王達(dá)

(湖南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410082)

行政執(zhí)法倫理視角下的“釣魚(yú)執(zhí)法”事件探析

王達(dá)

(湖南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410082)

立足于行政執(zhí)法倫理維度的視角，利用行政法學(xué)和行政倫理學(xué)中的相關(guān)原理對(duì)上海市“釣魚(yú)執(zhí)法”案例進(jìn)行深入剖析，從而為構(gòu)建當(dāng)代服務(wù)型政府、法治型政府提供寶貴的參考建議。

釣魚(yú)執(zhí)法;行政執(zhí)法;行政倫理

2009年在上海市掀起的一場(chǎng)關(guān)于“釣魚(yú)執(zhí)法”事件的軒然大波引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和評(píng)論，截止到今天這場(chǎng)風(fēng)波仍然沒(méi)有完全停息。對(duì)于“釣魚(yú)執(zhí)法”所引發(fā)的這股熱流，政府和廣大市民都給出了不同的回應(yīng)，究其原因及暗藏其后的玄機(jī)是值得我們深思的。

一、“釣魚(yú)執(zhí)法”之概念釋義

2009年9月8日，上海一位白領(lǐng)因好心捎了一位自稱(chēng)胃痛的路人，結(jié)果遭遇“倒鉤”——運(yùn)管部門(mén)釣魚(yú)執(zhí)法，車(chē)主被扣車(chē)罰款一萬(wàn)。事件引發(fā)強(qiáng)烈反響，上海的報(bào)紙、電視臺(tái)、電臺(tái)都介入報(bào)道，網(wǎng)絡(luò)輿論幾乎一邊倒地批評(píng)這樣的執(zhí)法手段。9月16日晚，閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)劉建強(qiáng)走進(jìn)上海本地電視臺(tái)的新聞節(jié)目，對(duì)主持人提出的幾點(diǎn)質(zhì)疑均以“不清楚”、“不能透露”、“這是工作秘密”作答，大多網(wǎng)友對(duì)此表示不滿，并稱(chēng)此事仍然疑點(diǎn)重重。對(duì)“釣魚(yú)式執(zhí)法”各個(gè)媒體批評(píng)如潮，新華社、人民日?qǐng)?bào)都有評(píng)論。善良會(huì)被騙?知名作家韓寒在博客中寫(xiě)道，在這個(gè)社會(huì)上，如果你生病了或者家里有急事需要搭車(chē)，有人愿意讓你上車(chē)是很罕見(jiàn)的，這樣的人是珍稀的物種，是單純的好人。10月21日中午，黃河科技學(xué)院多名大學(xué)生自發(fā)來(lái)到鄭州綠城廣場(chǎng)，用時(shí)下流行的“快閃”方式表達(dá)對(duì)18歲河南商丘籍青年孫中界在滬遭遇“釣魚(yú)”式執(zhí)法斷指證清白一事的關(guān)注。他們希望通過(guò)這樣的方式呼吁媒體和公眾關(guān)注這類(lèi)“請(qǐng)君入甕”式的執(zhí)法行為。

釣魚(yú)執(zhí)法，英美叫執(zhí)法圈套(entrapment)，這是英美法系的專(zhuān)門(mén)概念，它和正當(dāng)防衛(wèi)等一樣，都是當(dāng)事人無(wú)罪免責(zé)的理由。從法理上分析，當(dāng)事人原本沒(méi)有違法意圖，在執(zhí)法人員的引誘之下，才從事了違法活動(dòng)，國(guó)家當(dāng)然不應(yīng)該懲罰這種行為。世界各國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)也都使用類(lèi)似手段，比如警察扮演癮君子向毒販購(gòu)買(mǎi)毒品。但“誘捕”有著嚴(yán)格的控制要求，誘捕對(duì)象是犯罪嫌疑人、已經(jīng)掌握其部分證據(jù)、誘捕時(shí)的事實(shí)不作為犯罪證據(jù)。也就是說(shuō)，所設(shè)之套本身不能成為違法犯罪的證據(jù)。大陸法系國(guó)家對(duì)此也有嚴(yán)格限制，日本法律禁止執(zhí)法者為了取證，誘惑當(dāng)事人產(chǎn)生違法意圖，因?yàn)檫@是國(guó)家公權(quán)侵犯了當(dāng)事人的人格自律權(quán)。［1］湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法(2008)中明確規(guī)定禁止釣魚(yú)執(zhí)法，同時(shí)還規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)布信息、提醒、指導(dǎo)等方式，預(yù)防執(zhí)法中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題。嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)采取利用、欺詐等不正當(dāng)?shù)姆绞剑率蛊渌诉`法。［2］

釣魚(yú)執(zhí)法損害政府的權(quán)威和公信力，損害法律的尊嚴(yán)，引起社會(huì)強(qiáng)烈反響，造成極其惡劣影響，對(duì)和諧社會(huì)的建設(shè)帶來(lái)不和諧因素。因此，基于行政倫理視角對(duì)“釣魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象的研究有利于在今后的行政執(zhí)法中避免類(lèi)似事件的發(fā)生，為和諧社會(huì)背景下的服務(wù)型政府構(gòu)建添磚加瓦。

二、“釣魚(yú)執(zhí)法”事件的行政倫理維度分析

上海市“釣魚(yú)執(zhí)法”事件本身所反映出的就是行政執(zhí)法者的道德理念、執(zhí)法目的和手段以及自由裁量使用等諸多方面的問(wèn)題。因此，基于行政倫理維度的視角，“釣魚(yú)執(zhí)法”事件中主要映射出以下方面的問(wèn)題。

(一)行政執(zhí)法的道德缺失

1.執(zhí)法者道德意識(shí)的缺失。由于缺乏對(duì)行政執(zhí)法人員道德素質(zhì)的教育和培養(yǎng)，從而導(dǎo)致了執(zhí)法者在行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)道德倫理意識(shí)的缺失。通常情況下，執(zhí)法者在行政執(zhí)法過(guò)程中的個(gè)人利益意識(shí)膨脹、見(jiàn)利忘義、以權(quán)謀私等官僚化傾向，都是缺乏道德意識(shí)的表現(xiàn)。在“釣魚(yú)執(zhí)法”事件中，執(zhí)法人員采用全套、陷阱、誘騙上鉤的方式進(jìn)行行政執(zhí)法，內(nèi)心缺乏公平、公正的理念，輕視倫理道德對(duì)執(zhí)法人員行為的制約，必將導(dǎo)致行政執(zhí)法的權(quán)威性和公信力下降。

2.行政執(zhí)法的價(jià)值取向缺失。20世紀(jì)70年代的新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平作為公共行政所追求的目標(biāo)，建議以顧客為中心的行政管理，以及非官僚制、民主決策和行政過(guò)程的分權(quán)，目的是為了更有效、人道化的提供公共服務(wù)。［3］然而，現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不久、貪贓枉法等惡習(xí)嚴(yán)重阻滯了國(guó)家法治化道路的建設(shè)，正如“釣魚(yú)執(zhí)法”案中所凸顯的問(wèn)題一樣，其本質(zhì)就是執(zhí)法者倫理價(jià)值取向的缺失，這些弊端將影響到法治型服務(wù)型政府的構(gòu)建。

3.行政執(zhí)法者道德行為的缺失。行政執(zhí)法者道德意識(shí)的缺失必將導(dǎo)致道德行為的缺失，常見(jiàn)的現(xiàn)象有:(1)執(zhí)法不公，即違背法律公平、公正的目的，利用權(quán)力胡作非為;(2)執(zhí)法腐敗，即以權(quán)謀私，以犧牲公共利益來(lái)滿足個(gè)人的利益，利用權(quán)力進(jìn)行“尋租”，滋生了腐敗;(3)地方保護(hù)主義嚴(yán)重，即在行政執(zhí)法過(guò)程中，一些地方政府不顧全大局，只以本地區(qū)目前的利益為落腳點(diǎn)，不惜損害國(guó)家和公民的利益，嚴(yán)重威懾到了行政執(zhí)法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。［4］

(二)行政執(zhí)法的手段不當(dāng)

1.執(zhí)法手段缺乏公正性。行政執(zhí)法手段的運(yùn)用直接影響到行政相對(duì)人的利益，行政執(zhí)法手段的運(yùn)用必須貫徹公正原則，體現(xiàn)人人平等，保證公民的合法權(quán)益不受損害?！搬烎~(yú)執(zhí)法”過(guò)程中，行政主體是在肆意引誘當(dāng)事人違法，而當(dāng)事人本身可能并無(wú)違法意圖和動(dòng)機(jī)，因此，事件中所反映出的問(wèn)題也是行政執(zhí)法人員未按照法律規(guī)定辦事，沒(méi)有賦予當(dāng)事人公正的待遇，顧及到其正當(dāng)利益。

2.執(zhí)法手段缺乏合法性。行政主體在運(yùn)用行政執(zhí)法手段時(shí)，必須遵循法定的原則，不得輕易逾越法律界限，在行政執(zhí)法的過(guò)程中要突出法律的最高權(quán)威性和強(qiáng)制力?！搬烎~(yú)執(zhí)法”案中，行政執(zhí)法主體未能?chē)?yán)格遵守法定的程序和原則進(jìn)行執(zhí)法，而是以以權(quán)代法、以權(quán)壓人等違法手段執(zhí)行公務(wù)。這勢(shì)必會(huì)造成行政相對(duì)人的利益受到威脅，玷污了行政執(zhí)法者在公民群體中的執(zhí)法形象，影響執(zhí)法的效果。

3.執(zhí)法手段缺乏公開(kāi)性。行政執(zhí)法手段的公開(kāi)性是執(zhí)法手段公正性的保障，公開(kāi)性也是尊重行政相對(duì)人權(quán)利的體現(xiàn)。公開(kāi)性通常包括以下三方面內(nèi)容:(1)運(yùn)用執(zhí)法手段的標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi);(2)執(zhí)法手段的行使程序和手續(xù)公開(kāi);(3)涉及相對(duì)人重大利益的執(zhí)法手段也應(yīng)公開(kāi)。通過(guò)案例可以看出，“釣魚(yú)執(zhí)法”實(shí)質(zhì)上屬于隱蔽執(zhí)法，即在信息不公開(kāi)、不對(duì)稱(chēng)的情況下進(jìn)行的，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法效果出現(xiàn)“逆向選擇”的后果，會(huì)在一定程度上阻礙公共政策的執(zhí)行效果。［5］

(三)行政自由裁量權(quán)的濫用

行政自由裁量權(quán)由于其自身特質(zhì)，是一把“雙刃劍”，既可能被正當(dāng)行使，也有可能造成使用不當(dāng)甚至濫用，因而行政裁量權(quán)的行使收到多種因素的制約，存在著濫用的可能性。

1.行政權(quán)力行使不當(dāng)。美國(guó)行政法學(xué)家施瓦茨認(rèn)為:“無(wú)限自由裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治，它比其他人為的統(tǒng)治手段對(duì)自由更具有破壞性?！保?］因此要發(fā)揮行政自由裁量權(quán)的正當(dāng)意義，不超越法律規(guī)定的限度和范圍，使行政裁量權(quán)的發(fā)揮以國(guó)家和人民的利益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！搬烎~(yú)執(zhí)法事件”中，行政執(zhí)法者在使用行政裁量權(quán)的過(guò)程中，為充分體現(xiàn)行政裁量的根本作用，未能?chē)?yán)格遵照各項(xiàng)法律法規(guī)辦事，以個(gè)人主觀意志執(zhí)行行政裁量權(quán)，危及到了全社會(huì)的利益。

2.行政行為有失公平。公平作為行政裁量的基本價(jià)值目標(biāo)，要求行政裁量體現(xiàn)公正的結(jié)果，盡可能滿足社會(huì)主體的公平要求，恰當(dāng)分配行政法上的權(quán)利和義務(wù)，兼顧個(gè)人、集體、國(guó)家等不同主體的利益主張，平衡與之相關(guān)的矛盾沖突，促進(jìn)良好行政效果的實(shí)現(xiàn)。倘若行政過(guò)程中行政裁量權(quán)的使用有失公平，就會(huì)在行政相對(duì)人內(nèi)心留下“疤痕”，使其對(duì)法律出現(xiàn)抵觸、排斥、敵視或無(wú)所顧忌。“釣魚(yú)執(zhí)法”事件發(fā)生過(guò)后，社會(huì)輿論和大眾媒體的反應(yīng)，正是體現(xiàn)出他們對(duì)行政執(zhí)法者行政裁量權(quán)行使公平性的抗議，影響行政相對(duì)人對(duì)依法行政的自信。

3.行政行為有失公正。行政自由裁量權(quán)是一種公權(quán)力，是相對(duì)于私人的、個(gè)別特殊的、局布的私權(quán)而言的，公權(quán)力代表廣大公眾的利益，與社會(huì)和政府有關(guān)，而私權(quán)利只是代表個(gè)體的利益。行政權(quán)力主體在行使自由裁量權(quán)的過(guò)程中，必須使個(gè)人的權(quán)利滿足全體公共權(quán)力所有者的利益，公正地對(duì)待國(guó)家和公民賦予的權(quán)利，不濫用行政裁量權(quán)進(jìn)行個(gè)人“尋租”行為，以維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)。

三、“釣魚(yú)執(zhí)法”事件引發(fā)的啟示

忽視行政執(zhí)法的倫理維度，必然造成行政執(zhí)法的道德缺失。我國(guó)目前行政執(zhí)法過(guò)程中存在的很多問(wèn)題都是由道德缺失所引發(fā)的。因此，通過(guò)對(duì)上文“釣魚(yú)執(zhí)法”案的行政倫理學(xué)角度的分析，必將給當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變以及構(gòu)建服務(wù)型政府等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題帶來(lái)深刻的反思和中肯的建議。

(一)完善法律道德教育，提升執(zhí)法人員素養(yǎng)

當(dāng)前提高行政執(zhí)法者的倫理道德素養(yǎng)，是構(gòu)建道德化政府的先決條件。由釣魚(yú)執(zhí)法事件中可以看出，在執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)下，“釣魚(yú)執(zhí)法”中個(gè)別執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員受利益驅(qū)動(dòng)，用盡手段引誘守法公民“違法”。杜絕釣魚(yú)執(zhí)法需要加強(qiáng)干部教育，進(jìn)一步樹(shù)立依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的意識(shí);同時(shí)加強(qiáng)糾正處理和隊(duì)伍整頓，對(duì)違法執(zhí)法的人員追究責(zé)任，嚴(yán)肅處理，起到舉一反三、警戒震懾的作用，防止類(lèi)似事件再次發(fā)生。［7］

(二)完善相關(guān)立法制度，健全相應(yīng)行政法規(guī)

由于道德本身具有非強(qiáng)制性，因此行政倫理道德建設(shè)的順利實(shí)行，就必須依靠法律強(qiáng)制力來(lái)作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾。出現(xiàn)“釣魚(yú)執(zhí)法”事件，并不是偶然現(xiàn)象，而是從深層次反映出了現(xiàn)行一些法規(guī)操作性差，相關(guān)行政執(zhí)法無(wú)所適從，關(guān)于“黑車(chē)”、“拼車(chē)”、“互搭順風(fēng)車(chē)”等問(wèn)題的界定，目前并不十分明晰。2008年10月1日施行的《湖南省行政程序規(guī)定》對(duì)此有專(zhuān)門(mén)規(guī)定:行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在調(diào)查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于2人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示行政執(zhí)法證件，在調(diào)查記錄中予以記載。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員不出示行政執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查和提供證據(jù);第70條又規(guī)定，“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段取得的”證據(jù)材料，不得作為行政執(zhí)法決定的依據(jù)。若將以上規(guī)定應(yīng)用于上海這起“釣魚(yú)式執(zhí)法”事件，其行政處罰顯然不成立，所以完善相關(guān)立法制度，健全相應(yīng)行政法規(guī)勢(shì)在必行。

(三)完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，全面提升執(zhí)法質(zhì)量

在對(duì)釣魚(yú)執(zhí)法的補(bǔ)救措施中，浦東、閔行兩區(qū)均表示接受社會(huì)監(jiān)督，深刻吸取教訓(xùn)，開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)，其中浦東新區(qū)還對(duì)20日草率出臺(tái)調(diào)查結(jié)論向社會(huì)公眾致歉。這些補(bǔ)救措施都充分體現(xiàn)出了當(dāng)代政府的職能從根本上要由“統(tǒng)治”變?yōu)椤胺?wù)”，在行政倫理的驅(qū)使下，保障全體社會(huì)成員的利益，維護(hù)政府的公共正義的形象，同時(shí)也都是政府加強(qiáng)行政監(jiān)督機(jī)制的良好開(kāi)端。但是由于現(xiàn)實(shí)阻力影響，完善監(jiān)督機(jī)制非一日之功，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督要同時(shí)并重。執(zhí)法部門(mén)進(jìn)一步提高依法行政、文明執(zhí)法能力，同時(shí)繼續(xù)依法整治非法營(yíng)運(yùn)行為;社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人也要通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等途徑對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行有效的監(jiān)督。［8］

(四)完善行政救濟(jì)制度，構(gòu)建和諧法治社會(huì)

正如上文中所述，行政執(zhí)法的裁量權(quán)行使不當(dāng)，會(huì)引起民眾對(duì)政府的不滿，對(duì)法律的抵觸等一系列消極情緒的出現(xiàn)。正如釣魚(yú)執(zhí)法中當(dāng)事人斷指以示清白這一行為來(lái)看，一方面體現(xiàn)出了我國(guó)當(dāng)前行政倫理建設(shè)的弊端，同時(shí)也表明我國(guó)法律規(guī)范中，行政救濟(jì)制度的缺失。行政救濟(jì)制度中規(guī)定，行政相對(duì)方不服行政主體做出的行政行為，依法向做出該行政行為的行政主體或其上級(jí)機(jī)關(guān)，或法律、法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng);要杜絕類(lèi)似事件的發(fā)生，要完善行政復(fù)議程序、行政賠償程序和行政監(jiān)督檢查程序，構(gòu)建和諧法治社會(huì)。［9］

［1］湖南省行政程序規(guī)定.2008.

［2］熊文釗.現(xiàn)代行政法原理［M］.北京:法律出版社，2000.

［3］任中杰.行政法與行政訴訟法［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.

［6］王名揚(yáng).美國(guó)行政法(上)［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2000.

［7］楊解君，肖澤晟.行政法學(xué)［M］.北京:法律出版社，2000.

［8］袁曙宏，方世榮，黎軍.行政法律關(guān)系研究［M］.北京:中國(guó)法制出版社，1999.

［9］懷德主編.行政法與行政訴訟法［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2000.

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A

1004－3160(2011)06－0126－03

2011－09－06

王達(dá)，男，湖南岳陽(yáng)人，湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士，主要研究方向:行政管理理論與實(shí)踐、行政區(qū)劃。

責(zé)任編輯:孟毅輝