肖北庚

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師)

法律:社會(huì)管理創(chuàng)新之準(zhǔn)繩

肖北庚

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師)

社會(huì)管理創(chuàng)新話題興起于近年來(lái)官方對(duì)社會(huì)問(wèn)題及管理方式反思而出臺(tái)的一些政策規(guī)定或政治話語(yǔ)，2011年2月胡錦濤總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班儀式上以“扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平”為題作重要講話，極大地強(qiáng)化了理論界對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注。筆者認(rèn)為，社會(huì)管理作為國(guó)家治國(guó)的一個(gè)重要側(cè)面，不可偏離國(guó)家治理的主旨——法治，法律是社會(huì)管理創(chuàng)新之準(zhǔn)繩。

一、法律至上:社會(huì)管理創(chuàng)新的核心理念

社會(huì)管理創(chuàng)新是黨和國(guó)家面對(duì)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新特征，而對(duì)社會(huì)管理提出的新任務(wù)、新要求。這種“新”絕不是一種抽象的一般要求，而是為政理念的調(diào)整，是社會(huì)管理目的、方式和體制的大改革和大進(jìn)步，是個(gè)系統(tǒng)工程。整體而系統(tǒng)的社會(huì)管理變革必須以一定的理念為先導(dǎo)。“在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，全黨全國(guó)致力于全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新形勢(shì)下，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須牢固樹(shù)立依法管理的理念。”法律至上是社會(huì)管理創(chuàng)新的核心理念。

在社會(huì)管理創(chuàng)新的理念方面，中央政法委書記周永康從社會(huì)管理應(yīng)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、我國(guó)政治體制以及開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、信息化社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)出發(fā)提出了社管理創(chuàng)新的五大理念。其“以人為本，服務(wù)為先”的理念本質(zhì)是要求我國(guó)社會(huì)主義法治不僅是形式法治，而且要使法律內(nèi)含“以人為本，服務(wù)為先”的實(shí)質(zhì)法治;其“多方參與，共同治理”的理念是要求法律制度的設(shè)計(jì)尤其是關(guān)涉社會(huì)管理的法律制度應(yīng)以多方主體參與為目標(biāo);其“樹(shù)立關(guān)口前移，源頭治理”的理念可理解為強(qiáng)化源頭立法的法制要求;“樹(shù)立統(tǒng)籌兼顧，協(xié)商協(xié)調(diào)”的理念亦是對(duì)法律處理多元利益和多元訴求的要求，這些理念最終要以法治理念實(shí)現(xiàn)，而其要樹(shù)立“依法管理，綜合治理”的理念則對(duì)法治理念的直接表達(dá)。

不僅各種具體理念必然最終表現(xiàn)為法治理念，而且，社會(huì)管理創(chuàng)新基本任務(wù)亦與法律關(guān)系，只有樹(shù)立法律至上理念，任務(wù)目標(biāo)方能達(dá)致。社會(huì)管理創(chuàng)新的基本任務(wù)是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系是法律的應(yīng)有之意，法律是“高度特別的社會(huì)控制的形式，通過(guò)權(quán)威性或法律本身發(fā)生作用并實(shí)施于司法和行政程序中”的規(guī)范體系;解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是法律調(diào)整社會(huì)行為的根本作用;而促進(jìn)社會(huì)公平和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定則是法律的根本目標(biāo)和價(jià)值追求，可見(jiàn)在現(xiàn)代社會(huì)創(chuàng)新社會(huì)管理并不能脫離法律而展開(kāi)，而是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面落實(shí)依法治國(guó)方略、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的一種要求。

再者，社會(huì)管理作為國(guó)家治理的一個(gè)重要方面，必須服膺于國(guó)家治理理念。黨在總結(jié)國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上于十五大明確提出依法治國(guó)方略，1999年通過(guò)的憲法修正案進(jìn)一步將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫進(jìn)憲法，使依法治國(guó)由黨的主張上升為全體人民的意志。而依法治國(guó)的根本理念是法律至上，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，是新形勢(shì)下執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)面臨的新課題和新任務(wù)，是依法治國(guó)方略在新形勢(shì)下的具體要求，必須堅(jiān)持法治的核心理念——法律至上。

當(dāng)然，法律至上理念并非僅要求社會(huì)管理創(chuàng)新只能依托法律，而是主張社會(huì)管理創(chuàng)新的調(diào)整與規(guī)范不能背離法律，不能與法律相沖突，無(wú)論是社會(huì)管理體制、機(jī)制的創(chuàng)新，還是社會(huì)管理方式方法的創(chuàng)新都必然始終堅(jiān)持法律的底線。事實(shí)上，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是社會(huì)管理領(lǐng)域的一場(chǎng)改革。要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、行政管理、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等手段，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，減少社會(huì)問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾。法律至上理念并不排斥和否定道德規(guī)范、紀(jì)律規(guī)范、習(xí)俗規(guī)則、規(guī)章制度和思想政治工作等其他規(guī)范和方式的作用，而是主張一方面應(yīng)綜合治理，將所有規(guī)范規(guī)則和行之有效的方式作為一個(gè)體系，凝聚成合力共同作用于社會(huì)管理;另一方面當(dāng)其他方式方法或措施與法律相矛盾或沖突時(shí)，應(yīng)屈從于法律的權(quán)威，除非法律明顯滯后不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理的本質(zhì)要求，即使這樣也應(yīng)通過(guò)及時(shí)的法律解釋或修改來(lái)調(diào)和沖突，而不是直接肯定與法律沖突的其他方式與措施。

二、法律規(guī)制:社會(huì)管理體制創(chuàng)新的有效保障

理念一定意義上是社會(huì)管理創(chuàng)新的價(jià)值判斷與目標(biāo)定位，一定的管理體制是其制度載體的外在表征，法律至上的核心理念同樣要求社會(huì)管理體制創(chuàng)新必須是法律規(guī)制。

社會(huì)管理創(chuàng)新是我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制改革取得富有成效探索，社會(huì)管理體制探索創(chuàng)新不足且明顯滯后經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，對(duì)我國(guó)正在進(jìn)行的體制與結(jié)構(gòu)的雙重轉(zhuǎn)型所必須解決的問(wèn)題對(duì)社會(huì)管理提出的新要求。其首要的是體制、機(jī)制的變革與創(chuàng)新，盡管目前少有界定社會(huì)管理體制創(chuàng)新明確目標(biāo)之論述，但胡錦濤總書記所提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與”的社會(huì)管理格局可視為體制創(chuàng)新的目標(biāo)。因?yàn)椋摴芾砀窬謱?duì)社會(huì)管理的核心主體及其相應(yīng)地位有宏觀定位，這正是體制或機(jī)制的內(nèi)在核心要素。同時(shí)國(guó)務(wù)院2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將“公眾參與、專家論證、政府決定”視為行政決策機(jī)制所依據(jù)的正是這一要素準(zhǔn)則。這一社會(huì)管理機(jī)制涉及到四類不同主體的權(quán)力配置，他們?cè)谏鐣?huì)管理中的地位及權(quán)力行使方式與程序。其部分內(nèi)容有法律宏觀規(guī)定，個(gè)別內(nèi)容由效力層級(jí)低的法律規(guī)范規(guī)定，宏觀上已受法律規(guī)制，進(jìn)一步完善亦只能靠法律規(guī)制。

首先，將政府定位于負(fù)責(zé)，是要政府在社會(huì)管理中負(fù)其應(yīng)有的責(zé)任－－必要的社會(huì)管理及相應(yīng)的公共服務(wù)。這必然要求政府轉(zhuǎn)變職能，將通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)自治組織能夠完成和實(shí)現(xiàn)好的管理行為交給社會(huì)。而政府職能轉(zhuǎn)換僅僅從組織內(nèi)部自我革命的維度將是很難實(shí)現(xiàn)的，必須要有法律的制約機(jī)制。這主要是因?yàn)榻M織本身在利益的刺激下具有自我保護(hù)、復(fù)制和再組織的傾向，“組織會(huì)把注意力從大量實(shí)質(zhì)性問(wèn)題轉(zhuǎn)移到無(wú)休止的再組織過(guò)程?！本唧w而言，一方面要?jiǎng)澏ㄕ吧鐣?huì)組織社會(huì)管理創(chuàng)新的職權(quán)邊界，將大量社會(huì)自身能解決的社會(huì)性、公益性、事務(wù)性的社會(huì)管理交由社會(huì)，這涉及職權(quán)的配置。而法律能“使國(guó)家各部分各得其所、各盡其職能?！绷硪环矫妫婕暗秸巧晒芾碇鲗?dǎo)向服務(wù)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，本身關(guān)涉行政目的、方式和體制的變革，需通過(guò)構(gòu)建服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)。而政府服務(wù)對(duì)象、方式及過(guò)程只有彰顯公平正義本質(zhì)的法律對(duì)其予以規(guī)定才促進(jìn)服務(wù)的均等化、公正性與有效性。

“政府負(fù)有滿足公眾需要及幫助他們的莊嚴(yán)責(zé)任，但是政府并不壟斷這種同情心。”這種“同情心”應(yīng)更多交還社會(huì)。把社會(huì)的事務(wù)交還給社會(huì)，讓社會(huì)自己的事情社會(huì)自己去做，就要大力培育發(fā)展包括社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織、志愿團(tuán)體等在內(nèi)的各類社會(huì)組織，充分發(fā)揮他們提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。此種作用的發(fā)揮，同樣不能寄于社會(huì)組織自我去實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樯鐣?huì)組織一方面可能會(huì)關(guān)注從行政中爭(zhēng)取一部分資源來(lái)強(qiáng)化自己的功能和地位，進(jìn)而使自己成為“二政府”，另一方面，當(dāng)自己爭(zhēng)取不到行政資源時(shí)有可能走向政府的對(duì)立面，甚至與政府唱對(duì)臺(tái)戲。尤其是社會(huì)組織尚部發(fā)達(dá)的我國(guó)更不能夠簡(jiǎn)認(rèn)為社會(huì)組織能夠自我的發(fā)揮治理或管理作用，需要法律對(duì)其規(guī)范。應(yīng)當(dāng)說(shuō)我國(guó)在社會(huì)主義法律體系構(gòu)建過(guò)程中，制定了一些規(guī)范社會(huì)組織的法規(guī)?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記條例》、《基金管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等就是對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范的法律，但整體來(lái)看規(guī)范體系不健全，立法層次較低。當(dāng)然這一局面與我國(guó)社會(huì)主義立法指導(dǎo)思想中的經(jīng)驗(yàn)主義立法指導(dǎo)思想密切關(guān)聯(lián)，這種立法指導(dǎo)思想的核心內(nèi)容是“對(duì)新的重大問(wèn)題、重要改革，要制定法律，必須先有群眾性的探索、試驗(yàn)，即社會(huì)實(shí)踐檢驗(yàn)的階段。在這個(gè)基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)對(duì)各種典型、各種經(jīng)驗(yàn)的比較研究，全面權(quán)衡利弊，才能制定法律”。“開(kāi)始時(shí)法律可制定得簡(jiǎn)單些，以后再細(xì)致完善，先制定地方性法規(guī)，然后制定全國(guó)性法律”。正是這種經(jīng)驗(yàn)主義立法指導(dǎo)思想和政府主導(dǎo)型法治的約束，我國(guó)社會(huì)組織立法明顯不足，進(jìn)而使其在社會(huì)管理作用中非常有限，要進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用和培育社會(huì)組織還只能依靠法律而不能偏離法律。

就公眾參與而言，主要回應(yīng)社會(huì)利益主體多元化背景下，不同利益主體的利益訴求與協(xié)調(diào)他們間的沖突。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，新的社會(huì)階層和利益群體不斷呈現(xiàn)，不同的社會(huì)群體有不同的利益取向和價(jià)值偏好，如何協(xié)調(diào)好不同群體的不同利益需求，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展給傳統(tǒng)社會(huì)管理方式帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。在所有類型的與公民密切關(guān)聯(lián)的社會(huì)管理上讓公民參與進(jìn)來(lái)就成公共管理者回應(yīng)此種挑戰(zhàn)的新技能，而公民參與如果要在發(fā)揮實(shí)效又不影響到政府組織效益與效率之間達(dá)成平衡，則離不開(kāi)對(duì)參與時(shí)機(jī)、參與方式、參與層次與形式進(jìn)行程序化規(guī)制。公民參與社會(huì)管理可以說(shuō)在我國(guó)無(wú)論是深度還是廣度都不夠，一些諸如群防群治模式、人民調(diào)解模式、基層協(xié)調(diào)模式等還停留于好經(jīng)驗(yàn)或一般實(shí)踐層面，這些實(shí)踐層面的經(jīng)驗(yàn)要發(fā)揮長(zhǎng)效機(jī)制作用必須通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三、依法推進(jìn):社會(huì)管理方式創(chuàng)新的根本準(zhǔn)則

管理體制揭示的是社會(huì)管理各主體間的地位與職權(quán)配置，亦需通過(guò)一定的管理方式而現(xiàn)實(shí)化。與由法律規(guī)制之管理體制相適應(yīng)的管理方式方法創(chuàng)新亦離不開(kāi)法律，需依法推進(jìn)。

社會(huì)管理創(chuàng)新，就其核心目標(biāo)而言是創(chuàng)建公共治理新機(jī)制，推進(jìn)公共治理的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，建設(shè)和諧社會(huì)，這種目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是伴隨著我國(guó)整個(gè)改革開(kāi)放過(guò)程。1997年依法治國(guó)方略的確立，是治國(guó)理政方略的根本變革，是我國(guó)走向現(xiàn)代治理模式的關(guān)鍵一步。不過(guò)在我國(guó)依法治國(guó)的推進(jìn)過(guò)程中，與法治相適應(yīng)的理念產(chǎn)生、制度構(gòu)建與行為方式轉(zhuǎn)變并非同步。法治作為一種制度、理念在我國(guó)立法層面已經(jīng)確定，作為現(xiàn)實(shí)的為社會(huì)各方遵循的行為模式一定意義上并未實(shí)現(xiàn)。因而社會(huì)管理方式創(chuàng)新首要的也是根本的不是尋求新的社會(huì)管理方式等，而是實(shí)施法律，使之成為大眾普遍追求的行為方式，使法治這一治國(guó)理政的治理模式成為社會(huì)生活現(xiàn)實(shí)。

在一定程度上說(shuō)是法治作為治國(guó)方略在我國(guó)已經(jīng)確立，但在缺乏法治傳統(tǒng)的中國(guó)，其政府主導(dǎo)型的法治并沒(méi)有得到真正有效的實(shí)施。暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、違法拆遷等執(zhí)法形式不斷被媒體曝光和質(zhì)疑在一定程度上就是社會(huì)主義法律并沒(méi)有得到執(zhí)行落實(shí)的表征。今年年初國(guó)務(wù)院剛剛頒布的《國(guó)有土地房屋征收與拆遷條例》明令禁止采取暴力、威脅或違法斷水、斷熱、斷氣、斷電、斷路等非法方式強(qiáng)制拆遷，而違法強(qiáng)拆、暴力拆遷不斷見(jiàn)諸報(bào)端，說(shuō)明該《條例》實(shí)施亦需時(shí)日。全國(guó)人大常委會(huì)2009年就通過(guò)《食品安全法》，而導(dǎo)致傷害人身生命健康和財(cái)產(chǎn)的重大食品安全事故頻頻發(fā)生，亦說(shuō)明各級(jí)人民政府并未嚴(yán)格履行該法規(guī)定，切實(shí)依法對(duì)食品安全生產(chǎn)進(jìn)行審批與監(jiān)管。國(guó)家制定了一系列法律法規(guī)，嚴(yán)禁環(huán)評(píng)不達(dá)標(biāo)可能導(dǎo)致的生態(tài)破壞、環(huán)境污染的項(xiàng)目、企業(yè)籌建與上馬，而事實(shí)上環(huán)評(píng)不合格的項(xiàng)目上馬已不是個(gè)別地方的個(gè)案，這又怎么能說(shuō)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律得到了有效實(shí)施呢?這些都說(shuō)明雖然有了法律但是法律遠(yuǎn)遠(yuǎn)還未實(shí)施和執(zhí)行到位，政府官員法律意識(shí)依然淡薄，法治還未成為社會(huì)的主流意識(shí)和公民的生活方式。在法律未落實(shí)的情況下社會(huì)管理創(chuàng)新首要的是實(shí)施法律，在自覺(jué)執(zhí)法、守法和依法辦事尚未成為公眾的工作習(xí)慣和生活方式的時(shí)候，實(shí)施法律是社會(huì)管理創(chuàng)新最核心最重要的一環(huán)。

宏觀上看社會(huì)管理創(chuàng)新就是全面實(shí)施法律、推進(jìn)法治。微觀上看，就是要改革現(xiàn)實(shí)管理體制中管理方式的單方性、強(qiáng)制性、暗箱操作性之弊端，這也只能是義無(wú)反顧地推行法治方略才能完成。

改革單方性的行政方式，就是要改變國(guó)家包辦一切社會(huì)管理的舊格局，形成國(guó)家與社會(huì)分工協(xié)作、各司其職的新格局;改造強(qiáng)制性管理方式則是要改革命令式的行政方式，強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程中吸收公眾參與、與公民協(xié)作互動(dòng)，更多地需要采取行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政協(xié)調(diào)等方式管理社會(huì)事務(wù);變革暗箱操作性行政管理方式則要推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。上述諸種變革涉及到種種問(wèn)題:就公眾參與而言，參與的方式、參與的環(huán)節(jié)、參與的途徑和參與程序以及公眾參與與管理結(jié)果的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性都離不開(kāi)法律規(guī)定，否則，要么導(dǎo)致公眾參與缺乏強(qiáng)制力的保障而流于形式，要么造成無(wú)序參與。就政府公開(kāi)而言，公開(kāi)的范圍、方式和途徑、公開(kāi)的程序以及對(duì)拒絕依法公開(kāi)的救濟(jì)，尤其是對(duì)公開(kāi)與不公開(kāi)的界定都只有由法律明確規(guī)定，否則國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人權(quán)益將受到不法侵害。實(shí)際上，無(wú)論是行政指導(dǎo)、行政合同等還是公眾參與都已有零散的法律規(guī)范規(guī)定，政府信息公開(kāi)也有行政法規(guī)規(guī)范，只是現(xiàn)有規(guī)定或零散或?qū)蛹?jí)低或范圍窄，待進(jìn)一步完善。