廖一波,壽 鹿,曾江寧,3,徐曉群

(1.國家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012;2.國家海洋局海洋生態(tài)系統(tǒng)與生物地球化學重點實驗室 杭州 310012;3.國家海島開發(fā)與管理研究中心 杭州 310012)

我國海洋生態(tài)補償?shù)难芯楷F(xiàn)狀與展望

廖一波1,2,壽 鹿1,2,曾江寧1,2,3,徐曉群1,2

(1.國家海洋局第二海洋研究所 杭州 310012;2.國家海洋局海洋生態(tài)系統(tǒng)與生物地球化學重點實驗室 杭州 310012;3.國家海島開發(fā)與管理研究中心 杭州 310012)

文章對近年來國內(nèi)外生態(tài)補償?shù)母拍顑?nèi)涵做了梳理和評析,并針對目前我國海洋生態(tài)補償?shù)囊恍┕ぷ骰A和所面臨的實際問題,在詳細闡釋補償依據(jù)、補償主體、補償客體、補償標準和補償方式等5大核心要素的基礎上,提出了建立和完善海洋生態(tài)補償機制方面的幾點展望,旨在為我國海洋生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐提供參考。

生態(tài)補償;海洋生態(tài)系統(tǒng);生態(tài)系統(tǒng)服務功能;海洋資源環(huán)境

生態(tài)補償機制是調(diào)整損害與保護生態(tài)環(huán)境的主體間利益關系的一種制度安排,它是保護生態(tài)環(huán)境的有效激勵機制[1]。建立海洋生態(tài)補償機制,不僅能夠合理保護和利用海洋資源,實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,而且是全面落實科學發(fā)展觀、加快構建社會主義和諧社會的重要舉措。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的外部性和公共性的特性,難以通過傳統(tǒng)的市場實現(xiàn)其巨大的經(jīng)濟價值。如何使海洋資源環(huán)境及其所提供的生態(tài)服務的外部性內(nèi)部化,部分或全部地實現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)價值,實現(xiàn)海洋生態(tài)補償?shù)墓叫栽瓌t,從而促進海洋資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,已成為當前亟待解決的問題。因此,建立和完善有效的海洋生態(tài)補償機制已成為我國海洋生態(tài)資源環(huán)境保護的迫切需要。

1 海洋生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵及機制建立的必然性

1.1 海洋生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補償源于1976年德國實施的Engriffsregelung政策,1986年美國開始實施濕地保護No-net-loss政策也體現(xiàn)了生態(tài)補償原則[2]。目前,國際上使用較廣泛的生態(tài)/環(huán)境服務付費(payment for ecological/environmental services,PES)等與我國生態(tài)補償含義接近,通過對提供生態(tài)/環(huán)境服務的土地使用者支付費用,可以激勵保護生態(tài)環(huán)境的行為[3]。盡管目前已有一些針對生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`探索,但尚沒有關于生態(tài)補償?shù)妮^為公認的定義。

呂忠梅[4]從生態(tài)學狹義角度認為“生態(tài)補償是指對由人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱”。中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會從管理學角度認為:生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的,以經(jīng)濟手段為主,調(diào)節(jié)相關者利益關系的制度安排。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境,促進人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本,運用政府和市場手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度[5]。

王淼和段志霞[6]提出海洋生態(tài)補償是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中,對海洋資源的所有權人或為海洋生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應的費用,其目的是支持與鼓勵保護海洋生態(tài)環(huán)境的行為,而不是一味地向海洋索取經(jīng)濟利益。因此,所謂海洋生態(tài)補償,即指以保護海洋資源環(huán)境,可持續(xù)利用海洋生態(tài)系統(tǒng)服務為目的,以市場和政策手段調(diào)節(jié)海洋生態(tài)資源環(huán)境保護的利益相關者之間利益關系的制度安排。

1.2 海洋生態(tài)補償機制建立的必然性

目前,我國海洋生態(tài)補償機制建立面臨的問題有:環(huán)境管理體制不健全,管理體系條塊分割,生態(tài)保護和補償難以形成明確的責任機制;市場機制不健全,利用市場機制開展生態(tài)補償?shù)哪芰ι胁怀墒?需要進一步強化政府在生態(tài)補償中的主導作用;缺乏科學的核算方法體系;公眾對生態(tài)補償?shù)膮⑴c程度不夠,生態(tài)補償難以真正體現(xiàn)群眾的利益;生態(tài)補償政策缺乏長期有效的政策支持等[7]。

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本,綜合運用行政和市場手段,調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經(jīng)濟政策。有效的生態(tài)補償機制,是遏制生態(tài)環(huán)境惡化,控制資源浪費,建立生態(tài)公平,促進人與自然和諧的重要措施[8]。海洋是地球生物圈中最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一,蘊藏著豐富的海洋資源,是支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。陳仲新和張新時[9]認為我國海洋生態(tài)系統(tǒng)效益價值為21 736.02億元/a,占我國生態(tài)系統(tǒng)效益總價值的27.9%。2008年全國海洋生產(chǎn)總值達29 662億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.87%[10]。

海洋對社會經(jīng)濟發(fā)展的支撐能力不容置疑。然而,日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題,如,近海污染加重、漁業(yè)資源退化衰竭和海洋環(huán)境災害頻繁等,不斷削弱這種支撐能力,即超出了海域的承載力。如,2010年4月20日,深水鉆井平臺爆炸引發(fā)墨西哥灣原油泄漏可能造成空前的經(jīng)濟損失以及生態(tài)災難,促進美國國會審議一項法案,準備大幅提高原油泄漏賠償上限。因此,利用生態(tài)系統(tǒng)方法管理海洋并在此基礎上實施海洋生態(tài)補償十分必要。

2 我國海洋生態(tài)補償?shù)墓ぷ骰A

2.1 海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值評估

自從1997年Costanza衡量了全球生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值[11]以來,生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值論不斷發(fā)展和完善,為以生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值來確定生態(tài)補償標準提供了重要依據(jù)。該理論可以引申出3種確定生態(tài)補償?shù)臉藴?①生態(tài)系統(tǒng)服務提供者所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務的價值;②生態(tài)系統(tǒng)服務享受者所享受的生態(tài)系統(tǒng)服務的價值;③生態(tài)環(huán)境破壞者破壞的生態(tài)環(huán)境的價值[12]。然而,我國對海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能與價值評估的研究在理論上和方法上與陸地生態(tài)系統(tǒng)有較大差距,因此,需要建立海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能與價值評估的理論體系,以及在海洋生態(tài)補償中的應用研究[13]。

2.2 海洋功能區(qū)劃與海洋生態(tài)補償

海洋功能區(qū)劃是我國海洋管理部門在20世紀80年代末期提出并組織開展的一項海洋管理的基礎性工作,其目的在于加強海洋綜合管理,協(xié)調(diào)解決海洋開發(fā)利用和環(huán)境保護工作中出現(xiàn)的問題,促進海洋經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展[14]?！度珖Ｑ蠊δ軈^(qū)劃》明確規(guī)定,沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)該《區(qū)劃》確定的目標,制訂重點海域使用調(diào)整計劃,明確不符合海洋功能區(qū)劃的海域使用項目停工、拆除、遷址或關閉的時間表,并提出恢復項目所在海域環(huán)境的整治措施。沿?？h級以上人民政府海洋行政主管部門及其所屬的中國海監(jiān)機構要加大執(zhí)法力度,整頓和規(guī)范海域使用管理秩序。對不按海洋功能區(qū)劃批準使用海域的,批準文件無效,收回海域使用權;對海洋生態(tài)環(huán)境造成破壞的,要采取補救措施,限期進行整治和恢復。地方性海洋功能區(qū)劃也對海洋生態(tài)補償做出了不同程度的要求,如《寧波市海洋功能區(qū)劃》第二十六條明確規(guī)定,開發(fā)利用海島及周圍海域的資源,應當依據(jù)海洋功能區(qū)劃,并采取嚴格的生態(tài)保護措施,不得造成海島地形、岸灘、植被及海洋生態(tài)環(huán)境的破壞。對達不到海洋功能區(qū)劃規(guī)定的海洋生態(tài)環(huán)境保護要求和海水水質(zhì)保護標準要求的,要采取補救措施,限期進行整治和恢復,實行資源環(huán)境損害的生態(tài)補償機制。因此,我國的海洋功能區(qū)劃是建立和完善海洋生態(tài)補償?shù)挠辛ΡＵ稀?/p>

2.3 海洋生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

盡管我國海洋生態(tài)補償?shù)奶岢鰰r間較短,但許多工作也體現(xiàn)了生態(tài)補償?shù)脑瓌t。早在20世紀80年代,我國就開始了人工增殖漁業(yè)資源措施,先后在渤海、黃海等海域?qū)嵤┝酥袊鴮ξr的生產(chǎn)性增殖放流,取得了一定的經(jīng)濟和生態(tài)效益。21世紀初,國家撥出專項資金支持海洋漁業(yè)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工程,實施漁船報廢制度,對漁民予以補助,并對我國退出海洋捕撈漁民的補貼標準和資金使用做了詳細規(guī)定。為改善海洋生態(tài)環(huán)境,2001年我國開始實施了《渤海碧海行動計劃》,旨在促進渤海近岸海域海洋環(huán)境質(zhì)量的改善,努力實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)[6]。2010年4月26日,《生態(tài)補償條例》起草工作啟動暨起草領導小組、工作小組和專家咨詢委員會成立會議在國家發(fā)展和改革委員會召開。會議一致認為,在全國上下認真貫徹落實科學發(fā)展觀,推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結構調(diào)整,加快建設生態(tài)文明的大背景下,起草《生態(tài)補償條例》非常必要、及時,意義深遠。

為了修復和改善海洋生態(tài)環(huán)境,增殖和優(yōu)化漁業(yè)資源,21世紀以來,我國沿海各省紛紛投資建設人工魚礁,對漁業(yè)生境進行補償。2001年,廣東省在全國率先以“人大”決議的形式確定投資8億元在沿海建設100座人工魚礁,并在珠海東澳和陽江雙山兩個礁區(qū)進行試點投放,拉開了21世紀我國大陸人工魚礁建設的序幕。山東省決定建設六大人工魚礁項目,由省財政年支持資金1 500萬元。浙江省規(guī)劃2003—2020年在全省沿岸島礁附近建設人工魚礁群15～18座,每座魚礁群設置單位魚礁20個,總投資4.5億元。然而,海洋生態(tài)補償?shù)膶嵺`較有限,多發(fā)生在漁業(yè)資源管理領域,在其他海洋資源管理領域較少[15]。

3 海洋生態(tài)補償機制的探討

建立海洋生態(tài)補償機制需要科學的理論方法支持,海洋生態(tài)補償?shù)睦碚摲椒w系主要解決補償主、客體的關系、補償標準和補償方式等問題,具體包括合理的政策范圍界定、相關責任機制界定、科學可行的標準確定方法和可行的補償途徑等。我國海洋生態(tài)補償機制仍處在初步研究階段,因此,需要借鑒其他領域的生態(tài)補償研究成果,如森林[1,16]和區(qū)域生態(tài)補償[17]等。

3.1 補償依據(jù)

《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定:國家實行海域有償使用制度。單位和個人使用海域,應當按照國務院的規(guī)定繳納海域使用金。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》規(guī)定:造成海洋環(huán)境污染損害的責任者,應當排除危害,并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失,造成海洋環(huán)境污染損害的,由第三者排除危害,并承擔賠償責任。對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t,建立生態(tài)補償機制”。這對建立海洋生態(tài)補償 (制度)無疑是極好的機遇。

國家海洋局《關于進一步加強海洋生態(tài)保護與建設工作的若干意見 (國海發(fā)〔2009〕14號)》明確提出,為落實國務院賦予海洋部門“承擔海洋生態(tài)損害的國家索賠”的新職責,國家海洋局將制定出臺《海洋生態(tài)損害補償賠償辦法》及相關標準,建立健全海洋與海岸工程生態(tài)補償、生態(tài)污損事故賠償?shù)群Ｑ蟓h(huán)境經(jīng)濟政策,條件成熟的沿海地區(qū)海洋部門要積極開展海洋生態(tài)損害補償賠償工作試點。

3.2 補償主體和客體

生態(tài)補償?shù)姆申P系主體是指有民事責任能力的自然人和法人,分為“生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w”和“生態(tài)補償?shù)氖芤嬷黧w”?！吧鷳B(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w”又有“給付主體”和“接受主體”之分。開發(fā)活動中利用資源、造成資源耗損、治理環(huán)境污染過程的直接受害者是補償?shù)慕邮苤黧w;生態(tài)建設過程中,直接創(chuàng)造社會效益和生態(tài)效益者也是生態(tài)補償?shù)慕邮苤黧w[18]。生態(tài)補償客體有兩大類:一是作為資產(chǎn)狀態(tài)的自然資源客體;二是作為有機狀態(tài)背景而存在的生態(tài)、環(huán)境系統(tǒng)——統(tǒng)稱為自然生態(tài)客體[5]。

3.3 補償標準

補償標準是海洋生態(tài)補償體制的核心問題,關系補償?shù)男Ч约把a償者的承受力。從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會提出的污染者付費可以看出,早期的生態(tài)補償是對于生態(tài)環(huán)境破壞者的懲罰性措施,后來提出的使用者或受益者付費是生態(tài)補償理論的發(fā)展[12]。目前我國對于海洋生態(tài)補償?shù)臉藴嗜源嬖诓煌^點。根據(jù)“庇古稅”理論,補償額應為私人成本與社會成本的差額,即邊際外部成本。從環(huán)境經(jīng)濟角度來說,當邊際外部成本等于邊際外部收益時,可實現(xiàn)環(huán)境效益的最大化。因此,理論上最佳補償額應以所提供的生態(tài)服務價值為補償標準[19]。對生態(tài)服務的提供者給予補貼,激勵這些提供者主動提供優(yōu)良服務,即在生態(tài)環(huán)境受到破壞之前給予補償是目前的主力思想。

海洋生態(tài)補償標準確定的方法有海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值法、市場理論法和半市場理論法等。首先,海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值法是基于生態(tài)系統(tǒng)服務功能本身的價值或者修正后的價值來確定生態(tài)補償標準的一種方法。這種方法主要運用市場價值法、機會成本法和生產(chǎn)成本法等方法估算出海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值,進一步確定海洋生態(tài)補償標準。然而,該方法存在一些不足之處,如按照該方法估算出來的生態(tài)服務功能的價值大大超出了人類社會生產(chǎn)的價值;很難辨別環(huán)境的破壞 (或保護)帶來了多少生態(tài)系統(tǒng)服務功能的減少 (或增加)。其次,市場理論法是把生態(tài)系統(tǒng)服務功能看做一種商品,圍繞商品建立一個市場,市場的買賣雙方分別是生態(tài)補償?shù)闹黧w和受體,由市場的供求關系來決定生態(tài)補償?shù)膬r格。該方法目前主要應用于水資源的生態(tài)補償和碳排放權交易等。另外,半市場理論方法以市場理論為基礎,分別對生態(tài)補償?shù)闹黧w和受體的單方面標準進行評估,找到其影響因素,最終確定生態(tài)補償?shù)臉藴?包括機會成本法、意愿調(diào)查法和微觀經(jīng)濟學模型法等[12]。

3.4 補償方式

生態(tài)補償?shù)难a償方式是指補償主體對補償受體提供生態(tài)補償所運用的手段、方法和過程。按照實施主體和運作機制的差異,生態(tài)補償可分為政府補償和市場補償兩大類型。

政府補償是指通過政府的財政轉(zhuǎn)移支持、政策支持等方式實施的補償機制,具體包括資金、實物、政策、經(jīng)濟合作、人才和技術等支持。政府可以利用公共財政政策或者設立基金等方式實施生態(tài)補償,也可以通過政策、經(jīng)濟合作、技術和法規(guī)等措施實施生態(tài)補償[20]。政府補償機制是目前生態(tài)補償?shù)闹饕问?也是被許多領域寄予厚望的補償方式,具有政策方向性強、目標明確和容易啟動等特點,但政府補償機制也存在其難以克服的局限性。

市場補償機制依托市場法則來規(guī)范市場行為,將生態(tài)服務功能或環(huán)境保護效益打包推入市場,通過市場交易的方式降低生態(tài)保護的成本,實現(xiàn)生態(tài)保護的價值。和政府補償機制相比,市場補償機制具有補償方式靈活、管理和運行成本較低、適用范圍廣泛等特點。但市場機制本身難以克服交易的盲目性、局部性和短期性[5]。

4 建議與展望

通過對我國生態(tài)補償?shù)难芯考皩嵺`的總結,筆者認為我國海洋生態(tài)補償還需從以下幾個方面加強研究。

4.1 加大政府支持力度

我國海洋所有權屬于國家,而且海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能是多方面的,其受益對象也各不相同。因此,政府手段仍是海洋生態(tài)補償?shù)闹饕胧?。但僅依靠政府的財政補償機制不能解決海洋生態(tài)補償長期性問題,要不斷完善海洋生態(tài)保護與建設資金投入長效機制,將海洋生態(tài)保護與建設支出納入預算。有關部門要積極探索海洋生態(tài)補償機制,引進市場機制吸納社會資金,按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則,調(diào)動集體和個人投資海洋生態(tài)保護的積極性,拓展海洋生態(tài)保護與建設的融資渠道。

4.2 規(guī)范海洋生態(tài)補償制度體系

海洋生態(tài)補償?shù)闹贫然呛Ｑ笊鷳B(tài)補償?shù)靡皂樌麑嵤┑闹匾Ｕ?是補償規(guī)范化和市場化的制度基礎。建立海洋生態(tài)補償制度的體系化,將海洋生態(tài)補償?shù)睦碚摶A應用在實施過程中,完善補償活動的政策體系,營造良好的補償運行機制和運行環(huán)境。

4.3 建立和完善補償機制的法律基礎

依法治國是我國的基本方略。因此,我國海洋生態(tài)補償走法制化道路,目的就是使生態(tài)補償?shù)闹黧w和受體之間的利益重新分配。公開、公平、公正的法制化是建立海洋生態(tài)補償長效機制的重要保障。因此,應建立起一套生態(tài)環(huán)境保護與自然資源利用相統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系,并建立專門區(qū)域性管理機構和專門的區(qū)域性補償和保護法律,避免區(qū)域內(nèi)相互轉(zhuǎn)移環(huán)境成本而加速環(huán)境的惡化,以此緩解各地方、部門、個人利益的沖突,消除行政區(qū)域分割導致的海洋生態(tài)資源的不合理使用。

4.4 增強群眾的海洋生態(tài)補償意識

海洋生態(tài)補償必須得到全社會的關心和支持,還應注重生態(tài)補償?shù)目破战逃痛蟊娦麄?提高群眾的生態(tài)補償意識,明確海洋生態(tài)補償?shù)恼?以及責、權、利分配機制,并對相關人員進行專業(yè)培訓,提高其保護海洋資源環(huán)境的效率和能力,使公眾積極主動參與到海洋環(huán)境保護和建設中去。

4.5 加強科學研究,完善生態(tài)補償理論基礎

實現(xiàn)海洋生態(tài)補償?shù)氖滓獥l件是要建立科學的海洋生態(tài)系統(tǒng)評估體系,為海洋生態(tài)補償提供科學的補償標準和方式。具體而言,應加強海洋生態(tài)資源價值的數(shù)量化技術研究,建立評估機制和評估機構,為生態(tài)補償提供數(shù)量化的技術保障。另外,需建立海洋生態(tài)資源存量的調(diào)查和統(tǒng)計制度,掌握區(qū)域海洋生態(tài)資源存量的歷史變遷和現(xiàn)狀變化,并確定海洋生態(tài)資源存量的合理值,為生態(tài)補償制度的實施提供科學依據(jù)。

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