000萬元,力爭提前完成全省滑坡體移民的搬遷避險任務(wù)。需要說明的是,上半年部分科目支出增幅不高,主要是由于去年同期為應(yīng)對危機中央緊急下達的擴內(nèi)需投資較多。下半年,隨著支出進度的加快,增幅將會回升。

據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù),湖南省前三季度民生工程投資253.73億元,增長 25.6%;財政對社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)方面支出分別增長 18.8%、65.8%、24.8%和 22.9%,合計支出 492.93億元。財政投入保證了民生工程的建設(shè)進度與成效。2010年 1-9月全省新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村水泥 (瀝清)路 8103公里,完成全年目標(biāo)的 81%;改擴建鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院 186所,完成改擴建總量的 95%。城鎮(zhèn)就業(yè)率也穩(wěn)步提高,全省新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員 61.83萬人,前三季度已超額完成全年任務(wù)。社會保障方面,9月底全省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險住院醫(yī)療費補償率 59.7%,已完成全年目標(biāo)任務(wù);新型農(nóng)村合作醫(yī)療住院醫(yī)療費補償率 47.3,完成全年任務(wù)的 95%;城市和農(nóng)村低保對象月人均補助分別達 144.42元和 53.85元,均超過目標(biāo)任務(wù)。

二、推進省直管縣財政體制改革存在的主要問題與原因

1、各種矛盾可能激發(fā),改革政治風(fēng)險加大

隨著改革的深入,觸及的利益調(diào)整更加深刻,各種矛盾顯現(xiàn),消極應(yīng)對、利益爭奪更加激烈,各種阻力逐漸形成合力進而成為一種勢力,影響改革進程及改革效果,導(dǎo)致改革的政治風(fēng)險加大,影響后續(xù)改革的力度,影響改革目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

(1)制度性風(fēng)險。一是省及省以下政府行政體制與財政體制不可能長期不統(tǒng)一、不配套,“省管縣”財政體制與現(xiàn)行行政管理體制的矛盾終究只能通過改革加以協(xié)調(diào)處理。目前我省“直管縣”財政體制改革仍僅限于經(jīng)濟性分權(quán)階段,在這場自上而下的政府組織內(nèi)的制度變遷中,并未觸動傳統(tǒng)體制下的行政管理模式和人事管理。二是省直管體制不管是“財政直管”還是 “行政直管”,繞開市級政府、市級財政,對市級政府的權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)人的仕途、市直部門的行政管理,都是挑戰(zhàn)。根據(jù)省管縣財政體制的規(guī)定,財政預(yù)算、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等項目由省直接對縣下達或支付,而縣級計劃生育、財政收入的監(jiān)督、報表匯總、結(jié)算等事項還是由市級負責(zé),縣級行政權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理仍然由市級管理,市級行政還覆蓋全市性事權(quán),這就不可避免的存在著財政體制與行政管理體制、財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題。市級政府對財政改革的態(tài)度會因改革的深入而發(fā)生變化,并且這種變化也會因矛盾的激發(fā)而從不同渠道、以不同方式表達出來,這種沖突并不一定表現(xiàn)在財政體制、財政工作上。

(2)經(jīng)濟性風(fēng)險。一是“財政直管”對地方經(jīng)濟的拉動作用并不明顯?！笆」芸h”財政體制改革后,增加了直管縣的財力,提高了直管縣的自主權(quán),激發(fā)了直管縣的積極性,理論上對縣域經(jīng)濟的刺激作用應(yīng)該是非常明顯。但是,實際上,從一些已試點省的經(jīng)驗看,“省管縣”的激勵作用并沒有完全顯現(xiàn)出來。以社會固定資產(chǎn)投資為例,根據(jù)河北省經(jīng)濟年鑒統(tǒng)計,2005年第一批實行擴權(quán)強縣體制的“省管縣”22個試點縣中,有 8個縣的社會固定資產(chǎn)投資增長率低于全省平均水平?！笆」芸h”財政體制對社會投資的激勵效用并不明顯。從我省情況看,也有這樣的苗頭。今年 1-10月全省全社會固定資產(chǎn)投資7795.74億元,增速比三季度回落 0.3個百分點;城鎮(zhèn)投資 7019.81億元,增速也比前三季度回落 0.3個百分點。二是財政稅收的征收與企業(yè)增收時效并不一致。財政體制及運行可以說立竿見影,短短的幾個月改革就建立了新的財政管理體制,但是企業(yè)從政策領(lǐng)悟、投資決策、組織生產(chǎn)、實現(xiàn)效益,需要一個較長的過程。因此,新的省以下體制改革剛剛出臺 10個月,就對其經(jīng)濟效果進行評價為時尚早。并且,小三稅成為縣級的獨立稅源后,相關(guān)企業(yè)的稅負情況及其對投資產(chǎn)生的影響應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注。

(3)領(lǐng)導(dǎo)人更替風(fēng)險。財政改革牽涉利益調(diào)整,總是有得有失,總會有阻力。因此,財政改革需要強有力的推動,需要有一個動力系統(tǒng)的支持。其中領(lǐng)導(dǎo)人對改革的決心、支持與魄力對改革的推進尤為重要。而領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)集團對改革的態(tài)度會因各種情況的變化而變化,如政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人升遷、領(lǐng)導(dǎo)人的注意力等等,都會影響財政體制改革的進程。今后兩年,我們國家十二五計劃正式開始實行,十八大也要緊張籌備,國家政治經(jīng)濟形勢都會發(fā)生重大變化,省以下財政體制改革的進程如何,不確定性較大?？梢哉f,財政體制改與不改是大勢所趨,改的好壞在于行政官員的業(yè)務(wù)水平與執(zhí)行能力,而改的程度如何在于政治官僚或領(lǐng)導(dǎo)集團特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的決策意愿。

2、改革交易費用增加,財政管理成本上升

省直管縣后,省級財政部門管理對象增加、管理幅度增寬,管理成本特別是改革的交易成本增加。省級財政在一對多的情況下談判,除了權(quán)威以外,可用的手段不多,相反市縣在討價還價中熟悉情況、摸透政策,信息較充分,在核定基數(shù)、確定系數(shù)、安排專項資金等方面省級財政部門還不一定處于優(yōu)勢,妥協(xié)的往往是省而不是市、縣,這使得省級財政開支規(guī)模越滾越大,改革成本增加會削弱制度改革所帶來的效率。“省管縣”財政體制的改革涉及到省、市、直管縣三級政府、包括四個方面的成本:

(1)省級政府的管理難度和財政壓力加大,省級財政管理成本倍增。湖南省現(xiàn)轄 14個地級市、89個市轄區(qū)、縣級市、縣,縣域數(shù)量龐大。實行“省管縣”改革后,省級財政直接管理單位由原來的 14個發(fā)展為 93個,其中省直管縣 79個。管理單位數(shù)量的劇增帶來的事務(wù)的增加對省級財政的管理能力和管理效率提出了嚴峻考驗。其次,省管縣之后,省級政府在解決縣鄉(xiāng)財政困難、縣鄉(xiāng)債務(wù)方面將承擔(dān)更大的責(zé)任,再加上基層的歷史積累問題和一些深層次問題的逐漸暴露,省級財政壓力加大。

(2)市級政府積極性受影響,補償性支出增加,隱性成本增加。首先,一些地級市為了確保既得利益,在可能的范圍內(nèi)會采取一些抵制改革深入的博弈手段。目前湖南省明確了稅收分享比例,但是非稅收入基本上維持了原狀,市級政府與直管縣在規(guī)費征收上的爭奪比較突出。其次,“省管縣”財政體制改革取消了市級政府集中財力的權(quán)力,但由于行政體制沒有同步改革,除財政部門外,各市黨政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及部門單位仍在履行全市范圍內(nèi)事權(quán),市級事權(quán)與財權(quán)不對稱問題突出。另外,省直管縣財政體制改革加劇了縣市之間的競爭,可能會影響區(qū)域經(jīng)濟中心城市的經(jīng)濟發(fā)展空間和速度。

(3)直管縣政府的適應(yīng)性面臨挑戰(zhàn),財政管理任務(wù)增多,成本增加。首先,“直管縣”直接對省負責(zé)后,工作機構(gòu)、工作設(shè)施、人員數(shù)量、人員質(zhì)量等普遍跟不上,難以適應(yīng)業(yè)務(wù)銜接的需要,影響了部分職權(quán)的有效運行。其次,“直管縣”體制對縣級領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的權(quán)力掌控、政策把握等都提出了新的考驗,在現(xiàn)行分稅制體制下,極易導(dǎo)致政府行為的商業(yè)化傾向,使得地方政府目光短視,忽略資源配置的整體效率,存在 “由放而亂”的可能性。最后,由于財政體制與行政體制改革的不配套,使直管縣與原轄屬的市級政府地位尷尬,關(guān)系難以處理。除此以外,省直管后,縣級財政各種業(yè)務(wù)往來就需要到省會辦理,交通成本、時間成本、住宿餐飲成本都將大大增加。

(4)省直部門的權(quán)責(zé)和定位不清,權(quán)力下放不規(guī)范,尋租成本上升。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響,但是,它們各自都有一套自上而下的行政體制和管理體制,擴權(quán)在這種既成的事實面前顯得無能為力。以前,我省部分省直部門制定了相應(yīng)的對接辦法,嘗試進行直管性質(zhì)的改革,但是在實際執(zhí)行仍然遇到了很多困難。如通過“省管縣”財政體制改革,“直管縣”在項目審批中擁有了更大的自主權(quán),但是由于各縣審批和備案的項目規(guī)模較小,在申請貸款時,金融機構(gòu)仍要求提供區(qū)市以上發(fā)改委部門的立項文件,對縣級文件不予考慮,影響了 “直管縣”政策的落實。實際上,我省此次財政直管體制主要是財政稅收直管,一些省直部門將原來屬于市里的管理權(quán)限下放到縣,但自身管理權(quán)限尚未下放,權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象仍未徹底解決,導(dǎo)致省直部門管理難度加大,管理費用增多,管理成本上升。

3、市場分割和地區(qū)封鎖影響跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給

從理論上來說,財政分權(quán)的影響是兩面的,一方面有利于提高地方政府的積極性,但另一方面也會造成地方之間過度的競爭——稅收的競爭、投資的競爭、甚至貿(mào)易的保護。在分稅制框架下,各級地方政府相互獨立的經(jīng)濟利益刺激了投資沖動,使其往往不顧資源配置的整體效率而盲目決策。特別是改革后縣級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)得到擴大,政府定位模糊不清加上約束軟化,則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為,導(dǎo)致為追逐政績而侵蝕市場機制,從而加劇市場分割和地區(qū)封鎖,危害區(qū)域經(jīng)濟的整合和發(fā)展。

從以往的經(jīng)驗來說,各省對于縣級發(fā)展業(yè)績的考察往往以經(jīng)濟增長率,而忽略了環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo),可能導(dǎo)致縣級政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度和規(guī)模,而忽視質(zhì)量和效益。湘西花垣縣自 1994年以來社會經(jīng)濟的發(fā)展情況就能夠很好地說明這一問題。分稅之初,花垣縣大力開發(fā)礦產(chǎn)資源,經(jīng)濟飛速增長,2001年該縣國內(nèi)生產(chǎn)總值增長 10.1%,第二產(chǎn)業(yè)增長 18.47%;到 2008年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長 5.9%,第二產(chǎn)業(yè)增長 4.1%;2009年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長 1.7%,第二產(chǎn)業(yè)增長負 1.6%?；ㄔh的發(fā)展之路,說明縣級政府還給單純片面追求區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境保護與社會可持續(xù)發(fā)展,縣級財力的發(fā)展必須建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上,縣級政府必須提供地方公共服務(wù)與公共產(chǎn)品而不能成為地方公共利益的損害者。

從縣市現(xiàn)實的對策來說,“省直管縣”后,市級政府行為自然值得關(guān)注。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),市級政府在這次體制調(diào)整中總的來說是利益的損失者,他們在失去財力、財權(quán)的時候,想到的自然是推卸事權(quán)。這是我們在與市級財政預(yù)算官員調(diào)查中私下交談中的共同心聲。根據(jù)西方財政分權(quán)理論,適度分權(quán)在一定程度上確實能夠提高區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的提供效率,但是卻可能導(dǎo)致區(qū)域間公共產(chǎn)品的不足。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則,在實行省管縣的財政體制后,市政府集中縣財力的權(quán)力喪失,相對應(yīng),市級政府對縣級政府的支出責(zé)任也將隨之弱化。因此,涉及跨縣的抗旱抗?jié)?、衛(wèi)生防疫、科技推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、環(huán)境保護等支出責(zé)任難以落實到位,從而引發(fā)政府公共服務(wù)供給缺位和區(qū)域性公共品供給短缺問題。

4、方案出臺略顯倉促,部門協(xié)調(diào)難度大

這次財政體制調(diào)整雖然準(zhǔn)備的時間較長,但從出臺到實施中間沒有經(jīng)過試點、推廣環(huán)節(jié)。方案出臺略顯倉促,涉及面廣,財稅情況復(fù)雜,省級主管部門疲于應(yīng)付,協(xié)調(diào)難度大;一些市、縣在改革之初有些茫然失措,倉促應(yīng)對,試行一、二個月熟悉政策后,又是主動應(yīng)對,反映情況不斷。加之改革方案的最初設(shè)計較多地參考了試點省市的先進經(jīng)驗,對我省市、縣情況特別是一些特殊情況考慮較少,準(zhǔn)備不足,沒有想到市縣反映的問題這么多、這么尖銳,大大增加了改革的成本與省級財政部門的工作量。

三、推進湖南省直管縣財政體制改革的政策建議

1、推進湖南省直管縣財政體制改革的目標(biāo)設(shè)計

(1)近期目標(biāo):全面構(gòu)建省直管縣的財政管理體制。通過對 79個市縣的 “省直管縣”財政管理體制改革,明確省、縣的財政收支項目,減少財政管理層次,擴大縣市財政權(quán)力和相應(yīng)的一些社會經(jīng)濟管理權(quán)力,壯大縣市財政經(jīng)濟實力,努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上,及時總結(jié)經(jīng)驗,完善各項制度與措施,適時把省直管縣的財政體制改革推及全省,建立起科學(xué)、規(guī)范、合理的省以下政府間財政管理體制,做到地方各級政府收入獨立、事權(quán)明確、轉(zhuǎn)移支付規(guī)范透明,使地方各級政府職能逐步清晰,公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供邊界清楚,機會均等、效率較高,區(qū)域經(jīng)濟與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,并為行政 “省直管縣”體制改革開辟道路、積累經(jīng)驗。

(2)中期目標(biāo):建立全面的省直管縣體制。我省曾經(jīng)有一種思路或方案,把財政 “省直管縣”與行政 “省直管縣”改革綜合起來,雙管齊下,一步到位。這種方案因種種原因胎死腹中,但這種方案從終極意義來說是一種理想的符合現(xiàn)代管理發(fā)展潮流的行政——財政體制改革方案。之所以夭折,可能沒有充分考慮改革所處的環(huán)境與時機,沒有綜合考慮推動改革所必須的力量。但財政體制必然要有相應(yīng)的行政管理體制,否則只是空中樓閣,不可能長久。因此,從較長時期看,必定要建立起扁平化的行政管理體制,實現(xiàn)中央——省——縣三級的政府管理模式。

(3)遠期目標(biāo):建立政府與市場分工明確的經(jīng)濟發(fā)展機制。通過省直管縣財政體制改革建立起政府間規(guī)范、穩(wěn)定、法制的財政預(yù)算關(guān)系,真正實現(xiàn)一級政府一級財政一級預(yù)算,各級政府各謀其政、各司其職,建立政府與市場分工明確的經(jīng)濟發(fā)展機制,促進社會和諧進步。

2、推進湖南省直管縣財政體制改革的主要措施

(1)進一步明確地方各級政府的事權(quán)和財力,規(guī)范各級政府行為。第一,明確省以下各級財政支出責(zé)任。首先,支出責(zé)任的確定應(yīng)遵循公共產(chǎn)品的受益空間層次和效益外溢性成本補償兩條基本原則。公共產(chǎn)品按受益空間程度可為全省性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品,不同層次的公共產(chǎn)品應(yīng)由不同級別的政府來提供。按照公共服務(wù)均等化的目標(biāo),對于正外溢性較強的公共產(chǎn)品,如教育、科技推廣、水利工程建設(shè)等,省級政府應(yīng)以不同比例分擔(dān)縣市政府提供此類公共產(chǎn)品的成本,以實現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的最佳提供。其次,支出責(zé)任的確定應(yīng)符合以下基本要求。一方面,擴大省級以下各級政府支出責(zé)任的界定范圍,逐步將經(jīng)濟建設(shè)和社會管理中的所有事務(wù)納入政府責(zé)任視野,明確責(zé)任主體。如經(jīng)濟建設(shè)中工業(yè)建設(shè)支出、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展財政支出及環(huán)境保護支出、科技研發(fā)支出等項目應(yīng)予明確規(guī)定,確定各級政府的責(zé)任分擔(dān)。另一方面,各級政府支出責(zé)任界定要與 “省管縣”的改革步伐保持一致。根據(jù)財力和支出責(zé)任相匹配的原則,地市級政府失去了集中直管縣的財力,相應(yīng)責(zé)任也應(yīng)該減輕。再次,明確省以下各級財政的支出項目。省級財政主要負責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀經(jīng)濟目標(biāo)的調(diào)控、省本級機關(guān)的職能運轉(zhuǎn)和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目,以完善中觀調(diào)控,承上啟下,增強行政活力與效能。市級財政主要負責(zé)所轄縣、市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與環(huán)境保護、市級政府轉(zhuǎn)移支出、所轄縣、市范圍內(nèi)外溢性公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供?？h、市級財政則主要側(cè)重轄區(qū)內(nèi)需要執(zhí)行的、與轄區(qū)利益最直接的、能夠獨立承擔(dān)和完成的公共事務(wù)。主要包括:本級政府行政事業(yè)費、公檢法經(jīng)費、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護建設(shè)經(jīng)費、支農(nóng)經(jīng)費和社保經(jīng)費等事業(yè)支出,改善公共設(shè)施,營造市縣區(qū)域發(fā)展環(huán)境。此外,對于基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護等外溢性較強、跨區(qū)域以及基層政府不能單獨承擔(dān)和完成的公共事務(wù),作為省和市縣政府的共同職責(zé)。

第二,要確保省以下各級政府的基本財力。在省直管體制改革文件中,我省明確了增值稅、營業(yè)稅、所得稅、資源稅等共享稅及非稅收入的分享比例,各級政府有了相對明確的收入劃分。但是,基層政府財政在權(quán)益分配中處于劣勢地位,分享比例過低。解決這一問題需要從兩方面入手:一是提高基層政府的稅收分享比例,緩解地方政府的財政困境,實現(xiàn)財力和支出責(zé)任的匹配。二是培植稅源,建設(shè)地方主體稅種。目前地方稅主要以營業(yè)稅為主,但是隨著增值稅范圍的擴大,營業(yè)稅籌集財政收入的優(yōu)勢將失去,從長遠看將區(qū)域性明顯、流動性差、稅源較為充足的財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅具有較大的可行性和現(xiàn)實性。[1]應(yīng)當(dāng)指出,在目前我國分稅制體制下,地方政府沒有稅收政策制定和調(diào)整的權(quán)限,因此,“省管縣”財政體制的完善還必須依賴中央政府的支持,省級政府應(yīng)當(dāng)爭取一定的地方稅收立法權(quán)。

第三,要協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體的關(guān)系。以和諧政府間關(guān)系構(gòu)建為目標(biāo),處理好省、市、縣三級政府的關(guān)系,以最終實現(xiàn)徹底省管縣的目標(biāo)。事實上,“省管縣”財政體制乃至行政體制的改革中擴大縣級政府的權(quán)限,決不是要把縣 (市)與中心城市割裂開來、對立起來,而是要充分發(fā)揮中心城市和縣 (市)不同的功能作用,優(yōu)勢互補、良性互動,按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。一是協(xié)調(diào)省與市的關(guān)系。這就必須將市作為一個特殊的經(jīng)濟單元對待。對市本級經(jīng)濟發(fā)展滯后、財政困難的,如湘西、懷化等,省級予以財力支持,促進其發(fā)展,起到帶動區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展的目的;在直管縣改革過程中,鼓勵市級政府對縣域經(jīng)濟進行支持、指導(dǎo)和監(jiān)督,對于取得的成效予以獎勵;“省管縣”后,對于縣域區(qū)域內(nèi)公共事務(wù),可以采用由市級政府牽頭,省級財政配備必要的財力;市級政府要轉(zhuǎn)變思想,適時調(diào)整本級政府的工作重心,積極發(fā)展區(qū)域中心經(jīng)濟,如長株潭城市一體化后區(qū)將周邊地區(qū)納入市發(fā)展規(guī)劃,擴大市區(qū)范圍,壯大區(qū)域經(jīng)濟,發(fā)揮輻射效應(yīng);同時積極協(xié)助省做好管縣的各項工作。二是協(xié)調(diào)省與縣的關(guān)系。一方面,省級政府加大對縣級財政的斜力度,逐步解決體制遺留問題和歷史債務(wù);同時處理好直管縣與非直管縣的關(guān)系,避免出現(xiàn)直管縣對非直管縣經(jīng)濟資源和發(fā)展空間的侵占,導(dǎo)致省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)提供不均衡;另一方面,縣級政府要及時調(diào)整業(yè)務(wù)部門設(shè)置和人員配備,提高人員素質(zhì),實現(xiàn)與省級部門的順利對接;以省管縣為契機,積極爭取省級財政的支持,同時加快“鄉(xiāng)財縣管”的步伐,整合縣鄉(xiāng)財力資源,消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。三是協(xié)調(diào)市與縣的關(guān)系。從短期看,在行政上市級仍然是縣級的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),因此,市級要繼續(xù)加強對縣級的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督,特別是加大對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持;在公共產(chǎn)品提供上,市縣兩級政府要加強協(xié)調(diào),跨區(qū)域的公共產(chǎn)品可以在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上分擔(dān),縣域內(nèi)的公共產(chǎn)品則需要縣級承擔(dān)義務(wù);在財政體制上,市級財政要繼續(xù)承擔(dān)對縣級財政的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。從長期看,財政體制省管縣過渡到行政體制省管縣,實現(xiàn)市縣分治后,縣級與市級平起平坐,則需要轉(zhuǎn)變思想,強化合作意識,從發(fā)展經(jīng)濟和提高人民生活水平的角度出發(fā)促進地區(qū)間協(xié)作與共同發(fā)展。另外,省直屬職能部門也需要適時調(diào)整工作思路和工作安排,建立與直管縣直接對接的工作機制。

(2)完善轉(zhuǎn)移支付制度,以公共服務(wù)均等化為目標(biāo),使“省管縣”財政體制落到實處。財政轉(zhuǎn)移支付制度是省管縣財政管理體制的重要組成部分,建立科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度,是平衡市縣之間差異,加速縣域經(jīng)濟發(fā)展,實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的客觀要求。第一,要建立省以下轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制。為調(diào)動各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性和主動性,建立一套省對下轉(zhuǎn)移支付激勵約束機制很有必要,引導(dǎo)地方政府盡量多地將上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金及自身財力分配落實到基層財政。省財政每年從一般性轉(zhuǎn)移支付中拿出一部分資金,根據(jù)各市縣綜合考評得分情況,分別給予不同比例的獎勵補助?？己酥笜?biāo)的設(shè)計主要包括財政收入增長比例、財政收入占 GDP比重、稅收收入增長比例、稅收收入占財政收入的比重、市本級與縣級人均財力的比重和財政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诘谋戎亍Ｍㄟ^這種考評機制有利于提高縣級財政自我保障和自我發(fā)展能力。轉(zhuǎn)移支付分配與綜合考核指標(biāo)必須掛鉤,激勵性轉(zhuǎn)移支付將重點流向收入結(jié)構(gòu)明顯改善、工作成績突出的地區(qū);而財政管理和改革進展緩慢的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付少,獎勤罰懶的財政效應(yīng)十分明顯,會進一步提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

第二,要建立最低財政保障機制,完善向老、少、邊、窮等財政困難地區(qū)傾斜機制。為保障財政困難縣的基本支出需要,在兼顧省級財力可能及各縣市實際需要的基礎(chǔ)上,

有必要建立最低財政保障機制。我省財政供養(yǎng)人員的人員財力保障最大相差 10倍以上,通過最低保障措施,運用轉(zhuǎn)移支付手段可以消除差距。我省對貧困地區(qū)和革命老區(qū)采用“人頭法”測算,對財政困難縣市進行傾斜和照顧,從一定程度上保障了財政困難縣的基本支出需要,為縮小縣級差距取得了明顯效果,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善和加強這種機制,以全面推進公共服務(wù)均等化。

第三,要選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付模式,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)。在轉(zhuǎn)移支付方式的選擇上,應(yīng)當(dāng)采用國際上現(xiàn)有的兩種模式,自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付和縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo),橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決經(jīng)濟落后地區(qū)公共支出不足的問題。采取縱橫交錯的模式則可以有效緩解財政收入有限性與促進橫向財力平衡之間的矛盾。通過地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付,從富裕地區(qū)的財政收入中拿出一部分來補貼貧困地區(qū),減輕省級財政壓力。同時,我省省級財政一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小,要提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例,盡量減少專項轉(zhuǎn)移支付,實現(xiàn)“推進基本公共服務(wù)均等化和主體建設(shè)”。

第四,要建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付資金績效評價制度,積極推行項目資金的效益審計。要結(jié)合這次體制調(diào)整出臺的預(yù)算監(jiān)督管理辦法,建立科學(xué)的、操作性強的轉(zhuǎn)移支付資金績效評價制度。在制定的指標(biāo)與賞罰標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)合理,避免模糊概念,減少人為打分的因素。要具體措施方面,要積極推行項目資金的效益審計,對審計結(jié)果進行有效的績效評價,為政府決策提供依據(jù)。

(3)提升基層政府的理財能力和理財積極性,全面落實對縣市的獎勵補助措施,切實壯大縣域經(jīng)濟。第一,要賦予地方政府一定的稅收管轄權(quán)限。地方主體稅種的選擇應(yīng)當(dāng)是稅源比較豐富,稅收收入較多且具有增長潛力,并且稅基具備非流動性?？h級地方政府的主要稅種是財產(chǎn)稅,它主要是對不動產(chǎn)征稅,課稅對象具有非流動性,并且同流轉(zhuǎn)稅和所得稅相比,財產(chǎn)稅受經(jīng)濟影響的范圍小,受經(jīng)濟周期波動的影響比較小,具備了穩(wěn)定取得稅收來源的特征。同時,由于很多財產(chǎn)尤其是不動產(chǎn)很難轉(zhuǎn)移或隱匿,逃稅的可能性大大減少,因此,財產(chǎn)稅具備了成為地方主體稅種的條件和要求。從國際慣例來看,很多國家都將財產(chǎn)稅作為地方稅收收入的主要來源,我國可以借鑒這一做法。目前,我國稅收立法權(quán)、稅收政策調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等各項權(quán)限都集中在中央,地方政府在稅收征收管理上沒有自主權(quán),這與我國經(jīng)濟、社會發(fā)展形勢很不適應(yīng)。因此,在中央集權(quán)的前提下,可以賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)限,地方政府可以在中央政府統(tǒng)一制定政策的框架下制定實施細則,并適當(dāng)賦予地方政府一定的減免稅權(quán)力,以增強我國地方政府的在稅收征管方面的積極性和主動性。

第二,要加大財源建設(shè)力度,做大財政收入 “蛋糕”,增強縣級財政自身的“造血”能力。一是加速工業(yè)發(fā)展,壯大主體財源。工業(yè)發(fā)展是財政持續(xù)增長的基礎(chǔ),縣市要積極運用財政手段,打造園區(qū)平臺,推進新型工業(yè)化發(fā)展,大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),培植基礎(chǔ)財源,不斷壯大主體財源。二是要加強 “三小稅”的征收管理,使 “三小稅”成為縣級財政增收新亮點。這次城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅改為縣市獨享,資源稅市縣分享比例提到75%,有效調(diào)動了縣市和積極性?？h市要加大征管力度外,通過加強資源管理、盤活土地資源、提升地價等方式擴大稅基,實現(xiàn)“小三稅”的快速增長。

第三,要切實落實獎勵與補助制度,建立激勵約束機制,激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力,調(diào)動市級財政工作的積極性。據(jù)調(diào)查,體制改革后,經(jīng)濟發(fā)達、財力較雄厚的寧鄉(xiāng)縣實行直管體制,意見較大,一是原來上解基數(shù)沒有減少,而市級財政又不給予配套,減少了財源,認為在這次改革中得少失多,不劃算。如果增收的獎勵政策真正兌現(xiàn),情況可以會好轉(zhuǎn),會促進形成各級政府共同培植財源、共同發(fā)展經(jīng)濟的合力,激勵發(fā)達地區(qū)、優(yōu)勢地區(qū)加快發(fā)展。補助主要是對欠發(fā)達市縣的轉(zhuǎn)移支付補助,減少貧困縣、民族縣老體制的上解任務(wù)。把新增的省級財力主要于獎勵與補助,體現(xiàn)公平,才能真正激發(fā)市縣的積極性,改革才能真正贏得市縣的支持與贊成。應(yīng)當(dāng)指出,現(xiàn)在把獎、補措施放在配套改革中,這種安排有商榷之處,它理應(yīng)成為這次體制調(diào)整與改革的有機組成部分。

第四,要建立民主理財機制,實行綜合財政預(yù)算制度。一是改革預(yù)算編制方法,將地方政府的全部收入納入預(yù)算,嚴格預(yù)算支出規(guī)模和范圍,建立健全財政支出績效評價體系。同時,積極在地方推行政府采購制度和國庫集中收付制度改革,逐步將財政資金納入國庫單一賬戶體系管理。二是硬化預(yù)算約束,構(gòu)建效益評價體系,監(jiān)督地方政府嚴格執(zhí)行《預(yù)算法》,財政預(yù)算經(jīng)同級人大批準(zhǔn)后,即需要嚴格按照通過的預(yù)算執(zhí)行,確保預(yù)算的嚴肅性和約束力。同時,逐步構(gòu)建起一套規(guī)范的效益評價體系,對財政收入成本和財政支出效益進行評估,實現(xiàn)地方財政收支的規(guī)范化、科學(xué)化。三是完善各級政府預(yù)決算制度,并及時向社會公布預(yù)決算報告,接受社會監(jiān)督。同時建立規(guī)范的資金分配制度,杜絕“暗箱操作”,預(yù)防腐敗行為,對各項財政資金的分配方案,省財政應(yīng)對市、縣公開,對分配結(jié)果不公正的,省財政應(yīng)及時作出調(diào)整。四是強化對基層預(yù)算的監(jiān)督。財政上“省管縣”帶來了縣級財政在額度上和支配權(quán)限上都會加大,因而績效考核必須同步加強。在實際工作中,將糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣領(lǐng)導(dǎo)班子績效的重要內(nèi)容。在監(jiān)督形式上,既要加強上機政府和財政部門對基層政府自上而上的監(jiān)督,更要通過社會主義民主政治建設(shè),加強地方人大和轄區(qū)內(nèi)居民對基層政府的監(jiān)督。

(4)推進我省直管縣財政體制改革的配套措施,提高直管縣財政體制改革的運行效率。一是加快金財工程建設(shè)的步伐,為“省管縣”財政體制改革的順利推進提供了有利的技術(shù)支持和信息保障。二是試行“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理制度,實行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收支、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理模式,由縣財政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支;三是逐漸推動扁平化行政體制改革,通過財政體制的 “扁平化”有望漸進帶動行政體制的“扁平化”形成,從而分稅分成在省以下得到實質(zhì)性貫徹,財政分權(quán)與行政分權(quán)走向統(tǒng)一。

(編輯:程甸;校對:朱恒)

【注 釋】

①文中各市、縣有關(guān)數(shù)據(jù)來源于對各市、縣財政局的調(diào)查和訪談;湖南省全省數(shù)據(jù)來源于《湖南省 2009年省級決算草案》和《2010年上半年預(yù)算執(zhí)行情況的報告》、湖南省財政廳政務(wù)網(wǎng)和湖南省統(tǒng)計局政務(wù)網(wǎng)。

[1]宋鳳軒,劉建波 .河北省“省管縣”財政體制改革的運行評價與完善思路 [J].山東紡織經(jīng)濟,2010,(3):31-33.

The Current Situation,Problems and Strategies of the Reform of County Administrated by Province Fiscal System in Hunan Province

WEN Bing-xun
(Hunan University of Finance and Economics,Changsha Hunan 410205)

The essence of county administrated by province fiscal management system is the financial distributive relationship of local governments,with antecedents of flat theory of government and administrative organization,game theory of financial separation of powers and interest and development theory of city and countryside coordination.Promoting the reform of county administrated by province fiscal management system is an important procedure to regulate the fiscal distributive relationship and local government administrative behavior and gain wider experience to establish administrative management system.In the process of pushing the reform of county administrated by province fiscal system,Hunan province faces various problems such as the increase of reform trade fee,market division,regional blockade and hard coordination.So the following measures should be taken,i.e.to regulate income and expenses balance,make clear public service border and ensure enough county-level finance to establish scientific and reasonable mechanism to enhance the operation efficiency of the reform of county administrated by province fiscal system.

county administrated by province;fiscal system;fiscal reform

D630;F812.2

A

2095-1361(2011)01-0098-07

2010-12-01

文炳勛 (1968- ),男,湖南桃江人,湖南財政經(jīng)濟學(xué)院教授,北京大學(xué)政府管理學(xué)院公共管理博士后流動站博士后,主要研究方向:財政體制改革