馬愛國

（西北政法大學，陜西西安710063）

簡論警務改革對警察行政手段的影響

馬愛國

（西北政法大學，陜西西安710063）

世界現(xiàn)代警察發(fā)展史共經(jīng)歷了四次警務改革，每一次的警務改革，都會對警察行政手段有著充實、完善的作用，使得警察行政手段不斷適應社會的需要，更好地為大眾服務。警察行政手段也從最初的暴力性，強制性為主，轉向以服務性、合作性為主，特別是第四次警務革命，這種影響和變化更為明顯。

警務改革；警察行政手段；影響

一、警務改革的歷史演進

警務改革，又稱警務革命，是指警察史上重大的、有戰(zhàn)略意義的、劃時代的改革。世界現(xiàn)代警察的發(fā)展，經(jīng)歷了四次大的警務工作的改革，即警務革命。我國警察學者王大偉教授將其概括為“四次警務革命”，即警察專業(yè)化運動、警察現(xiàn)代化運動、警察職業(yè)化運動和社區(qū)警務運動。[1]

第一次警務革命以羅伯特比爾建立倫敦大都市警察系統(tǒng)從而使職業(yè)制服警察產(chǎn)生為標志，時間是1829—1920年。羅伯特比爾制定了新警察的12條原則，強調(diào)警察職能以預防為主，重視警民關系，增加警察服務職能。第一次警務革命被認為是新警察與舊警察的分水嶺。第二次警務革命以美國的警察專業(yè)化運動為標志，時間是1920—1930年。它強調(diào)要擺脫地方政治對警察的控制，使警察成為獨立、高效的隊伍，加強警察教育培訓，注重專業(yè)化。第二次警務革命被認為是新警察獨立與成熟的標志。第三次警務革命以歐美各國的警察現(xiàn)代化運動為標志。時間是1930—1970年。它強調(diào)警察的現(xiàn)代化，具體包括武器裝備的現(xiàn)代化、交通器材的現(xiàn)代化、指揮通訊的現(xiàn)代化、信息交流與儲存的現(xiàn)代化等，把警察打造成為“打擊犯罪的戰(zhàn)士”。第四次警務革命以歐美各國的“新警察模式改革”，也就是社區(qū)警務運動為標志，時間是1970年至今。它在10個大的范圍內(nèi)對原有警察組織結構、理論觀念進行了反思和檢討，強調(diào)警察現(xiàn)代化技術與警察哲學的理性結合，回歸警察“傳統(tǒng)更夫”的服務職能。

這四次警務革命都是在追求高標準、高質量完成警察工作目標任務的基礎上，在專業(yè)隊伍建設、科學技術使用、改善警民關系等方面展開工作。從警務改革的效果來看，并沒有很好地完成警察部門所設定的工作目標，使人民真正滿意。社區(qū)警務也并沒有像人們期望的那樣對犯罪產(chǎn)生重大的抑制作用。在社區(qū)警務實施幾十年后，犯罪率上升的趨勢并沒有根本改變，人們對社區(qū)警務的作用也產(chǎn)生了懷疑。

臺灣學者章光明認為，社區(qū)警政理論在轉換成實務與操作的過程中，面臨了無法避免的官僚體系所產(chǎn)生的問題，即目標程序不明確，技術方法不確定，決策參與的流動等問題。[2]同時，他認為，溝通的困難與障礙，存在于社區(qū)警政由理論轉換成實務的過程中，更存在于實際操作的各個環(huán)節(jié)之間。社區(qū)警政的實際運作包括：一般民眾、基層警員、警察干部與政治人物等四個環(huán)節(jié)。其中，警察干部與基層警員之間的溝通屬于警察組織內(nèi)部溝通；警察與一般民眾及政治人物之間的溝通屬組織外部溝通。無論是內(nèi)部溝通或外部溝通都不是件容易的事。

綜上，第四次警務革命不是警務改革的終結，人類社會正在進入后工業(yè)化時代和信息化時代，社會政治經(jīng)濟都在發(fā)生巨大變革，世界范圍的第五次警務革命已經(jīng)開始孕育。

二、警務改革對警察行政手段的影響

警務改革對警察行政手段的影響是巨大的，并且是一種直接性的影響。每一次的警務改革，都會對警察行政手段有著充實、完善的作用，使得警察行政手段不斷適應社會的需要，更好地為大眾服務。警察行政手段也從最初的暴力性、強制性為主，轉向以服務性、合作性為主。特別是第四次警務革命，這種影響和變化更為明顯。四次警務革命反映到警察行政手段上，應給予我們以下啟示：

1．要正確處理警察行為目標和手段的關系。保衛(wèi)國家安全、維護社會治安秩序是警察行政的最終目標和要求。警察行政手段的選擇應有利于這一目標的實現(xiàn)。

2．堅持法治原則。警察行政手段是法律賦予警察機關的職責和權力，所以，警察行政手段的選擇和應用必須要有法律依據(jù)。

3．堅持科學性和效能性。這是選擇警察行政手段的重要依據(jù)。一是要注意調(diào)查研究，實事求是，按科學規(guī)律辦事，防止主觀隨意性，用不同手段解決不同問題。二是要注意增加警察行政管理實施手段的科技含量，盡量采用社會科學研究的成果和現(xiàn)代化科學技術成果。

4．要發(fā)揮警察行政手段的綜合效益。社會治安問題是各種社會因素綜合作用的結果，因而社會治安情況具有復雜性、多變性、多樣性和綜合性的特點，所以在選擇警察行政手段時要有全局觀念，注意社會的綜合效益。

5．要發(fā)揮公眾的作用。從根本上講，警察行政體現(xiàn)了公眾的利益，公眾對參與警察行政應具有很大的積極性，因此應該充分地加以挖掘，更好地實現(xiàn)警察行政的目的。

6．樹立預防為主的思想。這是警察行政手段選擇的出發(fā)點和歸宿。預防的效果如何，是檢驗各種治安管理效能的基本標準。因此，要積極推行主動提前警務。主動提前警務又稱為先發(fā)式警務，現(xiàn)在西方國家所進行的社區(qū)警務改革、鄰里守望改革都可認為是主動提前警務的組成部分。

從上世紀七十年代開始的對警務現(xiàn)代化進行反思的以社區(qū)警務運動為主要內(nèi)容的第四次警務革命也存在著許多不足與局限，第五次警務革命已經(jīng)開始孕育，這也必將對警察行政手段產(chǎn)生深遠的影響。①第五次警務革命的概念由西方部分警察學者和警察機構提出，目前尚未在世界范圍內(nèi)得到認可。第五次警務革命向何處去，依然是警察理論界和實務界討論的熱點問題。

指導第五次警務革命的理論主要有新公共管理學理論和公共選擇理論。前者主要是針對警察機關內(nèi)部管理與運作而選取的一種理論，同我們這里所探討的警察行政手段關系不大，而后者是為指導警務外部改革而選取的一種理論，同警察行政手段有著直接而密切的聯(lián)系。公共選擇理論的本質，就是讓警察機關提供的公共服務進入良性的競爭狀態(tài)，打破警察服務的國家壟斷地位，允許社會其他組織甚至包括私營組織提供部分警察服務，使公眾有選擇更好的警察服務的機會。只有來自外部的競爭壓力才能迫使國家警察機關提升服務態(tài)度、優(yōu)化行政手段。當然與其他政府公共機關相比，警察機關是強勢部門，掌握著強大的國家警察權和先進的技術手段，具有非國家警察所沒有的優(yōu)勢，因此，能夠允許其他組織經(jīng)營提供的警察服務是有限的。盡管如此，推行警察服務社會化對警務改革特別是警察行政手段的轉化具有不可忽視的意義。事實上，西方一些發(fā)達國家在這一方面已經(jīng)做出了有益的探索和嘗試。英國提出了“警察私有化”，并進行了大量的實踐，其做法是允許成立大量的商業(yè)保安服務公司，這些公司承擔著本來由國家警察承擔的部分業(yè)務，以商業(yè)運作的方式為公眾提供安全服務并收取相應報酬。此外，英美國家還出現(xiàn)了特別警察隊、文職警察、警察承包制、特別公安員、警察第二職業(yè)等警察私有化的形式。這對于我們研究新形勢下的警察行政手段都具有重要的理論和實踐價值。

三、傳統(tǒng)警察行政手段的運用與新型警察行政手段的興起

根據(jù)傳統(tǒng)行政法的理念，行政行為的主要目標是管理，管理的主要手段是強制，強制和服從是行政關系的基本特征。按照通說，傳統(tǒng)行政手段主要包括以下六類：（1）行政命令；（2）行政征收；（3）行政許可；（4）行政監(jiān)督檢查；（5）行政強制；（6）行政處罰。傳統(tǒng)的警察行政手段也是如此。

伴隨著第四次警務革命的蓬勃開展以及第五次警務革命的興起，在新的歷史條件下，警察行政的目標和手段將會從管理、強制轉向服務、指導、合作。

上世紀中期以后，傳統(tǒng)的行政管理目標和行政管理手段開始發(fā)生變化，一些西方發(fā)達國家開展了“新公共管理”運動，將傳統(tǒng)公共管理中的主體中心主義和權力中心主義變換為客體中心主義和服務中心主義。為與行政管理目標的變化相適應，行政管理手段在上世紀中后期也發(fā)生了較大變革。相對于傳統(tǒng)行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權力性、強制性色彩越來越淡化了，更多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人之間相互合作的精神。這些新的品格和精神既在改革后的傳統(tǒng)管理手段中得到反映（如在行政許可、行政處罰中增加聽取相對人陳述意見和舉行聽證程序，在行政征收、行政強制中增加事前告知程序和為相對人提供申辯的機會等），更在上世紀中后期新出現(xiàn)的行政管理手段中得到體現(xiàn)。[3]這些新興的行政管理手段主要有：行政指導、行政合同、行政獎勵、行政救助等。

警察行政手段作為行政手段應用的一個方面，也不無例外地采用了這些新型的行政管理手段。這些新型的行政手段雖然是由警察行政主體所采用，與警察行政管理活動相關聯(lián)，但卻不完全具備警察行政手段的特征，因此我們可以稱之為相關的警察行政手段。隨著行政民主化、法治化進程的加快，行政機關的行政活動早已不再局限于單純的行政手段，而是呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，在以“服務行政”理念為主導的時代，警察機關要積極地適應社會實踐的需要，警察機關的行政管理活動也應更多地通過相關警察行政活動方式，以更好地實現(xiàn)警察行政的目的，更好地保障公民福祉，維護社會穩(wěn)定。

當然，警察行政手段的變遷，無論是傳統(tǒng)手段內(nèi)容和程序的改革，還是新手段的產(chǎn)生和形成，還都只限于國家警察機關實施行政管理的領域，至于在警察行政權力社會化的背景下，非國家的社會警察組織行使特定的警察行政權，實施一定范圍、一定領域內(nèi)的行政管理，其行政手段更加多樣化，更多地體現(xiàn)出了權力弱化和協(xié)商、合作的精神，這也是新警務革命對警察行政手段提出的必然要求及產(chǎn)生的必然結果。

[1]王大偉.歐美警察科學原理[M].北京:中國人民公安大學出版社，2007:443.

[2]章光明.警察業(yè)務分析[M].臺北:五南圖書出版公司，2000:405.

[3]張步洪.中國行政法學前沿問題報告[M].北京:中國法制出版社，1999:199.

D631.1

A

1673―2391(2011)05―0034―02

2011―07―06

馬愛國（1978―），男，陜西銅川人，西北政法大學公安學院講師，法學碩士，研究方向為警察法學，公安學原理。

【責任編校：江 流】