李 鋒

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

我國(guó)無(wú)居民海島有償使用制度研究

李 鋒

(國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

文章以無(wú)居民海島為研究對(duì)象,將自然資源有償使用機(jī)制引入無(wú)居民海島管理領(lǐng)域,介紹了無(wú)居民海島有償使用制度的內(nèi)涵和特點(diǎn),闡述了構(gòu)建無(wú)居民海島有償使用制度的必要性和可行性,分析了我國(guó)無(wú)居民海島有償使用制度的主要內(nèi)容,為我國(guó)無(wú)居民海島的管理實(shí)踐提供參考。

無(wú)居民海島;有償使用;海島管理

我國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó),島嶼眾多,島嶼及其鄰近海域的自然資源豐富,具有十分重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和國(guó)防權(quán)益價(jià)值,是我國(guó)領(lǐng)土的重要組成部分[1]。在我國(guó)300萬(wàn)km2的管轄海域中,面積大于500 m2的海島有6 900多個(gè) (不含海南島本島和臺(tái)灣、香港、澳門所屬海島),其中絕大多數(shù)是無(wú)居民海島[2]。為了保護(hù)海島及其周邊海域的生態(tài)系統(tǒng),合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源,維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,2009年12月26日,第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》 (以下簡(jiǎn)稱《海島保護(hù)法》)并于2010年3月1日正式實(shí)施,這是我國(guó)第一部關(guān)于海島保護(hù)與管理的綜合性法律。無(wú)居民海島有償使用作為《海島保護(hù)法》確立的重要制度之一,首次被以法律的形式確立;2010年6月13日財(cái)政部和國(guó)家海洋局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法〉的通知》,進(jìn)一步明確了我國(guó)的無(wú)居民海島有償使用制度,并成為我國(guó)無(wú)居民海島管理的核心。

1 我國(guó)無(wú)居民海島有償使用制度的內(nèi)涵和特點(diǎn)

《海島保護(hù)法》第四條、第三十一條有關(guān)無(wú)居民海島權(quán)屬及有償使用制度的闡述,即“無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無(wú)居民海島所有權(quán)”、“經(jīng)批準(zhǔn)對(duì)開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的,應(yīng)當(dāng)依法繳納使用金”。我們可以概括地說(shuō)明無(wú)居民海島有償使用制度是指在保證無(wú)居民海島國(guó)家所有的基礎(chǔ)上,根據(jù)無(wú)居民海島所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則,國(guó)家與無(wú)居民海島使用單位和個(gè)人之間依法建立一種租賃關(guān)系,無(wú)居民海島使用者在使用期內(nèi),對(duì)指定的無(wú)居民海島按年度逐年繳納或按規(guī)定一次性繳納使用金,國(guó)家通過(guò)宏觀調(diào)控,保證無(wú)居民海島使用權(quán)作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)的一種新型無(wú)居民海島管理制度[3]。通過(guò)進(jìn)一步分析,可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)無(wú)居民海島有償使用制度具有4個(gè)方面的特點(diǎn):一是所有者和使用者行為的合法性;二是使用者獲取海域使用權(quán)的有償性;三是使用權(quán)使用的有期性;四是使用權(quán)流動(dòng)的市場(chǎng)性。

2 實(shí)行無(wú)居民海島有償使用制度的必要性

2.1 落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,集約利用資源的必然要求

改革開(kāi)放以來(lái),經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展,我國(guó)迫切需要將“高投入、高消耗、高排放、難循環(huán)、低效率”的粗放型增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮?jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”的集約型增長(zhǎng)模式。

無(wú)居民海島作為我國(guó)重要的資源,應(yīng)遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求,對(duì)其資源進(jìn)行集約利用,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)行無(wú)居民海島有償使用制度,可以促使無(wú)居民海島使用者考慮無(wú)居民海島作為重要生產(chǎn)要素的投入,避免盲目粗放開(kāi)發(fā),有效遏制因無(wú)償使用引發(fā)的開(kāi)發(fā)無(wú)度、利用無(wú)序的混亂狀況,也有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有無(wú)居民海島資源的合理配置和最佳利用。

2.2 體現(xiàn)無(wú)居民海島國(guó)有資源性資產(chǎn)性質(zhì)的需要

國(guó)家是無(wú)居民海島的所有者,依法擁有無(wú)居民海島這一資源性資產(chǎn)。但長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)家并沒(méi)有真正行使作為無(wú)居民海島所有者的權(quán)力。造成這種情況的原因是由于過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沒(méi)有明確自然資源的產(chǎn)權(quán)屬性,而轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后,國(guó)家、集體和個(gè)人都對(duì)無(wú)居民海島資源進(jìn)行開(kāi)發(fā),國(guó)家仍然沒(méi)有及時(shí)地將產(chǎn)權(quán)明確,中央與地方之間、與各種專業(yè)管理部門以及各類企業(yè)單位之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系缺乏明確的界定,造成不少沿海地區(qū)的無(wú)居民海島資源遭到掠奪性的開(kāi)發(fā),國(guó)有資源性資產(chǎn)大量流失。目前,許多無(wú)居民海島的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者是無(wú)償或付費(fèi)極低的使用資源,使國(guó)家利益受到巨大損失。國(guó)家只有將無(wú)居民海島既作為自然資源管理,又作為國(guó)有資產(chǎn)管理,通過(guò)實(shí)行有償使用制度,建立一種自然資源更新的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,才能促進(jìn)無(wú)居民海島資源的集約化利用,實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源性資產(chǎn)的保值和增值。

2.3 完善無(wú)居民海島使用管理制度的需要

目前,我國(guó)在海島使用管理的制度上面臨一些突出難題亟待解決:①無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)秩序混亂,擅自開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象突出,一定程度造成資源初次分配的不公平性;②作為國(guó)有資源性資產(chǎn)的無(wú)居民海島,無(wú)償或低償使用現(xiàn)象嚴(yán)重,造成國(guó)有資源性資產(chǎn)大量流失;③無(wú)居民海島有償利用的政策法規(guī)不健全,無(wú)法滿足地方無(wú)居民海島有償使用管理的需要,造成無(wú)居民海島有償管理滯后、混亂;④無(wú)居民海島大多遠(yuǎn)離大陸,管理難度較大,而海島管理工作又沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持,致使很多無(wú)居民海島處于“無(wú)人管、無(wú)法管”的狀態(tài),造成海島資源生態(tài)破壞,甚至威脅國(guó)家安全和國(guó)防權(quán)益。

因此,亟須建立無(wú)居民海島有償使用管理的規(guī)章制度,規(guī)范無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用行為、資源初次分配和有償使用管理,同時(shí)通過(guò)征收無(wú)居民海島使用金,促使無(wú)居民海島使用者考慮無(wú)居民海島作為重要生產(chǎn)要素的投入,避免盲目圈占無(wú)居民海島,有效遏制因無(wú)居民海島無(wú)償使用引發(fā)的開(kāi)發(fā)無(wú)度、利用無(wú)序的混亂狀況,也有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有無(wú)居民海島資源的合理配置和最佳利用。此外,國(guó)家在進(jìn)行保護(hù)海洋資源與生態(tài)環(huán)境、維護(hù)海洋權(quán)益及海洋減災(zāi)防災(zāi)中,需投入大量資金。通過(guò)建立無(wú)居民海島有償使用制度,征收無(wú)居民海島使用金,專項(xiàng)用于海島的保護(hù)、管理和生態(tài)修復(fù),以島養(yǎng)島,保障海島的可持續(xù)利用,促進(jìn)海島地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 實(shí)行無(wú)居民海島有償使用制度的可行性

3.1 擁有充分的法律依據(jù)

《憲法》第九條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。無(wú)居民海島是特殊的自然資源,應(yīng)當(dāng)屬于《憲法》中未予明確點(diǎn)出的資源類型,包括在“等自然資源”中,屬于國(guó)家所有。

《物權(quán)法》規(guī)定:國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度。目前,土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋等自然資源已經(jīng)實(shí)行有償使用制度,無(wú)居民海島實(shí)行有償使用,與上述資源實(shí)行有償使用制度一樣,是貫徹國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度的重要舉措。

《海島保護(hù)法》第三十一條明確規(guī)定:經(jīng)批準(zhǔn)對(duì)開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的,應(yīng)當(dāng)依法繳納使用金。說(shuō)明開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島經(jīng)依法批準(zhǔn)后,開(kāi)發(fā)利用者取得了無(wú)居民海島使用的權(quán)利,同時(shí)也要依據(jù)本法的規(guī)定繳納無(wú)居民海島使用金。

所以,從法學(xué)角度看,國(guó)家作為無(wú)居民海島所有權(quán)人,應(yīng)享有無(wú)居民海島收益權(quán),使用者必須按照規(guī)定向國(guó)家交付一定的無(wú)居民海島使用金作為使用海域資源的代價(jià)。無(wú)居民海島為國(guó)家所有,是公民的共同財(cái)富,任何單位和個(gè)人開(kāi)發(fā)利用它,都應(yīng)繳納一定的海域使用金,對(duì)國(guó)家和社會(huì)作出補(bǔ)償和貢獻(xiàn)。

3.2 積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)在無(wú)居民海島有償使用方面已經(jīng)有了一些實(shí)踐。首先,20世紀(jì)90年代以來(lái),開(kāi)展了“全國(guó)海島資源綜合調(diào)查”、“我國(guó)近海海域綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)”、“無(wú)居民海島使用金評(píng)估技術(shù)規(guī)程”、“無(wú)居民海島有償使用管理辦法研究報(bào)告”以及海島開(kāi)發(fā)與保護(hù)有關(guān)的眾多研究,為制定無(wú)居民海島有償使用管理辦法提供了必要的基礎(chǔ)資料。其次,我國(guó)目前已經(jīng)建立了資源有償使用制度,例如土地有償使用制度和海域有償使用制度等,為建立無(wú)居民海島有償使用制度奠定了良好的基礎(chǔ)。另外,近年來(lái),廣東、浙江、福建等沿海省,已經(jīng)嘗試無(wú)居民海島有償使用 (出讓、出租、合作入股等),并積極出臺(tái)了一些地方政策,積累了一定的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

綜上所述,我國(guó)實(shí)行無(wú)居民海島有償使用制度有一定的法律依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ),是十分必要的,也是切實(shí)可行的。

4 無(wú)居民海島有償使用制度的主要內(nèi)容

無(wú)居民海島有償使用是國(guó)家對(duì)無(wú)居民海島所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)的形式,無(wú)居民海島有償使用制度是基于無(wú)居民海島使用的一般性和普遍性原則確立的管理制度,建議應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

4.1 明確無(wú)居民海島使用金征收的目的和范圍

使用金征收的目的和范圍,是實(shí)行無(wú)居民海島有償使用制度的基本前提,應(yīng)當(dāng)在我國(guó)無(wú)居民海島有償使用制度中首先予以明確。實(shí)行無(wú)居民海島有償使用制度的目的是:改變無(wú)居民海島無(wú)序無(wú)償開(kāi)發(fā)的局面,規(guī)范無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)秩序,提高海島開(kāi)發(fā)利用水平和效益,促進(jìn)無(wú)居民海島的可持續(xù)利用。同時(shí),無(wú)居民海島使用權(quán)人也能夠有法可依,維護(hù)自己的合法權(quán)益。無(wú)居民海島屬于國(guó)有資源性資產(chǎn)范疇,國(guó)家實(shí)行無(wú)居民海島有償使用制度,單位和個(gè)人利用無(wú)居民海島,應(yīng)當(dāng)繳納無(wú)居民海島使用金。

4.2 規(guī)范無(wú)居民海島使用金的征收和繳庫(kù)管理

無(wú)居民海島使用金是指國(guó)家以無(wú)居民海島所有者身份依法出讓無(wú)居民海島使用權(quán),并向取得無(wú)居民海島使用權(quán)的單位和個(gè)人收取的權(quán)利金,屬于權(quán)利金范疇。規(guī)范無(wú)居民海島使用金的征收管理,是無(wú)居民海島有償使用管理辦法的核心。我國(guó)無(wú)居民海島有償使用制度中應(yīng)對(duì)征收標(biāo)準(zhǔn)、征收部門和征收方式等進(jìn)行規(guī)定。

鑒于我國(guó)無(wú)居民海島分布范圍廣、特性突出、用途多樣化,難以制定統(tǒng)一的使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。此外,根據(jù)海島保護(hù)規(guī)劃,近期內(nèi)能夠利用的無(wú)居民海島數(shù)量有限,海島資源極其珍貴。為了充分體現(xiàn)每一個(gè)海島的特有價(jià)值,應(yīng)當(dāng)通過(guò)評(píng)估方式,確定無(wú)居民海島有償使用金。

參照海域有償使用管理的經(jīng)驗(yàn),無(wú)居民海島使用金應(yīng)由有審批權(quán)的人民政府的海洋行政主管部門從取得使用權(quán)之日起開(kāi)始計(jì)征。考慮無(wú)居民海島使用金數(shù)額較大,使用單位可以選擇一次性或分期繳納方式。無(wú)居民海島使用金征收后,按照一定比例繳入中央國(guó)庫(kù)和地方國(guó)庫(kù)。

4.3 規(guī)范無(wú)居民海島使用金的使用管理

由于目前國(guó)家對(duì)無(wú)居民海島的保護(hù)和管理工作沒(méi)有專項(xiàng)投入,建議無(wú)居民海島使用金的使用應(yīng)當(dāng)本著“取之于島,用之于島”的原則,將無(wú)居民海島使用金納入財(cái)政預(yù)算用于海島生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、無(wú)居民海島公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、無(wú)居民海島保護(hù)與節(jié)約利用的教育宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)等方面,實(shí)行收支兩條線管理。任何單位和個(gè)人不得截留或挪作他用,每年度編制無(wú)居民海島使用金支出預(yù)算,并納入年度預(yù)算。

4.4 加強(qiáng)無(wú)居民海島使用金管理的監(jiān)督檢查

無(wú)居民海島使用金征收、使用和管理應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、價(jià)格、審計(jì)部門和上級(jí)海洋行政主管部門的監(jiān)督檢查。無(wú)居民海島使用單位和個(gè)人未按時(shí)足額繳納無(wú)居民海島使用金的,應(yīng)加收滯納金。滯納金隨同無(wú)居民海島使用金一并繳入國(guó)庫(kù)。拒不繳納的,由無(wú)居民海島使用權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收回?zé)o居民海島使用權(quán),注銷其無(wú)居民海島使用權(quán)證書(shū)。對(duì)違反規(guī)定征收、減免、截留、擠占、挪用、貪污無(wú)居民海島使用金的,依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。

[1] 劉容子,齊連明.無(wú)居民海島價(jià)值體系研究[M].北京:海洋出版社,2006.

[2] 李克金.開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島也應(yīng)走可持續(xù)發(fā)展之路[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2004,21(1):47.

[3] 中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法釋義編寫(xiě)組.中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法釋義[M].北京:法律出版社,2010:49.

海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目資助 (200905004).